香港规划是最好的规划吗？（二）
香港规划是最好的规划吗？（二）
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单一的策略
新城建设绝不是简单地把社会住宅集合在一起。香港公屋策略从本质上看，一直都停留在社会住宅特性阶段，初期还较强调其自给自足的经济特性，到了中后期，这一策略轻易偏离，造成亚洲地区新城罕见的社会问题个案。与此同时，想通过高质量新城串联区域联动走廊，实现挖掘科技创新潜力、吸引青年高素质人口等复合性价值，却远远没有得到挖掘。
栖身之所——社会住宅政策的载体
无法确定香港的公屋政策是不是在效仿新加坡，但两者的相似性是大家有目共睹的。尽管它本身有一个更好的老师——英国本土新城建设。
50年代迎来了欧洲现代主义新城建设的第一个高峰。二战归来的人口和婴儿潮都造成了持续二十年的人口压力。以伦敦为首的工业大都市早就臭名昭著，借著各大都市被破坏、亟需重建的机会，英国新城进入了第一个高峰（1947-1950年）。伦敦、曼彻斯特、格拉斯哥的工业企业和数十万名工业人口一起迁到了远离都市的田园新城。疏解都市、提供产业工人可支付的住宅是新城的首要职责。直到最后一批新城启动（1967-1968年），英国基本结束了这一规划阶段。1991年28个新城共计容纳225万民众，创造111万就业岗位。
香港人口的暴涨高峰同样也是50年代，人口从1945年的75万增长到1950年的220万。而直到1953年石硖尾木屋大火导致5万灾民无家可归，香港政府才被迫兴建第一代社会住宅石硖尾邨，总量只有9200套，并且主要用来安置灾区人口。
1950-1970年，由于国内的动荡局面，又有180万新增人口涌入香港。一方面受到国内文革影响，另一方面新加坡社会住宅起到了初见成效的示范作用，1973年港英当局决定正式推出「10年建屋计划」，实现80年代为180万人提供住房的目标。香港将新城规划作为大规模提供社会住宅的解决方案，就此拉开序幕。
随后香港一共发展了九个新市镇。「30年前新市镇起步之初，香港的总人口是400万出头，如今是670来万，30年间香港新增了260万人口。而新市镇所在地区的居民由30年前的50万，增加到现在的300万出头，差不多也增加了大约260万。30年间香港的新增人口，并没有增加原有市区的稠密度，而全都被不断兴建的新市镇「消化」了【13】。
虽然和英国新城建设的政策发展阶段有明显的时间差，但纾解中心城市，或更准确一点说，香港政府已经实现这一目标：构建中心城市周边的蓄洪区。在新市镇中，公营房屋和香港房地产商自行开发的私人楼宇的比例一般为6：4，部分新市镇差不多是一半对一半。这基本上也是欧洲新城规划社会稳定的安全线。香港新城用最大比例容纳了这一职能。新加坡的社会住宅基本从50%起，甚至可达70%，因为是以自有住宅为主体，这就大幅提高了社会稳定性。
经济命脉——产业格局+区域格局的载体
50年代，欧洲新城为制造业提供了重要新兴空间。第一批英国新城严格要求新城人口必须是企业职工家庭，这一方面体现出伦敦都市摆脱工业的迫切，一方面也意图形成本地人口和就业100%绑定。
这一设定显然是不现实的（目前伦敦周边前新城与中心区之间的通勤率保持在50%左右）。60年代末，欧洲第二代卧城短暂脱离了这一方向，但社会问题频发。那些事儿很有趣，我们单独找机会再聊。
70年代中期，欧洲第三代新城发现了新城的重大可能性，就是科学城。典型例子有瑞典的KISTA，法国的Marne-la-Vallee和英国伦敦的Milton Keynes。呼吸畅快的自然绿地环境、方便的车行交通、高品质的居住地产与公共服务——高科技产业与从业群体的居住诉求和新城形成完美契合。即使欧洲人口增长阶段结束，仍坚持创造新城的核心原因之一就是为了构建对这一群体的磁力。
