吴太胜 陈睿[摘 要]畅通民意表达是地方政府提高公共决策质量的重要途径。我国已建立保障民意表达的基本制度体系，但实践中仍存在诸多体制与运行机制方面的障碍。提升决策过程民意表达的效能，地方政府要构筑多层次的民意表达网路，完善民意表达的法律制度体系，改进民意主体的表达效能，增强对民意诉求的回应能力。[关键词]地方政府；公共政策；民意表达；行政机制政府决策是政府分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的重要手段，也是塑造、维护社会公共秩序的一种力量。在影响政府决策过程的各种因素中，民意表达是最不可忽视的重要变数之一。民意表达是公民个人或社会群体经由一定的渠道和路径，向公共权力机构以及社会系统阐述自己的利益诉求、表达自己的意见和态度，以满足其自身利益需求或实现其利益目标的行为。由于政府决策是一个沿著「问题——社会问题——公共问题——公共政策问题」环节的发展过程，一个「问题」只有为民众注意、思考与议论，形成「社会问题」并且清晰准确地向政府有关部门「表达」出来，上升为「公共问题」，政府采取行动试图去解决，并将其列入政府议程，才会成为「公共政策问题」。所以，民意表达始终是推动社会问题、公共问题上升为政府议程的基本元素。一、民意表达之于地方政府政策决策的价值评估地方政府维护民意表达，是促进依法行政和民主决策的重要手段，也是提高公共决策质量的有效途径。党的十八大要求：「确保国家机关按照法定许可权和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序」，「凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见」。（一）充分的民意表达有利于地方政府的科学决策。广开言路、倾听民意，让不同利益群体的意见顺畅表达，这是民主决策、科学决策的重要特征。由于社会成员的社会分工不同，利益要求也就不同。平衡好这些利益关系，须以民意的充分表达为前提。民意表达能够提供社情民意，反映广大民众的意见与要求，从而为决策层提供丰富的信息资源，使决策更切合实际，更好地解决民众问题，满足民众需要，也使决策易于为民众接受，减少决策在执行中的阻力。（二）有效的民意表达有助于缓解地方政府与民众之间的矛盾。目前，我国仍处于社会矛盾的高发期，公民的政策参与意识和利益诉求日益凸显。疏忽民意、阻碍民意表达往往成为群体事件的导火索。地方政府了解民意、吸纳民意，培育和建构社会诉愿机制，有利于排解民怨与不满。正如邓小平所说：「一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。」[3]中华人民共和国宪法第27 条规定：「一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督努力为人民服务。」因此，地方政府保障民意表达的权利，拓宽民意表达渠道，营造民众表达自由的政治环境，是地方政府政策决策有效实施的政治前提。（三）保障民意表达能够提高地方政府决策的合法性。公共政策的价值目标在于它必须得到公众的认可。如果缺乏来自目标群体的认同，公共政策合法性的基础就会削弱。要赢得社会公众的广泛认同，必须尊重公民在政策制定过程的民意表达和广泛参与。充分的民意表达和政府的积极回应，是缩短公民与决策者之间距离的有效方法，也是减少政府与受损群体发生冲突的重要途径。二、地方政府决策过程保障民意表达的政治体制架构民意表达有多种形式，其中直接的表达方式有投书、上访、集会、游行、演讲、传单、签名、出版、信息传播等；间接以代言人进行表达的有推举代表、民选官员、参加政党和形成利益集团等形式。就其体制架构而言，我国已经建立了保障民意表达的基本制度体系，同时初步探索了一些制度与技术融合的民意表达新途径，如引导网路表达、媒体表达和NGO 的民意表达等。（一）人大与政协是制度化民意表达最具权威性的渠道。人民代表大会是我国最重要的民意表达机构，也是我国现行政体框架下地方政府反映民意、整合民意的主渠道。地方人大代表来自地方各领域、各层次，与基层民众联系十分密切，应该能真实反映民众的意见和要求。近年来，地方人代会在促进民意表达方面的探索，代表性的有：一是信息公开。如公布人大办公室人员的电话，公布人大代表的姓名、单位、职务和联系方式，建立人大代表与民众的沟通渠道，收集民情民意，定期整理，集中解决。