2016年美国总统大选，代表民主党参选的希拉蕊(Hillary Clinton)在选前各项民调均超前代表共和党的川普(Donald Trump)，最后却跌破专家眼镜，川普赢得总统大选的宝座。不过，希拉蕊得票率为48.2%，川普为46.1%，希拉蕊还比川普多2.1%（6584.4万：6297.9万票），但是最后却输了总统大选。这是因为美国总统大选是采用间接选举的「选举人团」制度，而川普赢得304张选举人票，远远超过当选门槛的270张。也因此这次2020年总统大选各家媒体都不敢把话说死，而是关注摇摆州(swing state)选民的投票意向。到底这样的制度是怎么运作，背后又是因为怎么样的原因而设计出来的呢？

选举人团制度的起源：州权vs联邦权

这一切的起源要回到美国建国时宪法起草元老在制定宪法时的制度设计考量。首先，建国元老多是能读能写受过良好教育、家境富裕的白人。而当时美国识字率只有10%左右，开国元勋、以推动权利法案闻名的乔治·麦森(George Mason) 曾说:「如果让一般民众投票去选总统，无疑是在向瞎子介绍试穿不同颜色的衣服。」当时的社会菁英并不相信一般民众有能力选贤与能，于是有了选举人团的设计。虽然选票上还是印著总统候选人的名字，但是实际上选民是投给代表他们去选出总统的选举人，有点类似台湾早期国民大会代表人民选举总统的功能。而各州选举人的产生方式也不尽相同，有的州让选民直选，有的则是由州议会选举。这些选举人多是社会贤达高知识分子，宪法起草元老倾向相信选举人更能为一般民众扮演把关的角色，选出最合适的总统。

其次，美国联邦宪法制定前，美国是邦联制(confederate)国家，根据《邦联条款》(Articles of Confederation)，国会有许多重大权力，攸关全邦联的政策必须由当时东北十三个州当中九个州以上批准才能实施，因此当时的美国没有强而有力的中央政府，而且行政非常没有效率。有鉴于此，一些知识分子如麦迪逊(James Madison)、汉密尔顿(Alexander Hamilton)等人主张必须通过一部授予中央政府更大权力的联邦宪法，而这些人也自诩为联邦党人(Federalist)。后来1787年召开了宪法制定大会(constitution convention)，主张强大中央政府的联邦派跟主张更多州权的邦联派争论不休。于是在康乃狄克妥协(Connecticut Compromise)的方案中，为了平衡联邦派跟邦联派的声音，有了代表民众的众议院跟代表州权的参议院的设计，众议员席次依照各州人口比例分配；为了平衡国会政策可能倾向于都会人口众多的大州，于是需要参议院来审阅制衡众议院通过的法案，无论各州人口多寡，每一州都平等拥有两名参议员。

选举人团制度也是在康乃狄克妥协(Connecticut Compromise)精神下的产物。1787年的美国，全国直接选举总统在实际操作上有困难，因为美国幅员广大以及通讯困难。与此同时，人们对于允许由国会议员选举总统的办法也不支持，于是宪法建立了选举人团的制度，由每个州选出选举人。这项制度也获得非洲奴隶人口占比相当大的南方各州支持，虽然奴隶不能投票，但是他们被计算在美国的人口统计中(每个奴隶被算作五分之三个人)。由于选举人票的分配由各州人口占比决定，南方州在以选举人选举总统的影响力会比公民直选更大。

各州分配到的选举人数量等于该州的众议员数加上参议员数。每州至少有一名众议员以及两名参议员，因此各州最少拥有三张选举人票。像是今日的美国，罗德岛、蒙大拿、德拉瓦、南达可达、北达可达、阿拉斯加、佛蒙特、怀俄明等人口均低于106万，其中怀俄明州人口仅56万，跟拥有105万人口的罗德岛一样都是三张选举人票。拥有第四张选举人票的缅因州，人口则有133万。而最多选举人票的州是加利福尼亚州(人口约3956万)，有55张，其次是德克萨斯州(人口约2,870万)，有38张，第三多选举人的州是纽约州 (人口1,954万)及佛罗里达州(人口2,130万)，各有29张。各州分配到的选举人张数随著每十年一次的人口普查做调整。美国共有538张选举人票(其票数为435席众议员数，100席参议员数，以及3张华盛顿哥伦比亚特区选举人票，因为哥伦比亚特区选民无法选举参、众议员)，当选门槛为270张选举人票。图一为美国各州选举人数分配图。

图一: 美国各州选举人分配票数。图片来源:Geer, Herrera, Schiller, and Segal (2018).

