文章原标题：《徐湘林：社会转型与国家治理——中国政治体制改革取向及其政策选择》

　　【内容提要】 改革开放30多年以来，中国经济和社会发展取得的巨大成就举世瞩目，但中国的政治体制改革却一直遭到质疑。对于中国这一急剧变化中的大型社会如何既实现了经济腾飞又保障了政治体制的基本稳定这一事实，西方现代化理论和政治发展理论似乎很难解释。本研究从社会转型与国家治理的理论视角，来解释中国的这一经验性的范例，并从现有政治体制的特点来推论政治体制改革可能推进的领域和内容。通过渐进持续的政治体制改革提升国家治理能力依然是中国面对社会经济转型重大挑战的重要策略。在维护国家治理体系基本稳定的基础上，适应性民主改革和责任型政府体制改革才是中国政治体制改革继续深化的主要内容。

　　【关 键 词】社会转型/国家治理/适应性民主/责任型政府

　　一、引言

　　进入21世纪后的中国，正经历著快速的社会经济转型，其国家治理能力面临重大挑战。适时而坚定地推动政治体制改革，是提升国家治理能力、克服转型危机的重要抉择。从大多数转型社会的国家治理经验来看，政治体制改革往往伴随著不确定性。以政体更迭(regime change)为指向的民主化转型更是充满著很高的政治风险，由重大经济危机和社会危机推动下的民主化转型尤其如此。

　　政治体制改革从来就不是单独进行的，它必然受到社会经济结构的制约和社会经济结构变化的影响。改革者不但需要考虑这些结构和变化所产生的政治影响，还要考虑改革方案和政策可能产生的政治结果的不确定性。中国共产党的几代领导人对政治体制改革的复杂性一直有著深刻的认知，对改革可能出现的不确定性保持高度的警觉。因此，中国的政治体制改革是一种渐进式改革模式，其目的是尽量减少不确定性可能产生的政治危机和社会风险。

　　改革开放以来，中国大致经历了三个阶段的政治体制改革：(一)20世纪80年代的政治体制改革是探索性的，既有对改革开放前激进政治路线和人格化领导体制弊端的矫正，例如恢复党的集体领导和权力监督制度，调整社会控制的政策和管理手段，恢复和加强人民代表大会制度的立法功能;也有为适应经济体制改革进行的党政分开、政企分开和政府职能转变等方面的改革。(二)1989年后，中国进入审慎政治体制改革时期。首先，在乡村实行了村民自治和村民选举;其次，人民代表大会立法和监督职能进一步扩大;在政府管理体制方面推行了公务员制度改革、行政体制改革以及五年一度的政府机构改革。(三)党的十六大以来，中国政治体制改革进入到面向社会诉求、落实公民权利、建立责任型政府的实质性改革阶段。面临社会转型产生的诸多社会问题和利益冲突，中国共产党明确认识到经济和社会平衡发展的重要性，在政治方针上提出了构建和谐社会的政治目标。这一目标要求：国家政策要更加体现社会公平和公正;公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿，受到更加完善的法律体系的保护;政府体系应该更具有对社会的责任性，行政管理更有效率，政府部门依法行政和政府官员廉洁从政等。

　　党的十八大以来，中国的政治制改革进入到一个新的阶段。党的领导集体强调要全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化。在深化政治体制改革方面，党的十八届三中全会提出了「加快推进社会主义民主政治制度化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主」的具体任务。①中国共产党作为唯一合法的执政党，在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演著无法替代的重要力量。如何保证党的先进性和自律性也是中国政治体制改革的重要内容。

　　二、转型危机与政治体制改革

　　深化政治体制改革是党和国家面临转型危机的必然选择。中国持续快速的经济增长和经济社会结构变化不可避免地产生了一系列严重的社会经济问题：如城乡和区域经济差别扩大，贫富差距扩大;城市化产生了大量流动人口和失地农民;生态、资源和环境问题恶化;社会保障制度和再分配政策滞后也产生了一些社会问题，社会矛盾和冲突日益严重。中国的经济社会转型进入到矛盾冲突频发的深水区，直接影响到经济、社会乃至政治的安全和稳定，并对国家治理能力提出重大挑战。

　　目前中国面临的各种问题和危机，与其他西方发达国家的工业化和后工业化的历史经历有很多的相似之处。这些危机同属于社会经济结构性变化的转型危机，与政治制度的形式并不存在直接的因果关系。如欧美发达国家从传统农业社会向工业化和后工业化社会的两次转型大约经历了二三百年，期间资本主义的市场化也产生过大量的阶级矛盾和激烈的社会冲突。因此，转型社会的各种社会经济问题和冲突是社会经济关系发生结构性变化带来的，而非特定政治制度的产物。②西方发达国家不同特点的民主政治制度，是转型危机推动改革或发生革命的结果。

　　二战以后许多国家的民主化转型，包括苏联东欧社会主义国家的民主化转型，在相当一段时间里造成了政治动荡，经济和社会也出现了重大问题。其主要原因是激进的制度改革或政权变更造成了国家治理能力的急剧下降或者崩溃。因此，转型社会如何在政治体制改革过程中保持国家治理体系的相对稳定十分重要。转型危机是否会产生政治危机和制度体系崩溃，要看政治体制是不是具有适应性和自我调整能力，是否能够通过不断的改革解决实际问题、提升国家治理能力。