此外，区域格局——重要廊道——引擎节点是第三代新城规划的重要推动背景。这种区域格局有些是在大都市内部结构基础上构建的，比如巴黎新城，想要打造核心区南北两侧的都市走廊。第四代新城则进一步推向区域性联动，有丹麦哥本哈根与瑞典马尔默联合发展的厄勒海峡区域联动项目，其中三大旗舰工程包括跨海大桥、国际机场改造和新城Oerestad。新城Oerestad借此区域背景布局了丹麦国家广播公司、斯堪的纳维亚最大的展览与会议中心Bella Center等重大项目。
从70年代开始，香港著手兴建第一代新市镇：荃湾、沙田和屯门。
香港特区政府房屋及规划地政局副秘书长曹万泰说：「从设计理念来讲，新市镇一起步，就强调均衡发展、自给自足，不仅为居民提供足够的居住设施、商业设施和康乐设施，而且还能为居民创造就业机会。简单而言，这里的居民根本不需要离开新市镇。」
中小型的工业厂房主要集中在新市镇的火炭区，全港大型医院「韦尔斯亲王医院「、香港中文大学都坐落在新市镇。
到了70年代末，港英当局把「新市镇」思路扩展到元朗、粉岭/上水、大埔，第二代新市镇发展起来了。和第一代一样，强调均衡发展，希望在区内解决居民的就业问题，所以保留有工业土地。大埔有香港第一个工业村，元朗有两个大型的工业区。
第三代新城（80年代中叶开始建设）不再刻意强调自给自足。
规划局认为「前两代的发展经验显示，新市镇内的工业区并不能满足区内居民的就业需要，不少人仍然每日奔波于途－住在新市镇、挣钱在港九」 【14】。将军澳工业区根据香港的整体产业背景布局了高科技产业。东涌紧邻机场，形成了机场新城的职能方向。1980年香港政府规划的新城天水围因此成了唯一一个没有产业的新城。
高强度的第二代新城曾在欧洲引起严重的社会问题，被大量拆除。相反，在亚洲，这一模式却普遍沿用至今。通常认为，亚洲的传统人口密度背景和社交模式对此有更好的适应性。
但是天水围就是这几乎唯一的特例。30万人口偏处一隅，近10万没有经济能力，31.5%的人口是在中国大陆出生的新移民——低技能社会弱势人口集聚，本身就业空间基本空白，单一的交通方式与相对高昂的交通成本（比较理想的新城通勤方式是车行交通和轨道交通的联合布局，但在香港后者有多种通行限制，香港每一千个人中只有61辆私有车辆），即使想去市中心从事廉价劳动力的服务业也有困难。
有意思的是，香港地产界有所谓的「凶宅榜」，天水围不幸排名第一，社会问题频发。但这儿成了许鞍华（辽宁鞍山人，香港女性电影导演、监制、编剧）显身手的「」舞台，她先后拍摄了「天水围的日与夜」和「天水围的夜与雾」，分别揭示了天水围多起合家烧炭、跳楼、互残、自杀的系列案件。
事实上这一情况有一定的普遍性。香港制造业从80年代开始向内地广泛转移，元朗等地的工业村，出现了大面积空置现象。制造业人口向低端服务业转移，只是因为距离中心城市更近，人口基数较大，本身服务业有一定空间而相对顺利过渡。
1967年香港制造业有324万就业岗位，2007年降到了109万；同时期的金融业、地产业大幅度上升，尤其地产业同期内从8.4万增到104万——香港产业结构对地产业的依赖可见一斑。到如今，香港都市区仍占据286万就业岗位（76%），非都市区只有89.5万（24%）。
讲到香港新城的布局方式，从中心城市向外辐射，先开辟山地，再改造小型村镇（以大埔新市镇为例，30年前只有2.5万多居民，如今超过了29万），第三期规划使用填埋用地；铁路布局和可用地是新城选址的基本要素。
