集中統一模式成為各國金融監管體制的發展趨勢

80年代以來，針對全球範圍內的金融創新和兼併收購浪潮所帶來的金融業混業經營的發展趨勢，各國紛紛著手對其原有的金融監管體制進行改革和調整，改革的基本目標是促進金融監管體制的集中統一化，或者至少是謀求國內各金融監管機構之間的協調行動。時至今日，集中統一和協調行動已成為各國金融監管體制的共同特點。

英國原有的金融監管體制的主要特點是以金融機構的自律為主、英格蘭銀行的監管為輔，而且其監管不是依據嚴格、正式的法律法規，而是通過「道義勸說」的方式促使各金融機構自覺與其合作，共同維護金融市場的秩序。這種非正式的監管體制需要建立在監管者與被監管者之間相互信任、共同合作的基礎上，可以說只有在像英國這樣崇尚自由競爭、喜歡按傳統習慣辦事，同時全國的金融市場都幾乎集中在某個大城市（倫敦）的國家，才比較容易實行。儘管這種監管體制具有方式靈活、較有彈性的優點，但即使在英國，70年代以來也在不斷地對這種監管體制進行改革，以使其金融監管日益制度化、規範化。正如前面所述，1979年以成文形式頒布的《銀行法》使英格蘭銀行的金融監管權力以法律的形式得到確認，從而邁出了英國金融監管法制化、制度化的第一步。1987年的《銀行法》進一步確立了英格蘭銀行作為中央銀行進行依法監管的基本框架。在金融監管制度化的同時，1998年成立「金融監管服務局」，由其統一對各類金融機構進行監管，並規定英格蘭銀行此後只在總體上對金融體系的安全性和穩定性負責，這使得英國的金融監管體制進一步規範化。

美國的雙線多頭金融監管體制原本就較為法制化、規範化，也比較注重各金融監管機構之間的分工協作，但由於多頭管理，難免存在職責重複、效率低下的問題。隨著金融業混業經營趨勢的出現和不斷發展，美國的這種多頭金融監管體制就越發顯得不合時宜了。儘管由於歷史、文化和政治經濟等多方面的原因，這種監管體制在短期內還不會有根本改變，但進一步加強各監管機構之間的協調合作的迫切性已日益突出。1987年，美國國會決定建立聯邦金融機構檢查委員會，由各主要監管機構的代表組成，目標是促進各監管機構在各自特定的監管領域中採用一致的政策和程序。

1999年11月，美國《金融服務現代化法》由國會通過並經柯林頓總統簽署正式頒布。這是一部在美國金融發展史上具有里程碑意義的法律，其重要內容之一是廢除1933年《格拉斯一斯蒂格爾法》以及其他一些相關法律中有關限制銀行、證券與保險之間聯營的條款，從而標誌著美國金融業由分業向混業的歷史性轉變。為適應這種轉變，同樣是在這部法律中，對美國金融監管體制有了新的規定：①對有關監管機構提出金融業務限制要求作出授權。授權有關監管機構在符合法律規範和原則的前提下，通過條例或命令對有關經營機構的資本、管理以及經營機構之間、經營機構與其子公司和聯營者的交易和關係加以限制或提出要求；②加強機構之間的數據共享。規定了有關金融監管機構、聯邦貿易委員會、財政部和司法部之間數據共享的具體內容和程序，並要求有關聯邦監管機構在向監管對象索取數據時，應先從直接監管該金融機構的監管當局獲得，以避免金融機構重複提供數據，減輕金融機構的負擔；③建立聯邦儲備委員會和財政部長的協商制度。規定在許多重要問題的決定前，由聯邦儲備委員會與財政部長之間進行協調，這樣既可避免衝突，又能發揮多重監管的效力。④建立聯邦保險監管機構。除對保險業經營提出一系列規範外，還強化了全國保險監管專員協會、全國保險代理商和經紀人協會的監管職能，在保留各州對保險業監管權力的基礎上，正式建立起了兩個相互制約的聯邦一級的保險監管機構。

