2016年12月5日，环境保护部通报了国家级自然保护区遥感监测情况。通过对全国所有446个国家级自然保护区2013-2015年人类活动遥感监测，环保部分析得出这些保护区2015年人类活动现状及2013-2015年变化[1]。在环保部公布的遥感监测结果中， 446个国家级自然保护区都有不同程度的人类活动。自然保护区内，为什么人类活动还如此活跃？这些活动对自然保护区有什么影响？这些活动合法吗？

正文

12月5日，环保部对外公布全国446个国家级自然保护区遥感监测结果[2]，显示所有的保护区都有不同程度的人类活动。活动类型除了居民点和耕地之外，还有开设采石场、矿场、能源设施、旅游设施、交通设施、养殖场等等。

《自然保护区条例》规定了什么

根据我国的《自然保护区条例》（以下简称「条例」）[3]，自然保护区可以划分成三个区域，分别是核心区、缓冲区和实验区。

核心区的保护级别最为严格，「禁止任何人进入自然保护区的核心区」[4]，科研需求也需要相应的上级主管部门批准。但这一条对保护区内原有居民网开一面：「自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。」意味著核心区内原有居民不是「确有必要迁出」的可以留在保护区内[5]，因此许多保护区的核心区里还有村庄和农田。

缓冲区位于核心区外，条例规定「禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动」[6]。因为教学科研需要进入进行非破坏性的活动，经自然保护区自己的管理机构批准即可。

实验区是保护区的最外缘，规定也最宽松，可以参观、旅游，但是都得主管部门批准，而且不能是有污染和破坏性质的。有的保护区没有这样分区，按照缓冲区和核心区的规定进行管理。

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根据《条例》，在保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。保护区任何范围内，都「禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。

保护区保护之难

尽管《自然保护区条例》做了如此严格的规定，保护区的破坏情况却非常惊人。在这一次环保部发布的调查结果中，2013-2015年三年间人类活动的新增面积扩大了2339平方公里，采石、工矿、能源、交通、旅游、养殖等人工设施不断增加，在核心区和缓冲区内新增的开发建设活动有320处[7]。在实际情况中，由于条例中规定的惩罚太低，保护区没有执法权且人员资金不足，甚至其他政府部门无视条例存在等等原因，导致保护区并没有得到严格的保护。

保护之难一：违法成本太低

这些违法破坏活动的驱动力都是「利益」，而同时违法的成本却又太低。在条例中对处罚形式描述模糊，唯一明确的是罚款金额，却只有「３００元以上１００００元以下」。现行的《自然保护区条例》是1994年开始实行的，距今已经过去近22年。国家GDP从1994年的4.85万亿，上升到2015年的67.67万亿，但是对破坏保护区的处罚金额没有变过。

实际执行中，这样轻微的处罚完全不足以弥补保护区收到的损失。2014年，《包头日报》的新闻《大青山保护区重拳遏制乱开采》提到「累计出动执法人员150余人次，车辆50台（次）……重点对22家采石场、7家采沙场、47家碎石场、4家选矿场共计80家非煤矿山企业进行拉网排查」。看上去对保护区破坏非常重视，但处罚的结果却仅是「下发《责令停产停业通知书》80份，扣押非法作业装载机6台，运输车辆2台，无序乱开采行为基本得到遏制[8]。」

保护之难二：有法可依，违法难究

如上面案例中的处罚轻微，并不能怪保护区的主管部门。因为《条例》并没有将保护区的管委会或地方环保机构确认为执法主体，导致在实际工作中操作困难。今年的国际生物多样性日，环保部等国务院7部门讨论我国自然保护区发展的联合会议上，环保部新任部长陈吉宁明确指出：「自然保护区屡屡为经济开发让路，一方面是保护区的管理机构没有执法权，不能对保护区内的违法行为进行及时处置；另一方面，与保护区相关的条例对违法行为的处置规定过于『原则』，处罚力度偏弱……」

保护之难三：资金和人员短缺

尽管国家有自然保护区专项资金，有些保护区已经配备了比较好的设备，但还有很多保护区存在人员和资金严重不足的问题。例如2014年海南日报的一则新闻提到「全省9个国家级保护区都设立管理机构，但人员编制偏少，且没有配齐，一些国家级自然保护区的人员编制仍是建省前由广东省核定的。霸王岭国家级自然保护区总面积达29980公顷，而人员定编仅13名，实际在编人员仅9名；尖峰岭核定的人员编制19名，财政拨款编制仅9名，自筹编制10人。[9]」

保护之难四：政府部门重开发轻保护

诸多原因造成了自然保护区十分弱势。2015年11月15日，新疆巴州国土资源局的一则公告[10]明确写明该州的7个自然保护区中有多少已设采矿权，多少拟设采矿权。其中阿尔金山国家级自然保护区仅核心区内就已设矿权148个。国土部门明知是自然保护区核心区的情况下仍旧发布了采矿证，而且计划发放更多。就连政府部门都如此无视保护区的存在和条例规定，可见《条例》实际执行情况难度有多大。