这一布局中基本显示不出区域之间的联系。粉岭／上水新城虽与深圳紧密相邻，无论是产业、科技，还是特殊人居，都没有形成规划层面的联动意图。新城仅仅是都市中心区的网路末端，公共交通构成绝对指向的联系主流（90%）。这造成一旦本身产业外流，都市中心大船掉头，新城产业即空虚化，自身难以利用区域资源多向吸引科技产业、服务业、文化业来进行补充。
此外，结构和交通的单一模式也造成乡村地带（脱离城市主要空间）的吸引力不高，无法形成欧洲城乡均衡的房地产市场。乡村地价迅速下降，大量房屋5-6万/平米，新界区的村屋还有每平米3-4万港币的房子。
像香港这样的都市，单一依靠金融和商业服务作为其命脉，确实是埋下了阶层分化的基础。著名经典影片《香港制造》（1997）就讲述了几名问题少年在公屋长大、读书不成、几段惨烈而失败的青春故事。
电影中有两个核心场景：墓碑群中奔跑、嬉戏、呼喊的边缘青年们；香港人熟悉的公屋场景——不仅有杂乱的老屋邨，还有更具特色的深具80、90年代特征的井字型屋邨。那空旷的螺旋楼梯，狭长且黑暗的走廊，尚清洁却毫无人气。
「六七十年代香港经济起飞时，公共屋邨让「自强改变命运」的观念根植于那一代人身上，艰苦的成长环境反促使他们努力生活和工作，整个社会带有种无形的向前推动力量；九十年代屋邨，却聚居了日夜碌碌无为的失落青年，他们潦倒堕落，前途灰暗，整座屋邨弥漫不安、焦躁，就像即将回归前香港的一个缩影，很多市民都对前景充满了焦虑」【15】。
直到出台香港2030+策略（2017）前后，才旗帜鲜明地提出「调整产业结构与模式」，并明确提出了与深圳、珠海对接发展廊道，未来两个新都会与新界北平衡性新市镇的建设。与珠江三角洲其他城市的对接，终于在城市发展规划格局中得到了明确落实。
2017年初，香港政府颁布《施政报告》，宣布当局会投放一百八十亿元完善创科生态产业系统，推动本港「再工业化」。在此之前的两个星期，香港政府还正式公布了在河套发展港深创新工业园。这个从2000年就开始研究，但一直因为各种原因拖延不前的重大项目【16】。
新城建设和产业腾飞是70年代新加坡并行的国家政策。在很大意义上，新城成为产业区的配套，源源不断地提供有效劳动力。全岛新城布局构建转化为产业布局和外部空间战略布局。
新城布局初期呈现出明显的三条轴线：与西侧港口、东侧机场和北侧与马来西亚柔佛都市区区域性廊道的联动。轨道交通为主体廊道，各功能板块工业和居住职能的混合布局。
在各个阶段，新加坡一直把制造业当作其命脉之一，只是不断进行高科技化的推动。如今新加坡本地居民的就业岗位总量（214万）中，制造业相关有39万，加上42.8万专业技术人才，占总量的38%，对社会阶层的健康构成很有益处。
以新城宏茂桥（AngMoKio）为例：围绕中心，周边第一圈层是高级学校与开放空间；第二圈层是居住设施与基础学校、小型绿地；第三圈层是多个工业园区。这一模式到如今仍是新建新城的基本模式。最新推动的裕廊湖科技新城区也是沿用这一模式。
纵观各代新城，工业比例持续性达到17-20%，基本可以达到57-138公顷，符合小型工业园区到中型工业园区的规模。
1980年大运量快速交通运输（MRT）调查小组发表了一份研究报告，质疑新加坡政府对中心城区就业前景的乐观猜测以及鼓励就业岗位继续向中心城区集中的相关政策。认为这会「增加政府提供交通运输服务的成本和难度，延长人们上下班的通勤时间，降低城市整体的工作效率，有损于中心城区的吸引力和适宜居住的程度」。 因而建议政府抓住时机鼓励各种类型就业岗位向外疏散【17】。