美国宪法将「11月第一个星期一后的第一个星期二」订为选举日(Election Day)。会这样规定是因为以前交通不便、需要移动时间，如果周一投票那么周日就无法上教堂。然后会如此拗口是为了避免11月1日是周二，这样能避开以前商业活动在每月第一日「算帐」的习惯，以及避免因为万圣节而无法参与投票。

在11月大选结束后，各州选举人于「12月第二个星期三后的第一个星期一」集会，这一天才是真的「美国总统选举日」。这一天依各州普选结果，由选举人投票给该州多数人支持的候选人。如果选举人不遵守该州普选结果，则成为「失信选举人」(faithless elector)。由于没有明确罚则，过去曾经发生过选举人跑票的情形，但目前从未影响到选举结果。各政党也通常会提名资深党员为选举人，要求选举人必须遵守普选结果以防止跑票。

选举人团制度未预见政党政治的发展

当时宪法起草元老在总统选举制度的设计并未预见后来政党政治的发展及全民普选的开放（当时只有一定数量财产的白人男性可以投票），而是以总统选举是候选人与候选人之间的竞争为考量而设计，目的是选出最佳的总统候选人。美国建国之初前四次总统选举(1789、1792、1796及1800)，得票数前两名者，第一高票者担任总统，第二高票者担任副总统，这导致正、副总统经常不合。1796年第三届总统大选（华盛顿宣布不再连任），联邦派的约翰·亚当斯(John Adams)担任总统，邦联派的杰佛逊(Thomas Jefferson)担任副总统，就跟希拉蕊去担任川普的副总统一样不和谐。

后来随著政党开始兴起，杰佛逊组成的民主共和党(Democratic Republican)与联邦派的联邦主义党(Federalist Party)相互竞争。选举人团制度引发的问题在1800年总统大选更显严重。同为民主共和党的杰佛逊及伯尔(Aaron Burr)，与再次代表联邦主义党竞选的约翰·亚当斯一同竞争，但是亚当斯这次仅拿下第三名，而杰佛逊及伯尔拿到了相同的选举人团票数。尽管大家都知道杰佛逊是要竞选总统，伯尔要竞选副总统，因此需要有民主共和党的选举人代表撤回一张投给伯尔的选票，但是这件事并未发生，伯尔也决定要争取总统的宝座。后来即是以平手的姿态交由众议院去做裁决，最后杰佛逊获得37个州的支持而当选总统，伯尔则为副总统。后来1804年宪法第十二号修正案也因为这件事改为正、副总统联名搭当竞选。此外，若没有总统候选人能取得过半数的选举人票，则交由众议院去做决定，每一州有一票，过半数者当选。

众议院裁决总统当选人再次发生在1824年的总统大选，但美国史上也只发生过这一次。当时有四位候选人瓜分选举人票，仅36万人，约25%有效选举人参与这次投票，当时没有任何候选人跨过选举人票半数，第一名的杰克森(Andrew Jackson)也仅获得41%的普选票，因而交由众议院去裁决。第三名的克莱(Henry Clay)表态支持第二名的约翰·昆西·亚当斯(John Quincy Adams，他是前述那位开国元勋、第三任总统亚当斯的长子)，以致第一名的杰克森未能当选总统，而是第二名的约翰·昆西·亚当斯担任总统，亚当斯之后更任命克莱为国务卿。这件事被杰克森的支持者批评为贪腐的交易。为了要让杰克森在下次选举当选，杰克森的支持者推动改革，包括施压各州移除财产权作为投票的门槛，让所有公民都能投票。这项改革获得初步成功，白人男性皆为合格选举人，但是女性及恢复自由人的黑人仍无法投票。1828年的总统大选，投票人数成长到110万，而杰克森也获得56%普选票及三分之二选举人票当选总统。

总而言之，在1800年后的美国，政党政治经过几次重组发展直到今日，总统大选现在主要只有共和党跟民主党在竞争。此外，美国内战后，以财产权做为投票资格的门槛也移除，黑人及女性也在之后获得投票权，美国人普选总统因而落实。因此。没有候选人跨过半数的选举人票很难再发生。