巴州的公告还提到新疆罗布泊野骆驼国家级自然保护区内设95个矿权。而事实上，这个保护区已经为了给开发让路调整过一次。2007年，该保护区申请将保护区的面积从780万公顷下调至520万公顷[11]。申请历时六年，最终在2012年获得国务院批准，调整后面积为612万公顷[12]，一共调出168万公顷，比北京市面积还多，这是迄今为止我国能查到公开数据的自然保护区范围调整面积减少最多的一个。然而调整后，大量的拥有采矿权的矿点「合法」地存在原保护区内。

保护区范围调整，尽管最初目标是为了更合理地划界，但也成为了解决保护与开发冲突的一个「合法化」途径。为了开发建设天津滨海新区，2009年天津古海岸与湿地国家级自然保护区在2009年获批[13]将原面积97,588公顷中的61,675公顷调了出去，调出了原面积的63.2%。当地媒体盛赞此次调整「缓解了经济建设与环境保护之间的矛盾」[14]。

天津古海岸与湿地国家级自然保护区调整前后范围对比 图片来源：环保部官方网站

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据不完全统计，2006年至今各省市共申请调整国家级自然保护区65次，涉及61个保护区；在此期间获得国务院批准的有32次，共涉及29个保护区[15]。已经获批的调整导致自然保护区总面积减少了24万公顷，其中调整出保护区范围的约224万公顷，而保护区扩大的范围约200万公顷。

未来如何坚守青山绿水

将来保护区会怎么样？除了寄希望于卫星遥感这样的高科技加强监督之外，生态红线的确立或许可以带来一些希望。在《生态红线划定技术指南》和《生态保护红线管理办法(试点试行)征求意见稿》中，明确国家级自然保护区要划入禁止开发区。

在《生态保护红线管理办法(试点试行)征求意见稿》[16]中，国家级自然保护区的核心区和缓冲区都划入了一类管控区，除了必要的科研和及供水、防洪等民生工程需要外，禁止任何形式的开发建设活动；并且建立退出机制，引导红线区内的不符合要求的人口和建设活动有序转移[17]。

但是，仅仅依赖国家政策法规的约束是不够的。当地政府和民众应该将眼光放远，不要仅仅只看眼前经济效益，更要重视长期的生态效益和子孙后代的福利。针对自然保护区的诸多困境，从政府到居民，从关心生态环境的民间组织到个人，都需要发挥更多的智慧和力量。

[1]环境保护部通报国家级自然保护区人类活动遥感监测情况

[2] 同上

[3] 1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布，自1994年12月1日起施行中华人民共和国自然保护区条例

[4] 《自然保护区条例》第二十七条

[5] 同上

[6] 《自然保护区条例》第二十八条

[7] 《环境保护部通报国家级自然保护区人类活动遥感监测情况》： 「2013-2015年期间，共有297个国家级自然保护区新增（包括范围扩大）人类活动3780处，新增面积2339平方公里；其中对生态保护影响较大的有采石场104处、工矿用地318处、能源设施335处、交通设施39处、旅游设施86处、养殖场114处、其他人工设施1433处。特别是核心区和缓冲区新增活动1466处，其中采石场、工矿用地、能源设施、旅游设施、交通设施、养殖场及其他人工设施等开发建设活动320处。」

[8]大青山保护区重拳遏制乱开采 _滚动读报_地方频道 _光明网

[9]海南禁止在自然保护区核心区建生产经营性项目_新浪房产_新浪网

[10]巴州国土资源局开展矿产资源领域专项整治行动

[11]国家环境保护总局通告（对国家级自然保护区晋升和调整进行公示）

[12]国务院办公厅关于调整辽宁丹东鸭绿江口湿地等4处国家级自然保护区的通知_政府信息公开专栏mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/

[13]关于调整天津古海岸与湿地等5处国家级自然保护区有关事项的通知

[14]天津古海岸与湿地自然保护区范围调整获批_网易新闻中心
《天津每日新报》的新闻这样评价这次调整：「既方便了自然保护区资源的集中保护，又为天津和滨海新区的开发开放提供了广阔的建设空间，极大地缓解了经济建设与环境保护之间的矛盾。」

[15]

这些调整中，有的是功能性调整不涉及面积变化，有的是将面积扩大。申请后由自然保护区审查委员会审查后再报国务院，获批后由环保部公布调整后保护区的具体范围。我们的数据是通过收集整个过程的公示整理统计的，不排除有疏漏的情况。通常从申请到批准至少需要两年的时间，有一些申请没有获批，也有一些只是时间问题。

[16]生态保护红线管理办法(试点试行)征求意见稿 - 逸文网


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