二是完善密切联系选民制度。聘用社情民意联络员，发放社情民意联系卡；人大代表联系社情民意联络员，拓宽工作阵地，延伸工作手臂。三是创新民意聚集方式。人大代表通过「民意恳谈会」、「社情民意站」等深入社区群众，汇集选民意见，通过议案、批评或建议等形式，反映给地方政府，为政府决策提供信息参考。（二）人民政协是我国唯一以界别为参加单位的政治组织。人民政协汇集了各界别的优秀人才，有广泛的群众基础。他们围绕地方发展的中心工作以及地方政府的重大决策，围绕民众普遍关心的热点难点，深入调查研究，掌握各阶层民众的愿望，形成各党派、各界别的意见和建议，为地方政府科学决策提供高层次、跨学科、多方面的咨询论证。因此，人民政协所提供的民意诉求，其质量和水平都相对较高，对保证地方政府决策的民主化、科学化具有重要意义。（三）信访制度是体制内最受群众认同的辅助性民意表达通道。「信访制度是指公民或组织在其合法权利受到各种公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反应事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过各种直接或间接的方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。」在目前我国民意表达机制尚不健全、利益诉求多元化背景下，信访制度仍是各阶层尤其是社会弱势群体的一条最便捷的制度性诉求渠道，是各阶层利用率最高的民意表达通道之一。（四）网路表达是信息时代公民利益诉求的新渠道。网路民意表达是基于互联网技术的发展，公众借助网路对国家事务、社会问题自由地发表评论和意见，提出自己的诉求与主张的一种表达方式，是公民利益表达权在信息时代的表现形式，也是政府及其公职人员加强与民众联系的全新方式。随著网路化程度不断加深，网路表达和网路政策参与持续高涨。地方政府应善待、善用、善管网路舆论，通过网路表达及时掌握民情、体察民意，了解真实的民众情绪，推进决策的公开化、科学化、民主化，打造清正廉洁、务实高效的现代政府。（五）现代媒体在反映民意中引导民意表达。媒体是信息传播过程中从传播者到接受者之间携带和传递信息的一切形式的物质工具，如电影、电视、广播、印刷品（书刊、杂志、报纸）。目前，我国有2100 多家报纸，7000 多种期刊，4000 多家电视台；拥有4 亿台使用中的电视机，电视观众达13 亿，其中通过电视了解新闻信息的更达到91%以上。计算机普及后，网路媒体在计算机网路中成为又一种新形式的传播媒体。现代媒体在反映民情方面具有得天独厚的优势，它在参与社会生活中积极干预生活，具有表达意见、传播信息、引导舆论及反映社意民情的功能，是影响国家政治生活、社会舆论和民众情绪的重要手段。由于媒体所代表的舆论往往是公众的意见而非某个人的意见，政府要了解民情，借助媒体是一条重要的途径。三、地方政府决策过程民意表达困顿的行政机制问题随著民主政治的发展，公民维护自身权益、参与公共政策制定的欲望日益增强，地方政府重视向公民提供意见表达的机会和渠道。但是，由于民意代表的权威性不足、政府回应机制的不健全、民意表达的效力不强等原因，现阶段地方政府决策中的民意表达还面临著诸多困难。（一）地方人大的民意表达作用与其权威性地位不相称。地方人大代表是体制内最具确定性的民意代表，公民希望自己选出的民意代表能够反映问题、表达诉求，并监督问题的解决。然而，地方人大在对其职权的行使中，一定程度上还是象征意义的，真正反映民意的功能在实践中还存在很多问题。一是地方人大代表民意表达的真实性受质疑。地方人大特别是县（市区）人大代表还没有实行直选。一些人大代表候选人甚至是事先圈定的，公众不能自由选出他们信任的代表。非开放式选举产生的人大代表，其民意基础如何，能否真正反映民情、民意、民生问题，表达公众的呼声，存在诸多疑虑。二是地方人代会期间民意表达欠佳。一方面人大代表与会期间发言的机会少，对政府的批评会遭到多方面的限制。代表们对议案形成的作用少，对己形成的议案往往是高度一致的表决，很少有不同意见的争论，难以表达各阶层、各行业和各团体的不同诉求。这种机制下，即使有政协、基层民主自治作补充，公众的意见依然难以输入政府决策议程。三是地方人大审议多、决议少且对决议的约束力不强。