美国各州选举制度的差异

美国选举人票是采取赢者全拿(winner-talks-all)的制度，候选人若赢得该州的选举则赢得该州所有的选举人票。除了内布拉斯州及缅因州除外，这两个州一方面依众议院国会议员选举的选区做划分(内布拉斯州有3名众议员，缅因州有2名众议员)，总统候选人以是否获得各选区的多数，来决定是否拿到该选区的那一张选举人票。另一方面，两个州另各有两张跟参议员同数目的选举人票，这两张选举人票，则是分配给拿下全州多数票的候选人。因此，内布拉斯州及缅因州的选举人票可以分别给不同的候选人，而不是赢者全拿。这也是美国选举制度有趣的地方，尽管是全国性的总统选举，美国宪法对于选举的举行方式则是授权给各州政府来决定，因此，各州有不同的初选方式、投票方式，选票样式也不尽相同。

美国大选投票率一直都很低，大约只有五成上下，基层选举更低，只有一到三成。主要原因之一，是因为选民必须在选前指定日期前登记为选民才能投票，这跟过去美国建国之初有许多选举舞弊有关，有些选民到不同投票所重复投票，甚至亡者有投票的纪录(graveyard voting)。二来，这些登记投票的规定是要阻碍「新移民」的投票，不希望新移民介入美国的选举。美国也没有台湾的户政系统来建立投票人资格。1890年代在革新派(Progressives)大力推动州政府要求选民注册，并随时更新有效选民名册。直到今日，除了北达可达州以外，各州均有选民登记制度。

1993年美国国会制定《全国选民注册法》(National Voter Registration Act)，国会介入州政府选举事务的管辖权，该法规定各州政府必须让选民在换发驾照同时让他们登记为选民，并告知家中成员是否因为各种原因而丧失选民身分，如服刑中的罪犯。该法更以刑事处罚遏止不肖公务人员在民众不知情情况下，将某些倾向投给敌对政党的选民排除选民资格。有些州也为了鼓励投票率而开放让选民在选举日当天同时注册为选民并投票，以2016年大选来说，美国共有15个州如此规定，而这些州有超过7成的投票率；相反的，要求选民必须在选举日前四周注册为选民的，投票率较低。

其他鼓励投票率的方式则为投票方式的开放，奥勒冈州、华盛顿州及科罗拉多州采取全邮寄投票(vote-by-mail)，其中，奥勒冈州在2008、2016年两次总统大选都有约70%左右的投票率。美国目前有近三分之二的州采取提前投票(early voting)的措施，提供选民在选举日前提前到投票所投票，因为美国选举日是订在周二，这样的规定放到现代就会有上班族无法亲自投票的问题，所以需要提前投票的设计，例如德州则是选前17天到选前4天开放让选民到投票所提前投票。有些州既有提前投票也有不需任何理由的缺席投票(absentee voting)。而有些州没有开放提前投票，但是开放有条件的缺席投票，例如开放身障人士或是外州服役的军人投票。目前各州缺席投票的方式多采邮寄选票方式进行，选民须将选票寄回，加州更开放传真方式回递选票 (如图二为美国各州投票方式的分布图)。由此可见，各州投票率及选举方式差异之大，有些族群可能因为种种不便民的措施阻碍投票意愿，进而影响候选人在该州的得票率，也是影响选举结果潜在重要因素。

图二: 美国各州投票方式。蓝色州为开放提前投票的州; 绿色州是开放提前投票及无须理由的缺席投票; 橘色州是采全邮寄投票; 米黄色州是没有提前投票制度，但是开放有有条件的缺席投票。（图片来源:Geer, Herrera, Schiller, and Segal (2018).）

民调到底准不准？

现在总统大选战况紧张，很多人会追纵民调的状况。不过，与其关注全国民调，各阵营更关注的是「摇摆州」的民调。摇摆州就是那些每次大选经常变换支持不同政党候选人的州（就跟台湾的选举为何要「决战中台湾」一样，中部县市历届总统选举忽蓝忽绿）。因为各政党阵营知道「铁票州」的选情很稳，拿下铁票州的选举人票没问题。美国有数个摇摆州，尤其是宾夕法尼亚州、佛罗里达州、北卡罗来纳州、维吉尼亚州、科罗拉多州、爱荷华州等，而新墨西哥州、内华达州、新罕布夏州、威斯康辛州、密西根州等州也经常竞争激烈。这些州仅占美国人口的28%，但各政党却投入90%的竞选资源，也让这些地方的选民在选前疲于被各种竞选广告轰炸。

