導讀：農村土地徵收實踐中，「兩公告一登記」這一組合程序的地位如今已深入人心。依據《徵收土地公告辦法》之規定，徵收土地公告似乎是最先出現的公告。那麼，征地項目的啟動真的是從徵收土地公告發布時開始的么？在明律師的結論是清晰的：並不是！

眾所周知，徵收土地公告是發布在征地項目審查報批後，獲得國務院或者省政府的征地批文之後的具體實施階段的。但事實上早在2004年，國土資源部就規定了比這早得多的征地工作程序。換言之，征地項目早在徵收土地公告發布前很久，就已經實際在運作中了。而實踐中，之所以其「批前」程序往往不為人知，根源還是在於地方政府及國土資源部門出於各種考慮不願讓公眾尤其是被征地農民提早獲知相關信息，以在接下來的征地工作中佔據時間上的主動權，避免所謂的「麻煩」出現。而這顯然是與征地工作的本質程序性要求，即依法保護被征地農民的合法權益相違背的。

《國土資源部關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）在「關於征地工作程序」一項中明確指出，在征地依法報批前，即征地批文尚未取得前，當地國土資源部門有三件事應當做：

其一，告知農民征地情況，相關權屬變動暫停。在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知後，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。實踐中，後半截「搶建搶種不予補償」倒是落實得很好，然而前半截兒的擬征地告知程序卻常常是「沒見著過」。試問，沒告知，你又是如何認定農戶在此階段的行為屬於搶建、搶種呢？顯然，這項規定的執行在實踐中被打了折扣，成了有選擇傾向的落實項目。

對此，北京在明律師事務所的青年律師陳晨表示，擬征地告知書，或者叫擬征地公告，應當是徵收土地項目開始的真正標誌。簡言之，在政府打算征地但還沒獲得上級的批准之前，農民就有權利獲知這一情況，進而提出自己對於補償安置等各方面的意見，供上級在批準時作為依據。這項規定存在多年，然而實踐中卻只有較少的法治環境較好的地方落實了這點，很多地方征地根本沒有這項程序，這實在令人感到遺憾。

其二，確認征地調查結果。當地國土資源部門應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。無疑，在擬征地階段就進行確認調查工作，對於被征地農民及早掌握自己的房屋及其他地上附著物可能面臨的補償狀況是有很大好處的。譬如對於在征地過程中常見的將農村因各種客觀原因形成的「無證房」粗暴認定為違建進而不予補償的情形，若被征地農民能夠提早在征地報批前程序階段就獲知這一情況，就有望儘早啟動相關問題的協調、解決，以更加充分的維護自身的合法補償權益。

其三，組織征地聽證。在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》規定的程序和有關要求組織聽證。也就是說，在征地報批前，農民就享有對土地徵收工作集中提出意見的權利，而這一權利能否得到落實，關鍵同樣在於擬征地告知工作是否能夠落實。

2010年6月，《國土資源部關於進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）再次明確規定了上述「批前三程序」必須得到落實。其第（十）項規定，認真做好用地報批前告知、確認、聽證工作……徵收農民土地要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。市縣國土資源部門要嚴格按照有關規定，征地報批前認真履行程序，充分聽取農民意見。征地告知要切實落實到村組和農戶，結合村務信息公開，採取廣播、在村務公開欄和其他明顯位置公告等方式，多形式、多途徑告知徵收土地方案。被征地農民有異議並提出聽證的，當地國土資源部門應及時組織聽證，聽取被征地農民意見。對於群眾提出的合理要求，必須妥善予以解決。

也正是基於「批前三程序」的嚴格落實，《通知》同時規定了「簡化征地批後實施程序」的內容，以客觀上提高征地的工作效率。對此，在明律師指出有如下幾個問題不容忽視：

其一，如果批前程序未落實，那麼批後程序就絕對不能簡化，否則被征地農民的權益保障將實際上處於被「置空」狀態。批後程序由《徵收土地公告辦法》這一部門規章明文規定，如出現被肆意「簡化」的情形，被征地農民有權向法院提起行政訴訟，並堅決拒絕辦理登記及交地手續。

其二，對於批前程序在實踐中落實不利的情況，《土地管理法》修正案有望予以明文規定，將其以法律的高位階固定下來，進而實現「先補償安置，後征地施工」的良性局面。只不過這一修正案的真正頒布施行還需要等待。

其三，就現階段而言，上述「申訴權、監督權」本身有虛置的嫌疑。實踐中，該階段的文件造假現象非常普遍，在征地報批過程中省政府、國務院見到的材料很多都是地方國土資源部門組織人力偽造的。這一不良現狀無疑為日後的征地工作落實埋下了嚴重的如定時炸彈般的隱患。事實上，上述「申訴權、監督權」能否行使要看地方國土資源部門是否能夠自覺依文件要求作出擬征地告知。如果不告知，農民又該如何「申訴、監督」呢？

總之，廣大被征地農民一定要認識清楚這個問題：千萬不要以為征地公告是征地項目的開始。在征地報批前，你已經依規範性文件的規定享有許多可以為日後維權奠定基礎，甚至將矛盾糾紛提早解決的機會了。即使《土地管理法》修正案一時未能施行，相關批前程序的落實也應當加快步伐了。

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