文章原標題：《徐湘林：社會轉型與國家治理——中國政治體制改革取向及其政策選擇》

　　【內容提要】 改革開放30多年以來，中國經濟和社會發展取得的巨大成就舉世矚目，但中國的政治體制改革卻一直遭到質疑。對於中國這一急劇變化中的大型社會如何既實現了經濟騰飛又保障了政治體制的基本穩定這一事實，西方現代化理論和政治發展理論似乎很難解釋。本研究從社會轉型與國家治理的理論視角，來解釋中國的這一經驗性的範例，並從現有政治體制的特點來推論政治體制改革可能推進的領域和內容。通過漸進持續的政治體制改革提升國家治理能力依然是中國面對社會經濟轉型重大挑戰的重要策略。在維護國家治理體系基本穩定的基礎上，適應性民主改革和責任型政府體制改革纔是中國政治體制改革繼續深化的主要內容。

　　【關 鍵 詞】社會轉型/國家治理/適應性民主/責任型政府

　　一、引言

　　進入21世紀後的中國，正經歷著快速的社會經濟轉型，其國家治理能力面臨重大挑戰。適時而堅定地推動政治體制改革，是提升國家治理能力、克服轉型危機的重要抉擇。從大多數轉型社會的國家治理經驗來看，政治體制改革往往伴隨著不確定性。以政體更迭(regime change)為指向的民主化轉型更是充滿著很高的政治風險，由重大經濟危機和社會危機推動下的民主化轉型尤其如此。

　　政治體制改革從來就不是單獨進行的，它必然受到社會經濟結構的制約和社會經濟結構變化的影響。改革者不但需要考慮這些結構和變化所產生的政治影響，還要考慮改革方案和政策可能產生的政治結果的不確定性。中國共產黨的幾代領導人對政治體制改革的複雜性一直有著深刻的認知，對改革可能出現的不確定性保持高度的警覺。因此，中國的政治體制改革是一種漸進式改革模式，其目的是盡量減少不確定性可能產生的政治危機和社會風險。

　　改革開放以來，中國大致經歷了三個階段的政治體制改革：(一)20世紀80年代的政治體制改革是探索性的，既有對改革開放前激進政治路線和人格化領導體制弊端的矯正，例如恢復黨的集體領導和權力監督制度，調整社會控制的政策和管理手段，恢復和加強人民代表大會制度的立法功能;也有為適應經濟體制改革進行的黨政分開、政企分開和政府職能轉變等方面的改革。(二)1989年後，中國進入審慎政治體制改革時期。首先，在鄉村實行了村民自治和村民選舉;其次，人民代表大會立法和監督職能進一步擴大;在政府管理體制方面推行了公務員制度改革、行政體制改革以及五年一度的政府機構改革。(三)黨的十六大以來，中國政治體制改革進入到面向社會訴求、落實公民權利、建立責任型政府的實質性改革階段。面臨社會轉型產生的諸多社會問題和利益衝突，中國共產黨明確認識到經濟和社會平衡發展的重要性，在政治方針上提出了構建和諧社會的政治目標。這一目標要求：國家政策要更加體現社會公平和公正;公民有更加便利的政治參與渠道來表達意願，受到更加完善的法律體系的保護;政府體系應該更具有對社會的責任性，行政管理更有效率，政府部門依法行政和政府官員廉潔從政等。

　　黨的十八大以來，中國的政治制改革進入到一個新的階段。黨的領導集體強調要全面深化改革，推動國家治理體系和治理能力現代化。在深化政治體制改革方面，黨的十八屆三中全會提出了「加快推進社會主義民主政治制度化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主」的具體任務。①中國共產黨作為唯一合法的執政黨，在中國以政治穩定為基礎的政治體制改革中扮演著無法替代的重要力量。如何保證黨的先進性和自律性也是中國政治體制改革的重要內容。

