【Yahoo论坛／包淳亮】从南海争议谈国际秩序的维护

作者为政治大学东亚所博士

上周关于「黄岩岛」的文章刊出后，一些网友提及南海仲裁庭，认为黄岩岛地区属于菲律宾无疑。不过事情这么简单就好了，我们就只需要国际法学专业，不需要国际政治专业了。虽然中国在南海的主张确实有一些可以质疑之处，但世界不是法律编织成的，而是在人们、在国家的互动中不断被重新建构的。

两年前的七月，南海仲裁庭裁决宣判前后，许多学者都对南海争议撰写文章。著有《南海》一书的英国皇家国际事务研究所亚洲项目副研究员海顿(Bill Hayton)，曾在其《南海》一书中提到中国如何以13万两白银向日本索回了东沙岛，以及之后如何与法国争执西沙群岛，又如何将南中国海主权的声索，从海南岛一路向南延伸，从北纬十五度的以西沙为南界，到包括南沙的北纬九度，再到曾母暗沙的北纬四度。

海顿发表于2016年6月21日《外交官》的文章〈中国在南海的『历史性权利』似乎是美国人搞出来的〉中，介绍了南海争议的妥协路径；在7月 11日《BBC》的文章〈南海仲裁该对中国『大妥协』吗？〉中，指出国际仲裁庭的裁定对中国肯定不利，但美军虽然前往该海域，但长期而言遏制不是有效政策；最终美国应承认「只有中国人民能够决定他们的政治体制」，并与中国建立「新型大国关系」。

比起南海，美中关系确实更为重要。《国家利益》2016年7月11日该刊资深编辑Harry Kazianis的文章〈南海摊牌是巨大恶梦的一部分〉，也担心两大国的冲突，使东亚陷入纷争之中。

此前，美国陆军战争学院亚洲安全事务研究教授David Lai，2016年6月30日在《外交官》发表的〈美中权力转移：迈入第二阶段〉一文，指出美中将进入长达数十年的僵持，两国应妥善管理关系，而中国在南海的方案其实可行，南海领土争端不妨让中国与其他争端当事国自行处理，中国与其东盟邻国会一起推进南海的和平与稳定。他认为中国的实力将能与美国比肩，「但中国无意抛弃既有的国际体系、取代美国的世界领导地位，美中两国合作是唯一的选择，两国在此过程将不断进行利益交换，零和游戏的思维方式必须被抛弃，只有双赢思维能让美中避免修昔抵德陷阱，让两国关系向前行。」

让「修昔底德陷阱」名声大噪的哈佛大学甘迺迪行政管理学院前院长Graham Allison，也在2016年7月11日在《外交官》网站撰文〈就像其他大国，中国当然会忽视国际法庭的裁决〉，指出「联合国安全理事会的常任理事国，从来没有在涉及海洋法时遵从过国际法庭的判决，事实上，五常中没有一个国家曾经接受过国际法庭违背其主权或安全利益的判决。」例如2013年俄国海军人员登上一艘靠近俄国海岸的荷兰船只，并逮捕其船员，法庭说俄国违反海洋法、应赔偿荷兰，俄国也加以拒绝。

2015年国际法庭判决英国在查戈斯群岛(Chagos Is)单方面设立的海洋保护区违反海洋法，英国政府也拒绝服从判决，该海洋保护区也继续运作。1980年代尼加拉瓜因美国在其港口布雷，将美国告上国际法庭，美国就宣称国际法庭无权受理；国际法庭拒绝了美国的说词后，美国说今后都不参与国际法庭相关的裁决。国际法庭后来的判决对尼加拉瓜有利，美国拒绝了，并且6次否决了安理会要求其遵守判决的决议。当时美国驻联合国大使Jeane Kirkpatrick阐述了美国对国际法庭的观点，说该法庭是「半合法、半司法、半政治的组织，各国有时遵守、有时则不」。事实是国际法庭只能拘束小国，大国则不接受其管辖，除非觉得判决对其有利。

当然，也有呼吁强硬的文章，例如美国海军战争学院教授James Holmes，2016年7月14日在《国家利益》的〈北京可能忽视南海规则，但我们不能〉，就主张「就算哪天黄岩岛被中国填土造陆，建飞机场盖港口，美国也不能予以承认，而应继续否认其可享有领空与领海。」他指出「黄岩岛无疑不是一个岛，而是菲律宾专属经济区的一部分，中国对之不能主张历史权利。」

