近日多地召開的會議透露，《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發【2018】27號）和《地方政府隱性債務問責辦法》（中辦發【2018】46號）已下發。市場對地方政府隱性債務關注提升，討論集中在隱性債務的定義、規模和處置方案，本文對此進行簡單梳理。

一、 何謂隱性債務

地方政府隱性債務是政策用語而非嚴謹的學術用語，從政策角度也沒有一個明確的官方定義。近日陝西省略陽縣財政局發布的政府隱性債務化解方案和填報化解計劃表的通知，所謂「政府隱性債務」，是指2015年1月至2018年8月期間新增的由政府直接承擔償債責任的各類融資貸款、擔保貸款、約期股權回購和政府購買服務增加政府支出責任、拖欠工程款等新增的政府債務。

相比於顯性債務，地方政府隱性債務的最明顯特徵是地方政府法律上不承擔償還責任，但出於規則或道義未來可能要承擔償債責任。之所以可能要承擔償債責任，是因為相關債務實質上是地方政府通過違法違規形成的。參考國家審計署網站披露的《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》，地方政府隱性債務主要通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務協議等方式形成。

二、 隱性債務有多少

如何估算隱性債務，是一個技術難題，畢竟定義相對模糊且形式來源複雜。市場上大多從城投公司的負債端、基建投資資產端和資金來源等維度進行測算，本文僅列示華創宏觀的測算結果供參考。資產端倒推的2015年以來地方政府新增隱性債務規模約26萬億（用形成的資產扣除預算內資金安排、準財政投入），資金來源端估測2015年以來地方政府新增隱性債務規模達到22.4 萬億（銀行貸款、信託等各類資金來源）。截至2017年，我國政府債務餘額29.95萬億元，其中中央政府國債餘額13.48萬億元;地方政府債務餘額16.47萬億元。考慮顯性債務後，我國政府部門債務負債率（政府債務餘額/GDP）將大概率超過60%的警戒線。

2018年9月25日，21世紀經濟報道發文稱「綜合各地方政府信息，8月下旬，國家審計署已全面開展地方政府隱性債務審計工作。」 2018年9月28日，財新網報道財政部近日下發《地方政府隱性債務統計監測方案》《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》《政府隱性債務認定細則》，上線地方全口徑債務監測系統。隱性債務的規模有望逐漸清晰。

三、 隱性債務路在何方

探討地方政府隱性債務處置方案之前，要先明確地方政府隱性債務形成的原因。2017年底，審計署發布的《財政部關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》對隱性債務的成因進行分析，歸納出地方黨政領導幹部政績觀不正確、項目實施責任不落實、金融機構推波助瀾和違法違規融資行為問責不到位四大原因。本質上，主要還是因為政策目標和手段的不匹配，造成了地方政府激勵預約的衝突。

自2014年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2018】43號）以來，對於地方政府債務管理的制度框架不斷完善，債務置換也在積極推進，但實際效果並不明顯。基於上述原因分析，本質上還是要解決政策目標和手段的不匹配問題。首先，要設定合理的目標，過高的目標必將引致風險，手段的創新只是必然的結果；然而，基於合理的目標，對不同的手段進行引導，所謂「開前門、堵後門」；最後，在處置過程中，把握處置的節奏，在時間和空間之間權衡也十分重要。

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