在这种背景下，新加坡新城和香港一样，把轨道交通当作新城建设与通勤的首要前提，公共交通出行占65%左右，但新区中对私人车行交通给出了更宽泛的限制（都市区依然控制非常严格），成为中产阶级就业休闲的合理选择。即使在公屋中也可以看到井然有序的停车楼和地面车位，中心区布局Park&Ride换乘设施，鼓励公屋居者换乘轨道交通进入市区。这种景象在寸土寸金的香港公屋中是完全不敢想的。
今天新加坡东西两侧的港口和机场，昔日的两个大型综合新城裕廊（JURONG LAKE DISTRICT）和TAMPINES，构成区域副中心。
近期又在北侧（与马来西亚合作边界处）规划了两处新的区域副中心WOODLANDS REGIONAL CENTRE和SELETAR。主中心兴建了世界最大的商务新城之一，MARINA BAY，推行金融总部、文化旅游产业。
新加坡2030白皮书中，进一步提出「全岛工作岗位布局策略」：商务办公产业（蓝色）集中在中心区及三个主要副中心，工商业园区（桔色）布局则遍布全局【18】。
90年代，新加坡介入苏州工业园区等系列中国重大新区，与印度尼西亚合作开发了民丹岛度假胜地。以及在与马来西亚、越南的系列合作项目开发之中，呈现出了强烈的进取型发展战略。在这个过程中，新城呈现出了强有力的平台特性。推行产业衍生的同时，更是在推动一个管理模式、社会生活模式、经济文化模式的输出。
人居理想——新城新生活
把田园城市作为一种新的生活模式，是新城建设之初一个很重要的题目。是以新城建设密度/品质与旧有的都市区有意识构造出的差异性品质。这保障了英国新城虽然离母城较远，但那里绿化优美，运动、娱乐设施丰富，对工商企业和高科技公司都构成了长久的吸引力。
香港新城建设若从城市设计的角度来讲，只能算一个差强人意的回应。所有的新城都位于山海之间、河床沿线（围海造田的结果），就其形态而言，我们难以称它为「水泥森林」。因为森林有基本的参差错落——香港都市区就带一点儿这种工业粗野之美。香港的新城建筑完全是模子里铸出来的标准工业制品。
建筑、环境、基础设施品质大大弥补了这一缺陷。香港新城的建设质量相当优良，即使在社会问题丛生的天水围，它的建筑质量和物业管理恐怕也会让北京的「天通苑」汗颜。公共管理清晰，完全可以比得上私人楼宇。建筑之间的空间被公共设施紧凑利用。地铁站点与购物中心的良好衔接，虽然后者让新城变得强烈商业化，然而也是相对高品质的服务环境。
新城的强度虽然较高，但是生态可持续发展领域的标准极高。
香港房屋署每年都会编撰可持续发展报告，其中2013/14年度报告称：前元朗邨、前凹头及东涌第56区发展项目取得绿建环评1.2版的「暂定铂金」评级，而大本型和启晴邨发展项目则取得绿建环评4/04版的「铂金」评级。此外，启晴邨及前元朗邨发展项目亦获得中国绿色建筑评价标识最高(三星)评级。全部13宗设计元素采用「碳排放量估算」方法。多个项目装设接驳电网的太阳能光伏发电系统【19】。
新加坡组屋因为整体强度较低，城市空间相对有著更加参差的变化。针对个体建筑来说，早期的建筑比较粗糙，大量的廊式住宅、底层架空、供公共活动使用，形态上非常接近欧洲六十年代的问题住区，也没有强大保安管理；但作为自有性住宅社区，治安效果也很好。
值得一提的是其产品的多样化。新加坡总居住单元137万，73.3%是政府建设组屋，20.4%是私人建设的公寓住宅，5.4%是私人别墅地产（7.4万）。在大量新加坡新城中，低密度地产是重要组成部分，与高强度地产共享地铁站、公共服务中心，成为各个新城的高品质居住配套。新加坡一直非常致力于打造世界级国际环境。新加坡总理李显龙曾指出：「如今人才要到任何一个国家居住、工作都不成问题，因此，如何创造吸引国外人才的环境，更为重要。」新加坡住宅的多样化选择，对它成为国际企业亚洲总部的驻地功不可没。