不过他也指出，「原本设计来执行判决的，就是联合国安全理事会，而中国是五大常任理事国之一，因此这条路变得不可行。美国也不能自己单干，因此关心自由航行的亚洲国家与区域外国家，就应该团结起来、持续的捍卫此一裁判结果。」

不过权力的天平早已严重失衡。美国海军少将、前海军战争学院海军行动战略研究小组负责人、小布殊政府时期国防部东亚政策办公室主任Michael McDevitt，2016年7月1日在《外交官》网站的〈北京之梦：成为海洋超级大国〉一文中指出，中国已拥有最庞大的海警力量，在2010年也已成为最大的商船建造国，过去十年商船吨位增加了三倍；中国也是最大的渔业国，预计2030年之前中国的远洋渔业规模将超过日本与希腊，居世界第一。到2030年，中国的国际航运运输能力，也还将增加一倍，占世界的15%。成为海洋强权已是中国认为必然要达成的目标，因为这事关主权、利益与国防，对此华府没有多少可以做的。

2016年7月5日《国家利益》Jules Hurst文章称，自2014年以来，美国国防计划人员期望以「第3次抵销」战略，借由发展无人系统、自动武器系统、长程空中作战系统、各种海底作战系统，以及超大规模的整合作战系统，来应对中国与俄罗斯的挑战。但在脆弱的财政预算、流失的制造能力、脆弱的全球供应链的作用下，美国的此一战略很难达成其目标。

文章指出，过去美国提出抵销战略，因为美国的经济规模比苏联大一倍以上，现在却已非如此。美国的政府预算已经有三分之二消耗于各种固定开销，美国政府的债务已达二战时期的水准，信用前景已经颇为有限；倘若现在与俄国或中国全面开战，美国一年的军事支出将达3到5万亿美元，这将意味政府债务大幅增加。此外，就算美国政府愿意打这样的战争，美国也难以生产足够的武器装备，因为包括F-35战斗机的许多零组件都是海外生产，而中国就是部分零组件的产地。更何况中国的制造业规模已经超过美国，美国的科技优势正日益缩小。

由于现实上美国能做的很有限，所以许多文章强调美国要将重点放在舆论上，包括2016年7月5日Tuan Pham在《国家利益》的文章〈美国有机会阻遏中国的南海战略〉，和同日Wallace Gregson的文章〈南海终局：美国得站起来面对中国〉都是如此。所谓的舆论造势，意味著美国在南海争议上只愿意出出嘴、搧搧风，这一点在2016年7月中国举行南海大军演时已经被各国所洞悉。中国是以三大舰队以及火箭军的联合军演，强硬表示拒绝接受南海仲裁庭的任何损害中国利益的结论；而美国的第七舰队舰只，则是在中国军演时退到菲律宾东部海域。南海是谁的？最后是实力说了算。

所以南海仲裁庭没有用？许多文章都回答：确实没用，而且本来就是如此。《国家利益》2016年7月14日Jared McKinney与Nicholas Butts文章〈关于中国与南海仲裁庭判决的三个迷思〉，就对美国主流见解提出三点反驳。其一，中国可能体面的承认判决吗？答：大国从不接受不利的仲裁结果。其二，美国更严厉的回应，能让中国遵从裁判结果吗？答：没有一个可以让中国遵从裁判结果的作法，何况相关作法只会让地区的局势显得更加紧张，结果可能在南海造成冲突。其三，中国拒绝承认仲裁，显示出国际秩序「社会化」的失败？答：美国违背国际法的程度还远超中国，虽然许多国际建制是美国带头建立的；中国在此事上的错误，其实在于其签署了海洋法公约。

这么多文章指出了相似的现实，无怪乎当时上台的新任菲律宾总统杜特蒂，采取了与其前任截然不同的南海政策。当然，这也引起了美方的忧虑。位于华府的《外交官》网站副编辑Prashanth Parameswaran，在2016年7月 9日发表的文章表示，杜特蒂可能根本动摇美国在南海构筑的防中外交阵线，并使相关的舆论失去立足基础。因为以美国为首的许多区域外国家，都希望菲律宾继续坚持强硬立场，以此为由来维护「规则为基础的国际秩序」，但若以菲律宾为主的南海声索国姿态放软，此种国际努力也将大受影响。我们从后见之明已经知道这个担心并非多余；在菲律宾新任总统杜特蒂的翻然悔悟之后，美国在南海确实不再能掀起什么波澜。