　　二、轉型危機與政治體制改革

　　深化政治體制改革是黨和國家面臨轉型危機的必然選擇。中國持續快速的經濟增長和經濟社會結構變化不可避免地產生了一系列嚴重的社會經濟問題：如城鄉和區域經濟差別擴大，貧富差距擴大;城市化產生了大量流動人口和失地農民;生態、資源和環境問題惡化;社會保障制度和再分配政策滯後也產生了一些社會問題，社會矛盾和衝突日益嚴重。中國的經濟社會轉型進入到矛盾衝突頻發的深水區，直接影響到經濟、社會乃至政治的安全和穩定，並對國家治理能力提出重大挑戰。

　　目前中國面臨的各種問題和危機，與其他西方發達國家的工業化和後工業化的歷史經歷有很多的相似之處。這些危機同屬於社會經濟結構性變化的轉型危機，與政治制度的形式並不存在直接的因果關係。如歐美髮達國家從傳統農業社會向工業化和後工業化社會的兩次轉型大約經歷了二三百年，期間資本主義的市場化也產生過大量的階級矛盾和激烈的社會衝突。因此，轉型社會的各種社會經濟問題和衝突是社會經濟關係發生結構性變化帶來的，而非特定政治制度的產物。②西方發達國家不同特點的民主政治制度，是轉型危機推動改革或發生革命的結果。

　　二戰以後許多國家的民主化轉型，包括蘇聯東歐社會主義國家的民主化轉型，在相當一段時間裡造成了政治動蕩，經濟和社會也出現了重大問題。其主要原因是激進的制度改革或政權變更造成了國家治理能力的急劇下降或者崩潰。因此，轉型社會如何在政治體制改革過程中保持國家治理體系的相對穩定十分重要。轉型危機是否會產生政治危機和制度體系崩潰，要看政治體制是不是具有適應性和自我調整能力，是否能夠通過不斷的改革解決實際問題、提升國家治理能力。

　　在國家治理體制的自我調適方面，中國共產黨繼續表現出相當的自我調整和適應的能力。這種調試和適應能力體現在持續推動的政治經濟體制改革和漸進穩妥的改革策略。同時，中國的現行憲法和政治安排仍然具有足夠的制度空間，來推動適應中國現行政治制度的民主政治發展，落實責任型政府的建設。③因此，中國下一步政治體制改革的目標和內容，要在保持基本政治制度不變的基礎上，以提升國家治理能力為訴求，繼續推動政治體制的民主化進程，提高各級政府和官員的回應性，建設責任型政府體制，提高政治體制和政府體制應對轉型危機的能力。

　　三、適應性民主改革

　　改革開放以來，中國的民主建設一直是政治體制改革的一個重要內容。從理論上講，民主改革既要適應基本國情，又要能解決實際問題，成功的民主改革都是與本國國情和政治目標相適應的民主改革。中國共產黨對中國式民主的規範表述和民主改革的審慎推進，既有堅持黨的執政地位的訴求，也有維護社會經濟平穩發展的使命感，同時，對其他國家民主化轉型的高額社會成本和政治失序，特別是蘇聯民主化轉型的教訓保持了高度警惕。因此，中國共產黨所進行的民主改革，是一種與現行政治制度及其基本政治理念相適應的民主改革。具體講，適應性民主改革是在維護現行基本政治制度的基礎上，吸收現行政治制度能夠容納的民主要素和形式，擴大社會有序政治參與的民主改革。改革的目的是改進現行政治體制，提升國家治理能力，實現善治和社會和諧的政治理念。黨的十八屆三中全會將「推進國家治理體系和治理能力現代化」列為全面深化改革的總目標之後，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國若干重大問題作出系統部署，提出「堅持人民主體地位」、「推進依法行政，建設法治政府」等任務，這表明黨內就深化政治體制改革的目標和相關內容已經達成新的共識。

　　國家治理體系和治理能力的現代化不僅包含了人民當家作主的民主精神，也涉及到民主政治有效運行的制度安排。歷史經驗告訴我們，現代民主制度的建立和鞏固是個複雜的反覆適應過程。任何一種民主制度，如果不能回應一國社會經濟現代化進程中的政治參與需求，同時適應國家治理的需要，就不能有效運行，甚至無法存續。儘管現代民主政治在發展中形成了一些基本的原則和制度形式，但這些原則的適用範圍、制度形式以及具體的運行方式，在各國的民主化適應過程中因其國情差異而有所不同。因此，相對穩定的民主制度是在民主化適應過程中確立的，並能夠保持其面臨轉型挑戰時在國家治理層面的可調試性。④