地方人大对本区域各项事业发展的重大事项和报告，审议后多以意见形式代替决议、决定。对要作出决议、决定的重大事项，许多代表缺乏研究和调查；有的应由人大审议决定的事项，有关部门不报经人大审议决定就部署实施。如地方财政预算，因缺乏必要的法律约束，执行结果常与预算出入甚大。除体制原因和法制不完备，地方人大对决定权的行使意识不强，主动审议决定重大事项观念淡薄，人大代表业务水平不高，参政议政能力不足也是重要因素，造成了审议不严谨，决议不科学，执行无制约。（二）地方政府决策中保障民意表达的价值取向偏离。地方政府是行政立法权和政策制定权的拥有者，部门自身利益的取向，往往会驱动政府各部门把制定公共政策当作谋取自身利益的机会。政府角色的错位「部门权力化」、「权力利益化」、「利益法律化」问题。民意表达一旦制度化通道受阻，民众就会选择性地采取体制外表达方式。在利益差异显性化的今天，建立和完善利益表达机制是政府职能转换过程的当务之急。（三）地方政府决策信息分配不对称导致民意表达失真。信息时代打破了以往政府垄断信息的格局，但政府把握著技术和信息的双重优势。先进技术强化了政府获取信息的能力，为政府加强对信息的控制提供了支持。与政府相比，民众个体获取信息和驾驭信息的能力非常薄弱。大多数民众没有实际的行政经历，没有接受过针对性的训练；大多数普通民众的信息素养欠佳，在海量信息面前，不能对政治信息的真伪作出准确判断，有时甚至还会对专家学者和权威的观点深信不疑从而扭曲信息。信息不对称使民众表面上拥有了大量的信息，但事实上民众的思想却被这些信息冲击，以致在发表意见的时候人云亦云，影响了民意表达的真实性。在一些欠发达地区，还有因环境恶劣、信息闭塞、交通不便和技术落后等原因，同样也会导致民意表达的失真。（四）地方政府部门对民意表达的回应机制不健全。政府民意表达回应机制「是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的公共决策措施公正、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程」。近年来，与汹涌的民意表达热潮相对应，一些地方政府的民意回应依然滞缓。决策过程中没有政务公开和决策公示，政策出台后没有决策回应；决策失误没有责任追究，政策执行越轨没有监督和纠偏。地方政府回应机制的不健全，导致政府与民众一系列的利益冲突，加剧了突发式、群发式等的体制外表达。这种现象在弱势群体中表现得尤为明显。生活在社会底层的弱势群体，当其合理诉求难以得到政府的决策回应，常发生如静坐、堵路、冲突等体制外表达。四、构建地方政府决策过程有效的民意表达机制保障政府决策过程充分的民意表达，地方政府要在尊重公众的政策系统中主体地位基础上，不断完善以人大代表为主渠道的民意表达机制，加强民意表达的制度体系建设，提升民意主体的表达效能，增强政府民意回应能力。（一）完善以人大代表为主渠道的民意表达机制。发挥地方人大的制度化渠道作用，应构建人大代表的立体民意收集机制，将整合的民意传递给地方人大常委会，搭建人大代表与选民相互联系的通道。逐步推进人大代表的职业化。目前除在地方人大常委会中任职的代表外，大多是兼职的，他们的精力主要集中在「主业」上，而履行人大代表这一职责的投入则相对较少。为加强选民与人大代表的联系和沟通，在有条件的地区，可以借鉴试行中的党代表常任制，有步骤地推进地方人大代表的专业化进程。扩大代表直选范围，提高直选层次，增加信息公开力度，增强代表候选人的竞争性、完善制度约束机制来选举敢于和善于表达民意、能监督民意落实的人民代表。保障人大代表能充分阐述民意。改变在地方人代会上大多数人大代表只是「开会见面握握手，会中投票举举手，会散道别挥挥手」的尴尬局而，应努力为人大代表创造充分表达民意的制度平台，使更多的人大代表有充分的民意表达空间。加强对人大代表的绩效考核和监督。人民代表大会制度应建立刚性的约束制度，对代表是否表达民意、维护民利的职责进行考核，增强人大代表的选民意识和履职能力，杜绝一些人大代表「会而不议、代而不表」，「主观不想说，心理不敢说，会上不会说」的现象。（二）健全地方政府决策过程民意表达的制度体系。根据社会发展的新形势不断创新民意表达制度，弥补现有制度的不足和漏洞。