2016年7月12日南海仲裁庭宣判，结果确实对包括台湾的中国不利；但由于中国大陆的巨大压力，美国与菲律宾都在宣判之前就已经开始放软姿态，一些美国舆论甚至开始担心菲律宾「爆冲」。例如卡托研究所Ted Galen Carpenter在2016年7月13日《国家利益》发表的文章称，菲律宾领导层为仲裁庭的裁定欢呼，但是假如菲律宾太把裁决太当一回事，就可能把作为菲律宾保护者的美国拖下水。事实上裁决并没有改变国家之间的实力对比，而所有的大国都一样，不会在仲裁庭面前放弃自己的国家利益，美国也是如此。美国与菲律宾的同盟关系对美国的利益很小，但是危险却很大，因此美国要做的反而应该是不要让菲律宾为所欲为。

让南海仲裁庭变成一个烂尾楼的，还在于当时发生的一些世界大事，使各国都因此更加的依附于可以提供安全保证的大国，且不愿得罪其他大国。2016年6月英国脱欧公投，结果让各人们跌破眼镜，世界立刻因此而焦躁不安。于是在南海仲裁庭宣判后，2016年7月15日于蒙古召开的亚欧会议上，多数国家都对南海不感兴趣。

欧亚会议开幕当天爆发的土耳其军事政变，也让人们无暇关照南海争议。土耳其的军队规模在北约仅次于美国，这场亲西方军事政变的失败，使得称为欧亚大陆地缘政治十字路口的土耳其，甚至有从「西方」联盟体系中崩解的可能性，并使西方国家对中东的掌控大幅削弱。如同《外交政策》2016年7月17日Yochi Dreazen文章分析的，美国在土耳其因塞里克空军基地的驻军达1500人，该基地在美国对伊斯兰国的空袭中扮演核心角色，却在政变中被土耳其政府断电，使美军只能使用内部电源。该基地的土耳其指挥官Bekir Ercan Van以及其他高层军官且被土国政府逮捕。

2016年势必是世界史上的重要年份，除了中国底定南海，英国脱欧，川普上台，土耳其对西方的死心也可以算得上其中一桩。而对于西方国家来说，除了英国脱欧、土耳其政变，当时西欧地区还陷于难民危机、恐怖主义危机、经济停滞危机，因此不仅是南海不再重要，美国甚至对围堵俄罗斯、转向亚洲等外交大方略都无心恋栈。欧洲与土耳其议题优先于南海议题，无怪乎欧巴马与希拉莉‧克林顿的「转向亚洲」难以为继，南海争议只能敷衍了事。

许多人指出，冷战后的全球化已经在两年前宣告结束，混沌期目前还在进行时。那么，秩序从何而出？恐怕还是得靠超级大国。那些过往在安全投资上非常小气的国家，在混沌中都势所必然的更加依附于超级大国。此前David C. Kang关于东亚军备竞赛的研究文章指出，过去30年东亚国家的军事费用占国内生产毛额的比率逐渐走低，目前已不到2％，包括日本、台湾、澳大利亚等美国在西太平洋的主要盟友的国防支出甚至都是负成长。在局势不稳定的情况下，美国的盟友只能被美国予取予求；其他不是美国盟友的将此情此景看在眼里，怎么可能不对提出一带一路的中国青眼有加？

回头说，则当美国是世界海洋的主人，国际贸易与海洋活动的安全确实是有秩序的；当南海的主人不清不楚，美国说他要维护秩序，但是她已实力不济，于是说秩序动摇了；但在中国看来，是秩序逐渐被重新建立了。只要南海周边各国认可了新秩序，南海就可以变得有秩序，而美国却可能成为秩序的破坏者。因此中国强调要维护秩序，并且借由开发来建立秩序。

「谁开发、谁受益」是社会的通行规则，中国将借由南海开发确立主权、确立秩序，并带动周边各国共同开发、共同受益。一带一路会把这个大战略推到更多地方，中国军事力量也将随之前往更多地方。这个开发事业是未来几十年国际社会最大的「正能量」，顺之者昌！