集中统一模式成为各国金融监管体制的发展趋势

80年代以来，针对全球范围内的金融创新和兼并收购浪潮所带来的金融业混业经营的发展趋势，各国纷纷著手对其原有的金融监管体制进行改革和调整，改革的基本目标是促进金融监管体制的集中统一化，或者至少是谋求国内各金融监管机构之间的协调行动。时至今日，集中统一和协调行动已成为各国金融监管体制的共同特点。

英国原有的金融监管体制的主要特点是以金融机构的自律为主、英格兰银行的监管为辅，而且其监管不是依据严格、正式的法律法规，而是通过「道义劝说」的方式促使各金融机构自觉与其合作，共同维护金融市场的秩序。这种非正式的监管体制需要建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上，可以说只有在像英国这样崇尚自由竞争、喜欢按传统习惯办事，同时全国的金融市场都几乎集中在某个大城市（伦敦）的国家，才比较容易实行。尽管这种监管体制具有方式灵活、较有弹性的优点，但即使在英国，70年代以来也在不断地对这种监管体制进行改革，以使其金融监管日益制度化、规范化。正如前面所述，1979年以成文形式颁布的《银行法》使英格兰银行的金融监管权力以法律的形式得到确认，从而迈出了英国金融监管法制化、制度化的第一步。1987年的《银行法》进一步确立了英格兰银行作为中央银行进行依法监管的基本框架。在金融监管制度化的同时，1998年成立「金融监管服务局」，由其统一对各类金融机构进行监管，并规定英格兰银行此后只在总体上对金融体系的安全性和稳定性负责，这使得英国的金融监管体制进一步规范化。

美国的双线多头金融监管体制原本就较为法制化、规范化，也比较注重各金融监管机构之间的分工协作，但由于多头管理，难免存在职责重复、效率低下的问题。随著金融业混业经营趋势的出现和不断发展，美国的这种多头金融监管体制就越发显得不合时宜了。尽管由于历史、文化和政治经济等多方面的原因，这种监管体制在短期内还不会有根本改变，但进一步加强各监管机构之间的协调合作的迫切性已日益突出。1987年，美国国会决定建立联邦金融机构检查委员会，由各主要监管机构的代表组成，目标是促进各监管机构在各自特定的监管领域中采用一致的政策和程序。

1999年11月，美国《金融服务现代化法》由国会通过并经柯林顿总统签署正式颁布。这是一部在美国金融发展史上具有里程碑意义的法律，其重要内容之一是废除1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》以及其他一些相关法律中有关限制银行、证券与保险之间联营的条款，从而标志著美国金融业由分业向混业的历史性转变。为适应这种转变，同样是在这部法律中，对美国金融监管体制有了新的规定：①对有关监管机构提出金融业务限制要求作出授权。授权有关监管机构在符合法律规范和原则的前提下，通过条例或命令对有关经营机构的资本、管理以及经营机构之间、经营机构与其子公司和联营者的交易和关系加以限制或提出要求；②加强机构之间的数据共享。规定了有关金融监管机构、联邦贸易委员会、财政部和司法部之间数据共享的具体内容和程序，并要求有关联邦监管机构在向监管对象索取数据时，应先从直接监管该金融机构的监管当局获得，以避免金融机构重复提供数据，减轻金融机构的负担；③建立联邦储备委员会和财政部长的协商制度。规定在许多重要问题的决定前，由联邦储备委员会与财政部长之间进行协调，这样既可避免冲突，又能发挥多重监管的效力。④建立联邦保险监管机构。除对保险业经营提出一系列规范外，还强化了全国保险监管专员协会、全国保险代理商和经纪人协会的监管职能，在保留各州对保险业监管权力的基础上，正式建立起了两个相互制约的联邦一级的保险监管机构。