　　在国家治理体制的自我调适方面，中国共产党继续表现出相当的自我调整和适应的能力。这种调试和适应能力体现在持续推动的政治经济体制改革和渐进稳妥的改革策略。同时，中国的现行宪法和政治安排仍然具有足够的制度空间，来推动适应中国现行政治制度的民主政治发展，落实责任型政府的建设。③因此，中国下一步政治体制改革的目标和内容，要在保持基本政治制度不变的基础上，以提升国家治理能力为诉求，继续推动政治体制的民主化进程，提高各级政府和官员的回应性，建设责任型政府体制，提高政治体制和政府体制应对转型危机的能力。

　　三、适应性民主改革

　　改革开放以来，中国的民主建设一直是政治体制改革的一个重要内容。从理论上讲，民主改革既要适应基本国情，又要能解决实际问题，成功的民主改革都是与本国国情和政治目标相适应的民主改革。中国共产党对中国式民主的规范表述和民主改革的审慎推进，既有坚持党的执政地位的诉求，也有维护社会经济平稳发展的使命感，同时，对其他国家民主化转型的高额社会成本和政治失序，特别是苏联民主化转型的教训保持了高度警惕。因此，中国共产党所进行的民主改革，是一种与现行政治制度及其基本政治理念相适应的民主改革。具体讲，适应性民主改革是在维护现行基本政治制度的基础上，吸收现行政治制度能够容纳的民主要素和形式，扩大社会有序政治参与的民主改革。改革的目的是改进现行政治体制，提升国家治理能力，实现善治和社会和谐的政治理念。党的十八届三中全会将「推进国家治理体系和治理能力现代化」列为全面深化改革的总目标之后，党的十八届四中全会对全面推进依法治国若干重大问题作出系统部署，提出「坚持人民主体地位」、「推进依法行政，建设法治政府」等任务，这表明党内就深化政治体制改革的目标和相关内容已经达成新的共识。

　　国家治理体系和治理能力的现代化不仅包含了人民当家作主的民主精神，也涉及到民主政治有效运行的制度安排。历史经验告诉我们，现代民主制度的建立和巩固是个复杂的反复适应过程。任何一种民主制度，如果不能回应一国社会经济现代化进程中的政治参与需求，同时适应国家治理的需要，就不能有效运行，甚至无法存续。尽管现代民主政治在发展中形成了一些基本的原则和制度形式，但这些原则的适用范围、制度形式以及具体的运行方式，在各国的民主化适应过程中因其国情差异而有所不同。因此，相对稳定的民主制度是在民主化适应过程中确立的，并能够保持其面临转型挑战时在国家治理层面的可调试性。④

　　如今主流的民主理论和民主质量标准大多来自于西方的文献。主流的民主理论主要是西方自由主义和民主主义的混合体，而民主质量的标准则以西方主要民主国家自由竞争选举的相关制度为蓝本。按照这些理论阐释和质量标准，非西方国家的民主实践难免与西方民主政治之间存在差异。对于非西方国家的各种民主实践，西方学者一般习惯于用「非自由的民主」(Illiberal democracy)的概念给以概括，以区别于西方所谓的高质量的民主形式。这一主流民主理论和民主质量的评估标准体系，在相当程度上贬低了非西方国家追求符合本国基本国情的民主尝试和努力。

　　如果撇开意识形态色彩和自由竞争选举的狭隘民主政治定义，我们可以从经验层面上将现代民主实践的形式归纳为三个基本的方面：选举式民主、参与式民主和协商式民主。我们可以根据三种民主形式的政治作用进行功能界定。选举式民主是指政府换届时领导人的定期选举，通过一定范围的选民投票，从符合条件的候选人中选出有一定任期的领导人或政府官员。这种形式的民主的功能是解决领导人选拔中的民意基础和执政能力的问题。参与式民主是指公民对政府日常性运作进行的意见表达，其功能是解决公共政策过程中民众对具体政策执行和官员行政行为的评价问题。而协商式民主则是指社会组织或利益团体参与政府职能部门政策决策过程的商讨，其功能是解决社会不同利益团体在政府制定政策过程中的各方利益协调的问题。如果从这样的层面来理解现代民主的实质性功能，我们就能更好地了解中国适应性民主所取得的进展和尚存在的问题。应该说，改革开放以来，这三种民主形式在我国都有一定程度的推进和落实，其相应的政治功能也在发挥著一定的作用。这也从经验上说明，这些民主的形式与我国现实的政治需求和制度安排并不存在根本性的冲突。当然，这些民主形式的适用范围和具体运作方式必须从中国的实际出发，适应国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。下面从三个方面来探讨适应性民主改革可能的政策选择。