碧山新城以轨道交通与综合服务为中心（深蓝），西侧为低密度私人住区，东侧为高密度公共住屋
在基本满足住宅需求后，新加坡后期的住宅与公共设施彰显更强的个性。
近年来频频出现大量获奖的著名作品，前面提及的达士岭摩天组屋曾获2010 Best Tall Building (Asia and Australasia) award，Pungol新城公园获得2012年WAF世界最佳景观设计奖。即使是图书馆等小型公共建筑，也具有优良的品质。这些文化的局部标记，对整体社区的识别性（IDENTITY）的构建，显然有著正能量的积极意义。
新血人口——新城的终极目标
90年代后，欧洲的新城建设还在广泛继续，甚至很多中小城市也致力于建设融合服务业岗位的高品质人居新城，它的目标就是吸引青年家庭、创新人才，保障劳动生产率。引入青年中产阶层、创新型人口作为新血，是欧洲都市不遗余力继续创造新城的第二个核心原因。
新加坡的新城建设还远远没有停止。
《新加坡2030人口白皮书》中计划人口总量提升30%，为此至2030年将提供70万套新公共住宅，通过旧城镇加密与新城镇予以解决。包括Tengah New Town（2016年新建，而仍保持70%的公共住屋比例），利用工业改造建设的科技新区Tengah New Town【20】。这一举措的核心背景是新加坡政府坚持吸引外部人才补充狮城经济活力的长期政策。这一政策的具体内容就不在这里赘述了，新加坡精细的人才策略堪称是教科书式的范本。
1991-2001年，这十年正是香港发生巨变的阶段：人口增长了约100万总量；至2011年这一数字下降到37万。
香港近年来的人口政策一直是暧昧不清的。一方面也有人口引入政策。
2003-2013年，有超过8万8千位人才和专才根据「一般就业政策」、「输入内地人才计划」在港工作，约占全港劳动人口的2.5%。「优秀人才入境计划」从2006年开始推行，但到2013年获分配名额数目只有2724【22】。
香港政府人口政策文件承认：单程证人士才是人口增长主要来源，这一数字从2003年到2013年保持每年5万左右，这50万人口是这10年期间增加的基本总量。单程证计划的目的是让分隔中港两地的家庭在港团聚，决定了这一人口的基本面。在这一政策背景下，香港新城成为新移民的首选，新城本身的潜在问题被无形放大。 「天水围的夜与雾」就描述了这一社群面临的问题。
香港地产价格和租金水平，不但对于本地居民、甚至对于跨国企业管理人员，都是难以负担的。对于产业创业者、有幼儿的年轻家庭而言，这里并不是一个成长友善的久居之地。
拿金融创新人才举例，这是全球薪金水平最高的产业门类之一。一直以来香港的吸引力和新加坡相比明显有所不足，包括国际学校学位不足、住屋成本不菲、办公室租金高昂，娱乐休闲设施有限以及空气污染等问题7。2016年全球金融中心指数（GFCI）新加坡超越了香港，成为全球排名第三的金融中心，香港全球排名跌到第四位。
同样反映问题的是科技创新人才。根据《Global Innovation Index 2016》报告，香港GII总排名由2013年的第7位降至2016年的第14位 。科技研发投入不足是一个层级；制造业向内地萎缩，造成香港应用研究缺乏实体经济支撑是第二个层级；科技创新发展环境欠缺、科技创新人才缺乏是第三个层级。在这一领域，新加坡成为香港最好的对比，其基础研究、应用研究、产业应用的综合体系，使科技创新成为产业经济发展的重大助力。