赢者全拿的选举人制度也是颇受批评，2016年美国总统大选，希拉蕊赢得普选却输了选举人票是最好的例子。因为普选结果与选举人得票结果可能不一致，这也发生在1824、1876、1888及2000年的选举。最广为人知且争议的就属2000年的总统选举。当时共和党的小布希(George W. Bush)在佛罗里达州仅以537张普选票之差(胜负仅0.01%)胜过民主党时任副总统的高尔(Al Gore)，拿下关键的29张选举人票，以271张选举人票跨过270张选举人当选门槛。而普选得票率高尔以48.4%小赢小布希的47.9%。当时民主党阵营批评州政府的选票设计有误导选民投错候选人，而告上佛州最高法院，佛州最高法案以5:4判决高尔胜诉并展开重新计票，最后布希上诉到联邦法院及最高法院，最高法院裁定不重新计票，高尔也随后承认败选。

小结

本文将美国漫长的宪政发展历史做整理，目的在于告诉读者，美国总统大选之所以较难预测，是因为存在著结构性因素：选举人票制度及各州政府有宪法赋予对于选举方式的裁量权，这些都可能影响选举结果，而不能以全国性民调来看，必须细看各州民调的结果，特别是那些左右选情的关键摇摆州。这对多数民主国家，以及全国性大选有统一标准作业程序的我们，是较难想像的。

尽管一直有修宪的呼声要落实全民直选总统，但是修宪门槛很高，需要四分之三以上的州同意国会的修宪案，预料小州不会批准修宪案，因为现行制度有利于小州在选举取得较大的杠杆，以致总统候选人都必须提出重视小州的政策。

以现在火热的2020年总统大选来看，目前各家民调看好民主党的拜登(Joe Biden)，拜登与川普的民调支持度差距胜过希拉蕊在2016年跟川普对比的差距，川普的确陷入连任危机，不过拜登家族最近的收贿丑闻案也可能投下变数，近日在数个摇摆州的民调，拜登的支持度有下跌迹象。

美国总统大选还有一周左右就要揭晓，各阵营无不力投入资源在摇摆州上。是否能催出支持者出来投票，投票率可能是影响选举的结果。有些评论人认为现在的民调面临很大的挑战，愈来愈多人家里没有市话而只有手机，年长者即使接到电话也可能不愿意表态，这让许多州的民调结果呈现胶著，或是被高估或低估，只有当天开票才知道最后的结果。

川普的确陷入连任危机，不过拜登家族最近的收贿丑闻案也可能投下变数，近日在数个摇摆州的民调，拜登的支持度有下跌迹象。（汤森路透）

由于冠状病毒(Covid-19)疫情的影响，美国许多州扩大邮寄缺席投票的适用对象，选民选择邮寄投票的比例比以往成长许多。外界也预期邮寄选票有助于民主党的选情。最近邮寄选票也引起讨论，如果选民寄出选票后死亡算不算数？依照全美立法协会调查，10个州算数，如加州，17个州不算，如密西根州，其他州则是没有表示意见。那如果投票日「之后」才收到邮寄选票到底算不算数？加州及纽约州则是开放选后七日内收到的选票都算数，但是这两个州是民主党票仓，开放多久回收邮寄选票对选举结果影响不大。但以关键摇摆州宾夕凡尼亚州来说，这就引起争论。共和党控诉到最高法院，要求禁止延长收邮寄选票的时间，但是因为自由派金斯伯格(Ruth Bader Ginsburg)大法官逝世，共和党提名的保守派罗伯兹(John Roberts)大法官支持自由派的意见，以致4:4平局，交由宾州最高法院裁决，结果是：在投票日截止前寄出，选后三天内收到的邮寄选票都算数。如果投票日开票结果双方候选人得票率有很大差距则没有争议，但若因为选后收到的邮寄选票以致选情翻盘可能造成宪政争议。在奥勒冈这样子长期使用邮寄选票制度的州已经建立公信的制度，但是在很多地方，邮寄选票仍然被人质疑有舞弊的可能。川普总统更是在多个场合表达反对邮寄投票，认为会发生选举舞弊。今年这场总统大选结果可能不太平和地收场。

※作者为美国休士顿大学政治学系博士候选人

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