　　如今主流的民主理論和民主質量標準大多來自於西方的文獻。主流的民主理論主要是西方自由主義和民主主義的混合體，而民主質量的標準則以西方主要民主國家自由競爭選舉的相關制度為藍本。按照這些理論闡釋和質量標準，非西方國家的民主實踐難免與西方民主政治之間存在差異。對於非西方國家的各種民主實踐，西方學者一般習慣於用「非自由的民主」(Illiberal democracy)的概念給以概括，以區別於西方所謂的高質量的民主形式。這一主流民主理論和民主質量的評估標準體系，在相當程度上貶低了非西方國家追求符合本國基本國情的民主嘗試和努力。

　　如果撇開意識形態色彩和自由競爭選舉的狹隘民主政治定義，我們可以從經驗層面上將現代民主實踐的形式歸納為三個基本的方面：選舉式民主、參與式民主和協商式民主。我們可以根據三種民主形式的政治作用進行功能界定。選舉式民主是指政府換屆時領導人的定期選舉，通過一定範圍的選民投票，從符合條件的候選人中選出有一定任期的領導人或政府官員。這種形式的民主的功能是解決領導人選拔中的民意基礎和執政能力的問題。參與式民主是指公民對政府日常性運作進行的意見表達，其功能是解決公共政策過程中民眾對具體政策執行和官員行政行為的評價問題。而協商式民主則是指社會組織或利益團體參與政府職能部門政策決策過程的商討，其功能是解決社會不同利益團體在政府制定政策過程中的各方利益協調的問題。如果從這樣的層面來理解現代民主的實質性功能，我們就能更好地瞭解中國適應性民主所取得的進展和尚存在的問題。應該說，改革開放以來，這三種民主形式在我國都有一定程度的推進和落實，其相應的政治功能也在發揮著一定的作用。這也從經驗上說明，這些民主的形式與我國現實的政治需求和制度安排並不存在根本性的衝突。當然，這些民主形式的適用範圍和具體運作方式必須從中國的實際出發，適應國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。下面從三個方面來探討適應性民主改革可能的政策選擇。

　　(一)完善地方黨政領導的換屆選舉

　　選舉式民主主要體現在權力職位的競爭性選擇。選舉在中國共產黨各級黨代會和各級人民代表大會的制度安排中一直都有規定，但是一些具體的運行機制還存在一些問題，一些選舉在實際操作中往往流於形式。20世紀80年代中期開始，除了一些重要的核心職位候選人，其他職位如黨委委員和政府部門的副職人選開始實行不斷擴大的小比例的差額選舉。20世紀90年代開始，中國共產黨頒布的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》明確規定，選拔任用黨政領導幹部必須通過民主推薦，政府換屆要尊重人大代表的提名權和票決結果。近年來，民主選舉越來越被認為是選拔清廉幹部、監督制約權力以及防止以權謀私的必要手段。黨的十七大以來，中央反覆強調要「完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要幹部的票決制」。同時，票決制在職位任命和領導班子換屆中的重要性不斷增強，中紀委和中組部也越來越重視查處黨委和政府換屆選舉中的拉票賄選等違法行為。「規範差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境」有可能成為下一步民主改革的重要內容。

　　當然，這種選舉式民主改革不會向西方兩黨或多黨競選的方向發展，而是在「堅持黨的領導」的大原則下的民主改革。也就是說，參與領導職位競爭的候選人必須符合中國共產黨《黨政領導幹部選拔任用工作條例》中規定的德才兼備的各項要求，要在符合條件的黨的後備幹部(包括民主黨派後備幹部)的若干人選中，通過不斷擴大範圍的投票表決，來選出最後的上任者。這樣的改革，在基層黨委和基層政府的換屆中已經有過試點，但目前的問題是如何才能真正推選出既德才兼備又擁有民意基礎的領導人和政府官員。在擴大試點的基礎上深化這方面的改革，完善德才兼備候選人的選拔制度和反映民意基礎的選舉制度，將兩種制度銜接好，並通過頂層設計將其制度化法規化，就可以將這一既能體現德才兼備又能反映民意基礎的領導幹部和政府官員的選拔選舉制度改革逐步推廣。