制定规范网路民意表达的相关制度，使网路民意能够发挥更大的作用；完善民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度等，保障地方政府决策过程民意表达；健全基层民主制度，细化各种听证制度；创立公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度和对公职人员评价与陪审制度等。地方政府应发挥维护制度有效实施的主导作用。对「涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智」。近年来，地方政府决策听证已从物价、行政等领域扩大到土地规划、卫生保健、环境保护等与群众切身利益相关领域。如何加强对决策听证各环节的管理，保证听证参与代表的广泛性、程序的公正性，已成为地方政府制度建设的重要课题。如较为常见的地方政府听证会，会前准备要规范公告发布、证人的选择和邀请、作证的形式及顺序等。听证过程对法定人数要求、是否公开听证、证人的权利、证人介绍、证人宣誓和听证记录等，地方政府都需要研制具体的规定。（三）拓宽地方政府决策信息公开的渠道。要规范电子政务，完善民意表达的功能。加强政府网站管理，加大信息资源的公开力度。要做好政府信箱、在线交流、公众监督和参政议政等关涉民意获取的栏目，推进电子政府建设和电子政务的发展。优化地方政府信息化环境。简化信息传递层级，加快信息传递速度，提高决策信息的透明度。健全信息反馈机制，确保政府决策信息的清晰，减少信息失真，避免公众信息接收过程出现偏差。提高公民信息鉴别能力。公众信息意识不强、信息能力不足，会影响其政策参与的热情和质量。地方政府为使公民及时了解各项政策的制定和实施情况，应积极履行宣传和教育的职能，引导公众提高信息素养，正确解读政策，判别政策决策过程的信息真假。同时，尽可能抑制虚假信息的影响和泛滥，确保公众掌握信息的客观、充分，以保障民意「诉求」的准确和恰当。要促进和维护网路民意表达。网路改变了过去在官民之间实际存在的不平等话语权的状态，颠覆了传统的政府政治的隐秘和封闭，实现公民表达和言论自由。政府要通过网路问政于民，更高效、更便捷、范围更广地搜集民意，提升执政能力和吸纳民智的效率，为科学决策提供充分条件。（四）增强地方政府部门对民意诉求的回应能力。要「坚持为了人民、依靠人民，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取智慧和力量」，地方政府要深入基层，倾听民众呼声，反映民众意愿，使各项决策和工作符合实际和民众要求。加强政府与民众的协商沟通。协商民主提倡的是公民与官员对共同关心的政策问题，可以进行直接的面对面的对话与讨论。允许公众对政府政策或即将出台的重大方案充分发表意见，政府对公众的意见应给予认真的考虑。政府主动倾听民众的声音，主动化解矛盾，以促进社会各阶层利益的均衡表达与顺畅沟通。要让群众了解政府的有关工作，把群众的要求充分地吸收到决策中来，把群众的创造、群众的智慧吸收到决策中来，著力解决损害群众利益的一些突出问题。建设真正的民意型政府。民意型政府是以民意为主导的政府，即政府在充分吸纳民众意见的基础上，制定各项政策和制度，并征询有关民众的意见；在执行中自觉接受有关民众的监督，在群众监督执行中完善各项制度。政府回应能力的高低，取决于公务员的素质。提高公务员素质，建立优秀、廉政、勤政的公务员队伍，是增强政府回应能力诸多措施中重要的一环。建立决策问责和纠错制度。落实党的十八大精神，逐步「健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，」进一步加强「民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力。」对决策、执行、监督这三个环节实行全方位问责，「凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正」。要建立决策跟踪和反馈机制，并将结果向社会公开，把行政决策实施后的评价与决策方案的修正结合起来，适时完善有关决策，及时补救或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。摘自: 《行政管理改革》 2013 年09 月05 日
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