　　(一)完善地方党政领导的换届选举

　　选举式民主主要体现在权力职位的竞争性选择。选举在中国共产党各级党代会和各级人民代表大会的制度安排中一直都有规定，但是一些具体的运行机制还存在一些问题，一些选举在实际操作中往往流于形式。20世纪80年代中期开始，除了一些重要的核心职位候选人，其他职位如党委委员和政府部门的副职人选开始实行不断扩大的小比例的差额选举。20世纪90年代开始，中国共产党颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，选拔任用党政领导干部必须通过民主推荐，政府换届要尊重人大代表的提名权和票决结果。近年来，民主选举越来越被认为是选拔清廉干部、监督制约权力以及防止以权谋私的必要手段。党的十七大以来，中央反复强调要「完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制」。同时，票决制在职位任命和领导班子换届中的重要性不断增强，中纪委和中组部也越来越重视查处党委和政府换届选举中的拉票贿选等违法行为。「规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境」有可能成为下一步民主改革的重要内容。

　　当然，这种选举式民主改革不会向西方两党或多党竞选的方向发展，而是在「坚持党的领导」的大原则下的民主改革。也就是说，参与领导职位竞争的候选人必须符合中国共产党《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定的德才兼备的各项要求，要在符合条件的党的后备干部(包括民主党派后备干部)的若干人选中，通过不断扩大范围的投票表决，来选出最后的上任者。这样的改革，在基层党委和基层政府的换届中已经有过试点，但目前的问题是如何才能真正推选出既德才兼备又拥有民意基础的领导人和政府官员。在扩大试点的基础上深化这方面的改革，完善德才兼备候选人的选拔制度和反映民意基础的选举制度，将两种制度衔接好，并通过顶层设计将其制度化法规化，就可以将这一既能体现德才兼备又能反映民意基础的领导干部和政府官员的选拔选举制度改革逐步推广。

　　(二)推进社会有序政治参与的制度建设

　　相对于定期性选举，参与式民主主要是指普通百姓为了影响政府政策和官员行为的日常性政治参与。让更多的公民参与地方公共事务的管理，有利于调动人民的积极性，有利于实现稳定和社会和谐的目标。通过10年村民自治的试点和示范，1998年国家正式颁布《村民委员会组织法》，在全国农村推行了「民主选举、民主决策、民主管理、民主监督」的村民自治。在城市管理中，许多城市开通基层百姓对市政建设和公共服务方面意见参与的通道，以提高公共服务的效率，解决百姓对政府不当作为的不满。

　　近年来，大众参与的发展形势出现了新的变化。城市化、工业化产生了大量的失地农民，还出现了土地征收和拆迁问题、环境恶化出现的「邻避运动」以及其他诸多以「维权」为目的的上访、请愿、抗争等「群体事件」。而政府(尤其是地方政府)行政负荷增加，决策权威下降，行政执行能力普遍弱化。当然，这些变化与社会经济转型、政府治理机制滞后有关。中央三令五申要求各地做好社会稳定工作，各级政府在面对许多「非制度参与」的群体事件时也越来越采取宽容的态度。但以政治手段和经济手段为主的「维稳」措施仍然难以扭转民众抗争的势头。

　　因此，如何建立制度化和法治化的大众日常性参与渠道，吸纳民众有序的理性政治参与，将是政治体制改革的一项重要任务。这些方面的工作其实已在一些地方政府有过试点，如政策法规制定中的听证会制度、主要领导和职能部门官员接待上访的规定、基层人大代表接待选民的尝试以及政务公开和民主恳谈等。但是，这些零星的或分散的制度安排和举措在吸纳民众有序政治参与方面的实际效果有限，应该在国家法治建设的整体框架下规范地方政府行为和责任，结合责任型政府建设的推进，不断增强政府对民众合理性、日常性参与诉求的回应性。

　　(三)激活地方政府政策过程中的协商民主机制

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为社会不同阶层和界别之间的利益协调机制，在中国的基本政治制度中占有重要地位。早年中国共产党建立的政治协商制度在建国初期发挥过重要作用，但主要是多党合作中民主党派在国家政权层面的参政议政。改革开放以来，我国的政治协商制度得到进一步发展，其主要的功能依然是在国家政权层面的多党合作。近十年来，中国社会经济发展和转型产生的社会矛盾和冲突越来越严重，从中央到地方各级政府的许多政策，都出现了与社会不同利益团体的复杂博弈关系，尤其是地方政府的政策。在涉及到利益分配、权益保护、生态环境保护、经济和社会行为规制等方面，地方政府与社会不同群体的冲突更为严重。面对新的形式和问题，政治协商制度所能容纳的利益协商机制显得严重不足。鉴于此，党的十八大报告对今后的政治协商制度发展提出了新的要求，指出就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，要「广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力」;在具体措施上，要将政治协商纳入决策程序，在政策制定中加强「专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商」等，尤其提出要积极开展基层民主协商制度建设。⑤

　　新形势下的协商民主体制改革发展，应该注重提升来自社会不同利益团体对政府政策方面的影响力，尤其是应该激活和加大地方政府政治协商机制的功能和政策层面的协商能力。如放宽对社会团体的管理和限制，培育社会组织的发展，吸纳更多的社会团体参与政策协商，增强利益团体与政府政策部门的经常性互动，使政治协商真正能够在协调社会利益和落实民意等方面发挥重要作用。

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