　　(二)推進社會有序政治參與的制度建設

　　相對於定期性選舉，參與式民主主要是指普通百姓為了影響政府政策和官員行為的日常性政治參與。讓更多的公民參與地方公共事務的管理，有利於調動人民的積極性，有利於實現穩定和社會和諧的目標。通過10年村民自治的試點和示範，1998年國家正式頒布《村民委員會組織法》，在全國農村推行了「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」的村民自治。在城市管理中，許多城市開通基層百姓對市政建設和公共服務方面意見參與的通道，以提高公共服務的效率，解決百姓對政府不當作為的不滿。

　　近年來，大眾參與的發展形勢出現了新的變化。城市化、工業化產生了大量的失地農民，還出現了土地徵收和拆遷問題、環境惡化出現的「鄰避運動」以及其他諸多以「維權」為目的的上訪、請願、抗爭等「羣體事件」。而政府(尤其是地方政府)行政負荷增加，決策權威下降，行政執行能力普遍弱化。當然，這些變化與社會經濟轉型、政府治理機制滯後有關。中央三令五申要求各地做好社會穩定工作，各級政府在面對許多「非制度參與」的羣體事件時也越來越採取寬容的態度。但以政治手段和經濟手段為主的「維穩」措施仍然難以扭轉民眾抗爭的勢頭。

　　因此，如何建立制度化和法治化的大眾日常性參與渠道，吸納民眾有序的理性政治參與，將是政治體制改革的一項重要任務。這些方面的工作其實已在一些地方政府有過試點，如政策法規制定中的聽證會制度、主要領導和職能部門官員接待上訪的規定、基層人大代表接待選民的嘗試以及政務公開和民主懇談等。但是，這些零星的或分散的制度安排和舉措在吸納民眾有序政治參與方面的實際效果有限，應該在國家法治建設的整體框架下規範地方政府行為和責任，結合責任型政府建設的推進，不斷增強政府對民眾合理性、日常性參與訴求的回應性。

　　(三)激活地方政府政策過程中的協商民主機制

　　中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，作為社會不同階層和界別之間的利益協調機制，在中國的基本政治制度中佔有重要地位。早年中國共產黨建立的政治協商制度在建國初期發揮過重要作用，但主要是多黨合作中民主黨派在國家政權層面的參政議政。改革開放以來，我國的政治協商制度得到進一步發展，其主要的功能依然是在國家政權層面的多黨合作。近十年來，中國社會經濟發展和轉型產生的社會矛盾和衝突越來越嚴重，從中央到地方各級政府的許多政策，都出現了與社會不同利益團體的複雜博弈關係，尤其是地方政府的政策。在涉及到利益分配、權益保護、生態環境保護、經濟和社會行為規制等方面，地方政府與社會不同羣體的衝突更為嚴重。面對新的形式和問題，政治協商制度所能容納的利益協商機制顯得嚴重不足。鑒於此，黨的十八大報告對今後的政治協商制度發展提出了新的要求，指出就經濟社會發展重大問題和涉及羣眾切身利益的實際問題，要「廣泛協商，廣納羣言、廣集民智，增進共識、增強合力」;在具體措施上，要將政治協商納入決策程序，在政策制定中加強「專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商」等，尤其提出要積極開展基層民主協商制度建設。⑤

　　新形勢下的協商民主體制改革發展，應該注重提升來自社會不同利益團體對政府政策方面的影響力，尤其是應該激活和加大地方政府政治協商機制的功能和政策層面的協商能力。如放寬對社會團體的管理和限制，培育社會組織的發展，吸納更多的社會團體參與政策協商，增強利益團體與政府政策部門的經常性互動，使政治協商真正能夠在協調社會利益和落實民意等方面發揮重要作用。

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