除英國和美國之外，其他許多國家，如法國、比利時、加拿大和日本等，也對本國的金融監管體制進行了改革和調整，在模式上都呈現出不同程度的集中統一化的特徵。

2.金融監管的國際化

金融監管的國際化有兩個方面的含義，一是指前面已經論述過的世界各國金融監管標準的規範和統一，二是指隨著金融業國際化和全球化趨勢的形成和發展，各國金融監管當局開始加強相互間的聯繫與合作，以對付由各國金融市場之間的相互依賴性不斷增強所帶來的金融風險的國際性轉移與擴散。無論是在哪一方面，巴塞爾銀行監管委員會始終扮演著十分重要的領導角色。

1975年12月，巴塞爾委員會通過了第一個銀行國際監管條例，即「對銀行的海外機構的監管」，稱為第一個「巴塞爾協議」。該協議制定了關於國際合作監管的指導原則：①對銀行海外機構的監管是母國和東道國監管當局共同的責任；②任何銀行海外機構均不得逃避監管；③東道國監管當局的主要責任在於對清償力的監管；④對海外分支行清償力的監管是母國監管當局的職責，對附屬行清償力的監管則主要是東道國監管當局的職責；⑤實際的合作可由母國與東道國監管當局之間交換情報來促進，也可由授權檢查機構在東道國領土範圍內代表母國監管當局進行。1983年5月，巴塞爾委員會推出「修訂後的巴塞爾協議」，即所謂第二個

「巴塞爾協議」。該協議的核心內容是確定了「綜合資產負債表」原則，即把銀行及其分支機構作為一個整體，從全球角度綜合考慮其資本充足性、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中程度及面臨的困難。綜合監管法統一了檢查標準，避免個別評估的片面性，並且按股權原則對母國與東道國的監管責任進行了重新劃分，有利於促進金融監管的國際合作。

上述兩個巴塞爾協議雖然提出了銀行國際監管的原則與分工，但因並未制定出一套國際統一的監管標準而缺乏權威性，使得各國的金融監管在法律和實踐上仍自成體系，國際合作幾乎成為空談。直到1988年7月第三個巴塞爾協議，即「關於統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議」的通過，才使得巴塞爾協議為各國銀行和金融監管當局普遍接受和執行，成為具有權威性的全球統一的金融監管標準，從而標誌著金融監管的國際合作真正付諸實踐。然而，第三個巴塞爾協議主要是針對銀行信貸及其相關業務的監管，並且過分依賴資本充足率標準。隨著金融機構的業務在金融創新和兼併收購浪潮中日益走向一體化，傳統的金融監管方式的有效性大為降低。為此，巴塞爾委員會在廣泛徵求各方面意見的基礎上於1997年9月推出了《銀行業有效監管核心原則》，其主要內容包括：

①強調銀行監管的有效性，提出了有效銀行監管應遵循的五條原則：一是市場化原則，即立足於市場對銀行運作的約束作用；二是補充性原則，即監管機構通過主動努力，使監管對市場缺陷發揮積極的補充作用；三是適度監管原則，即監管內容不宜過細，監管措施不能影響和抑制銀行業務的正常發展及金融創新活動的深入進行；四是動態調整原則，即銀行監管方式隨著金融市場的不斷變化而作出相應調整；五是可行邊界原則，即監管本身不能也不應絕對保證不出現銀行倒閉，而需要穩健的宏觀經濟政策作為前提。

②強調銀行監管的規範化和全程化，推行全面風險管理。

③注重建立銀行自身的內部控制制度和風險約束機制。

④提出持續性銀行監管的方式。持續性銀行監管的安排構成了《核心原則》的核心部分，其方式可採用現場與非現場稽覈並重、合規性與風險性監管並重、對管理層與整個機構運作的監管並重和內部與外部監管並重等。

⑤推進跨國銀行業務的全球統一監管。明確要求各國監管當局依據審慎有效的監管標準實施全球性綜合併表監管，加強金融監管的國際合作。

1999年6月巴塞爾委員會發布《新資本充足率框架》徵求意見稿，以進一步彌補巴塞爾協議中所存在的缺陷。至此，應該說巴塞爾委員會的不懈努力及其先後推出的一系列指導性文件，極大地推動了金融監管國際化的進程，並且使金融監管在全球範圍內最終具有了一套較為完整和規範的標準體系。

推薦閱讀：