中国在早期短暂地向香港学习城市建设策略后（例如深圳罗湖中心区的形态），迅速转向了新加坡。除了苏州工业园区的有效经验之外，对于人居质量的渴求，并认同高水平人居质量对于外部企业、投资的吸引力，是重要的决策背景。
结语：变还是不变？
香港研究中，常常出现一个关键词「失去的十年」。
在过去的15年中，大陆的巨变，似乎未能给主要的融资通道、核心性的国际门户香港带来经济层级/区域影响力的进一步跃升。这引出一个问题：在巨变的区域环境中，香港以静制动的「积极不干预」原则是否还是万应真理。今天，新加坡的经济指标已经全面逼近甚至超过香港。一些重大产业，例如金融、物流、港口、总部驻留都有明显的竞争态势。在这里推荐一本张玉阁的《十字路口的香港经济》，作者对香港和新加坡在各项产业方面的差异，有非常有深度的见解。
在席卷全球的经济转型中，有一个显著的特点：政府所起的独特作用。
不论是经济全球化过程中促使贸易伙伴及一部开放市场，还是带动只是经济崛起的科技教育发展，各个城市政府都充当了推动角色。新自由主义经济盛行的欧洲，城市政府也大规模推动新城建设，以行政收入、共有土地构建特定产业与人居的引力平台，可见一斑。
香港一直以来执行的「自由经济」政策一直被认为是其核心价值。
在香港高度开放的经济体里，运用货币政策和财政政策推动经济增长的作用已经非常有限，如何集中加强经济的综合竞争力？香港1998年直接介入股市，击退索罗斯的时候，著名经济学家「利伯维尔场」守护者Friedmann愤怒谴责 「香港搞错了」。这一原则似乎也曾合理调节？
香港新一任特首林郑月娥在2017/10的施政报告中提出：香港政府未来不仅要成为监管者和服务的提供者，还要成为香港发展有效的推动者。香港正在主动性拓展与内地对接的系列基础设施与重大项目，以及与国际贸易伙伴的主动性洽谈【23】。
香港未来的规划，想必会成为更好的规划。如果能够兼顾国际性品质与本土诉求；兼顾清晰的准则与合理的弹性；兼顾区域视野代表的长远性利益，与现实性社会症结的有效回应。
数据资料来源：
[13]香港新市镇建设系列报道：人民网驻港记者（吴长生、陈少波、刘光金、王尧）采访香港特区政府房屋及规划地政局副秘书长曹万泰，2002 http://www.people.com.cn
[14]香港新市镇建设系列报道：人民网驻港记者（吴长生、陈少波、刘光金、王尧）采访香港特区政府房屋及规划地政局副秘书长曹万泰，2002 http://www.people.com.cn
[15]田中小百合：生活——陈果的香港挽歌，2014 http://www.inmediahk.net
[16]http://orientaldaily.on.cc/
[17]王才强：新加坡的居住模式：可动性管理
[18]https://sunrise.ura.gov.sg
[19]2013/14可持续发展报告（继往开来：坚守可持续发展信念），http://www.housingauthority.gov.hk
[20]http://sbr.com.sg/residential-property/in-focus/in-case-youve-missed-it-heres-summary-land-use-plan
[21]新加坡建设局国际开发署许麟济高级署长：新加坡城市发展进程——花园城市至田园城市，2016 https://www.bca.gov.sg
[22]香港特别行政区政府新闻处：人口政策策略与措施，2015
[23]林郑月娥：接力互通优势，助推香港发展，财经2018/04，p9
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