除英国和美国之外，其他许多国家，如法国、比利时、加拿大和日本等，也对本国的金融监管体制进行了改革和调整，在模式上都呈现出不同程度的集中统一化的特征。

2.金融监管的国际化

金融监管的国际化有两个方面的含义，一是指前面已经论述过的世界各国金融监管标准的规范和统一，二是指随著金融业国际化和全球化趋势的形成和发展，各国金融监管当局开始加强相互间的联系与合作，以对付由各国金融市场之间的相互依赖性不断增强所带来的金融风险的国际性转移与扩散。无论是在哪一方面，巴塞尔银行监管委员会始终扮演著十分重要的领导角色。

1975年12月，巴塞尔委员会通过了第一个银行国际监管条例，即「对银行的海外机构的监管」，称为第一个「巴塞尔协议」。该协议制定了关于国际合作监管的指导原则：①对银行海外机构的监管是母国和东道国监管当局共同的责任；②任何银行海外机构均不得逃避监管；③东道国监管当局的主要责任在于对清偿力的监管；④对海外分支行清偿力的监管是母国监管当局的职责，对附属行清偿力的监管则主要是东道国监管当局的职责；⑤实际的合作可由母国与东道国监管当局之间交换情报来促进，也可由授权检查机构在东道国领土范围内代表母国监管当局进行。1983年5月，巴塞尔委员会推出「修订后的巴塞尔协议」，即所谓第二个

「巴塞尔协议」。该协议的核心内容是确定了「综合资产负债表」原则，即把银行及其分支机构作为一个整体，从全球角度综合考虑其资本充足性、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中程度及面临的困难。综合监管法统一了检查标准，避免个别评估的片面性，并且按股权原则对母国与东道国的监管责任进行了重新划分，有利于促进金融监管的国际合作。

上述两个巴塞尔协议虽然提出了银行国际监管的原则与分工，但因并未制定出一套国际统一的监管标准而缺乏权威性，使得各国的金融监管在法律和实践上仍自成体系，国际合作几乎成为空谈。直到1988年7月第三个巴塞尔协议，即「关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议」的通过，才使得巴塞尔协议为各国银行和金融监管当局普遍接受和执行，成为具有权威性的全球统一的金融监管标准，从而标志著金融监管的国际合作真正付诸实践。然而，第三个巴塞尔协议主要是针对银行信贷及其相关业务的监管，并且过分依赖资本充足率标准。随著金融机构的业务在金融创新和兼并收购浪潮中日益走向一体化，传统的金融监管方式的有效性大为降低。为此，巴塞尔委员会在广泛征求各方面意见的基础上于1997年9月推出了《银行业有效监管核心原则》，其主要内容包括：

①强调银行监管的有效性，提出了有效银行监管应遵循的五条原则：一是市场化原则，即立足于市场对银行运作的约束作用；二是补充性原则，即监管机构通过主动努力，使监管对市场缺陷发挥积极的补充作用；三是适度监管原则，即监管内容不宜过细，监管措施不能影响和抑制银行业务的正常发展及金融创新活动的深入进行；四是动态调整原则，即银行监管方式随著金融市场的不断变化而作出相应调整；五是可行边界原则，即监管本身不能也不应绝对保证不出现银行倒闭，而需要稳健的宏观经济政策作为前提。

②强调银行监管的规范化和全程化，推行全面风险管理。

③注重建立银行自身的内部控制制度和风险约束机制。

④提出持续性银行监管的方式。持续性银行监管的安排构成了《核心原则》的核心部分，其方式可采用现场与非现场稽核并重、合规性与风险性监管并重、对管理层与整个机构运作的监管并重和内部与外部监管并重等。

⑤推进跨国银行业务的全球统一监管。明确要求各国监管当局依据审慎有效的监管标准实施全球性综合并表监管，加强金融监管的国际合作。

1999年6月巴塞尔委员会发布《新资本充足率框架》征求意见稿，以进一步弥补巴塞尔协议中所存在的缺陷。至此，应该说巴塞尔委员会的不懈努力及其先后推出的一系列指导性文件，极大地推动了金融监管国际化的进程，并且使金融监管在全球范围内最终具有了一套较为完整和规范的标准体系。

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