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纵观历史,任命制度在公共职位的分配中发挥了关键作用。即使在今天的发达民主国家也是如此,仅美国就有超过八千个联邦高级职位「按总统的意愿分配」。在公共部门之外,任命权的使用也很普遍,比如公司基于家庭关系和社会网路任命首席执行官或董事会成员,等等。

理论上,任命制既有可能通过限制委托—代理问题来提高组织效率,也有可能形成「拉关系」「搞宗派」的不正之风,使得「关系过硬」的下属失去了绩效激励。Xu Guo最新发表在《美国经济评论》的论文「The Costs of Patronage: Evidence from the British Empire」运用新颖的数据集数据及1930年英国殖民地部公职人员任命制度改革的自然实验,提供了关于任命制如何影响绩效的经验证据

为应对繁重的殖民地事务,英国政府于1854年设立殖民地部。在英国殖民主义活动的高峰期,这一官僚机构的管辖范围遍布全球(如图一所示)。殖民地部由殖民地部大臣掌管,这一官职由君主根据总理的建议任命。若内阁改组或新总理上任,这一职位也会发生官员更替,平均任期约为3年。在1854年至1930年期间,殖民地部大臣有任命和调动殖民地总督的权力,以下简称为「任命权」。

图1 1905年时受殖民地部管理的领土

作为官方派往殖民地的指定代表,总督的固定任期为6年。总督事务直接向殖民地大臣报告相关事务。所谓「县官不如现管」,由于监管成本高,尽管理论上总督们处于从属地位,但他们管理殖民地方面享有很大的自由裁量权。在部分殖民地,总督甚至握有立法权。

早在19世纪50年代,英国政府已在选拔较低级别的公职人员时引入竞争性考试,但殖民地大臣任调总督的权力仍然受到法律保护。直至1930年的沃伦费希尔改革之后,英国才明确取消这一任调方式,并通过公开竞聘的方式选拔殖民地总督。

本文作者进行了大规模的历史数据电子化工作,建立了殖民地部从建立到解散期间(1854-1966年)该部门公职人员信息的数据集。该数据集有四个数据来源:殖民地部官员名单,1821-1949年殖民地蓝皮书,来自DeBrettUK Who-is-Who的传记数据,以及来自在线资料库The Peerage的家谱数据。

殖民地部官员名单记录了从1860年至1966年大英帝国各殖民地的行政结构、人员名单及其薪资。各殖民地的统计数据来源于1821-1949年殖民地蓝皮书。蓝皮书的信息来源于总督逐年提交的标准化表格收集,包含各殖民地各年公共财政(收入和支出)、人口统计(人口规模、出生率和死亡率)、贸易和社会经济统计信息(学校数量等)。殖民地大臣和总督的履历信息主要从DeBrett资料库和UK Who-is-Who中整理而得。最后,通过The Peerage的家谱数据,作者建立了英国精英贵族的家族网路数据。

本文运用上述履历信息和家谱数据构建了四种衡量殖民地大臣与其下属总督之间私人关系的代理变数:双方是否存在共同祖先。由于大部分殖民地大臣和总督都来自于英国精英阶层,他们的祖辈信息都可以在家谱中查到;其它代理变数为双方是否持有相同的世袭贵族头衔(例如男爵、公爵等)、是否都就读于伊顿公学以及是否同为牛津大学或剑桥大学校友。这四种衡量指标互不冲突——同宗或具有相似履历和社会经济背景的两人之间更有可能存在裙带关系。

由于殖民地大臣的任职周期更短,总督与大臣的私人关系在总督的就职生涯中可能由于大臣的更换而改变。作者因此引入了总督固定效应,这可以帮助我们估计:令其它条件相同,同一个总督由「无关系」变为「有关系」时,总督工资、治理绩效等方面的相应变化

估计结果表明:在与其有私人关系的大臣上任后,总督的工资水平大幅提高。以四种衡量裙带关系的指标回顾,结果均类似。两者同为世袭贵族时,前述效应最大。官僚机构内各职位的基本工资通常固定,但也与总督的工作资历(管理过的殖民地数目)及就职的殖民地规模挂钩。造成前述结果的主要原因,是与殖民地大臣有私人关系的总督更可能被调任到更大的殖民地

接著,作者引入了「1930年殖民地大臣的任调权被取消」这一冲击,考察1930年之后有私人关系的总督是否还享有改革前的优待。双重差分模型的估计结果如图二:1930年改革之前,关系户总督比非关系户总督享有更高的薪酬;改革之后,两者的差别不复存在

图2 1930年沃伦费舍尔改革前后,「关系户」总督的薪酬优势的变化

总督在对殖民地公共支出享有绝对控制的同时,也需要在当地征税以供各项开支:创收是衡量官员能力的重要指标,与晋升密切相关;不过,高税率也会引起当地精英的不满。相对而言,有关系的总督通过创收晋升的激励并不强烈。回归结果证实了这一点:1930年以前,同一个殖民地就职的同一总督在有私人关系的大臣上台后表现会较差,表现为征税减少1930年取消任命制后,上述业绩差距消失财政收入的减少的主要原因是税收政策的放宽

图3 1930年前的关系户总督数量对2010税收GDP之比的影响

将历史数据与当今数据相匹配,作者发现任命这一制度对被殖民地区的长期发展造成了显著影响:如图3所示,1930年前上任的关系户总督数量越多,当地如今的税收GDP之比越低;如图4所示,当任命制被取消后,关系户总督的数量与2010年的税收GDP之比无关

图4 1930年后的关系户总督数量对2010税收GDP之比的影响

总之,分时段的分析结果表明:长官直接任命或调动下属官员的制度可能减弱以财税汲取能力为代表的国家能力,这是「任人唯亲」的代价之一。由于国家能力关系到经济发展、生存保障等诸多的经济指标,「任人唯亲」带来的社会成本可能因此超出我们的预期。

文献来源: Xu, Guo. 2018, The Costs of Patronage: Evidence from the British Empire. The American Economic Review, 108 (11), 1-30.

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