小官贪腐现象调查
小官贪腐现象调查《 人民论坛 》（2014-11-20）
党的十八大以来，新一届中央领导集体重拳反腐、从严治吏，一只只「大老虎」应声落地，民众对政府的信任度极大提升。与此同时，小官大贪的事件频频曝出，不断刺激公众神经。近日，一个副处级干部——河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群，家中被搜出1.2亿元现金、30多公斤黄金，并拥有河北、北京等地的60余套房产，其贪腐程度可以说是骇人听闻，堪称「小官大贪」的典型。
应该看到，「老虎」贪腐固然可怕，但毕竟只是少数；而「小官贪腐」不仅距百姓近，且数量庞大。因此，在一定意义上，这种「苍蝇式」腐败更可怕。它直接腐蚀了基层政权，破坏了党群关系，危及到国家治理大厦根基的稳定；严重败坏了党和国家在老百姓心中的形象；直接损害群众的利益，挥霍了集体资产，加重了基层人民群众的负担，影响了社会的公平公正。
人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示：现实中的各类贪腐事件，「小官贪腐」占到了七成以上（76.17%），且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。「监督不力、制度缺失」（78.19%），「权力集中、大权独揽」（69.13%），「管理混乱、漏洞太多」（59.73%）是「小官贪腐」最主要的三个成因。与「高官贪腐」相比，超过六成（63.76%）的受访者都表示「小官贪腐」更加令人难以容忍和接受……一系列调查数据显示亟待加强小官贪腐的治理。
观察社会舆论也可以发现，「无官不贪」的观点很有市场。造成这种现象的原因自然是多方面的：从制度层面来看，预防小官腐败的制度尚属「牛栏关猫」，这些小官不仅掌握著资源分配和使用的权力，而且相当集中，绝对权力必然导致绝对腐败；从管理监督方面看，由于山高皇帝远，对一些「手握重权」的基层小官往往缺乏有效的制约机制；从小官自身的特点看，「小官」因为「小」而具有较强的欺骗性和隐蔽性，善于混迹于老百姓之中，伪装成「老实人」甚至「老黄牛」；从价值观念看，「当官本来就是为了发财」、「公家的钱不贪白不贪」等不良思想认识客观存在；如此等等。
治理小官贪腐是一项系统工程。既需要站在治理政治生态的高度，从制度建设的根本著手，织密织细监督网，活化监督机制，净化社会环境；又需要有灵活的政治智慧或政治策略予以配合；还需要根据「苍蝇」自身的特点，选取合适的方法与技巧。如果说打「老虎」需要有政治担当的勇气的话，那么拍「苍蝇」则需要毅力和意志。从方法上而言，与打「老虎」相比，拍「苍蝇」更加注重发挥群众监督的作用。
需要强调的是，如果若干「老虎」和「苍蝇」一起组成特殊利益群体，不仅将严重腐蚀党的健康肌体，而且会给中国改革制造障碍。因此，反腐败要坚持「敢打老虎」和「勤拍苍蝇」并举，拍「苍蝇」必须与打「老虎」互动。
十八届四中全会明确提出要「深入推进依法行政，加快建设法治政府」，我们期待，全社会高度重视小官贪腐现象，把小官贪腐治理摆上更加急迫的议事日程，坚决打击「小官巨腐」，让老百姓切切实实感受到「反腐的红利」。唯有如此，才能修复政治生态，赢得民心，为改革攻坚集聚正能量。
——人民论坛「特别策划」组
小官贪腐，哪些心态在作祟？——基于9634份公众样本的调查分析《 人民论坛 》（2014-11-20）人民论坛问卷调查中心
调查说明：
调查时间：2014年10月20日-2014年11月15日
调查方式：网路问卷发布+纸质问卷调查
调查范围：全国31个省、直辖市、自治区
调查样本：向公众群体共发放纸质问卷3489份，发放网路问卷6578份，共回收有效问卷9634份，问卷有效回收率95.7%
媒体支持：人民网强国论坛人民论坛网网易
重点发现：
◆现实中的各类贪腐事件，「小官贪腐」占到了七成以上（76.17%），且更多发生在区县基层干部和村干部身上。
◆「监督不力、制度缺失」（78.19%），「权力集中、大权独揽」（69.13%），「管理混乱、漏洞太多」（59.73%）是「小官贪腐」最主要的三个成因。
◆「高官贪腐」对基层「小官」的负面示范效应较大，易助长基层「小官」的贪腐行为。此外，多数贪腐「小官」还持有「当官本来就是为了发财」、「公家的钱不贪白不贪」等不良动机和心态。
◆在「小官贪腐」带来的看得见的危害和不易察觉的危害两方面，「集体资产被掏空」（71.14%）和「民心失去了」（93.96%）分别排在首位。
◆「公权私用、谋取私利」（69.13%），「官商勾结、攫取公共利益」（61.07%），「胡作非为，挥霍、侵占集体资产」（51.01%）是基层「小官」主要的贪腐形式。
近期，级别不高、数目惊人的「小官大贪」现象不时曝出。虽然理论界对「小官」的级别和范围尚无严格准确的界定，但一般的说法，都将「小官」理解为村乡、街道，以及区县基层官员，我们也姑且以此作为「小官」的界定标准。现实中的各类贪腐事件中，有多少为「小官」所为？贪腐「小官」持有什么样的动机和心态？为杜绝基层「小官」的贪腐行为，需重点采取哪些对策措施……弄清这些问题，有利于相关部门更为准确、更有针对性地对「小官贪腐」现象进行有效治理。为此，人民论坛问卷调查中心围绕「小官贪腐」这一主题设计了调查问卷，对公众展开了调查。
「小官贪腐」事件占到了各类贪腐事件的七成以上，且更多发生在区县基层干部和村干部身上
在「小官大贪」事件不断被曝出的背景下，「小官贪腐」事件究竟在各类贪腐事件中占有多大的比例，也成为各界普遍关切的一个话题。为此，我们设计了如下问题，并请受访者作出回答：「据您所了解，现实中发生的各类贪腐事件中，『小官贪腐』占比有多少？」受访者选择的平均值显示，「小官贪腐」事件，在现实中占到了各类贪腐事件总数的七成以上（76.17%）。那么进一步地，对于有贪腐行为的基层「小官」，其主要是区县基层干部，还是乡镇/街道干部，又或是村干部？明确这一点，无疑有利于相关部门更为准确、更加有针对性地开展反腐工作。我们的调查显示，据受访者的观察和了解，在他们所处的地区，「小官贪腐」现象更多地发生在「区县基层干部」身上（39.26%）。「村干部」排在了第二位，选择此选项的受访者人数，占到了受访者总人数的34.90%。相比之下，有25.84%的受访者选择了「乡镇/街道干部」。
监督不力、权力集中、管理混乱，是诱发基层「小官」贪腐的主因
从理论上来看，贪污腐败属于一种权力寻租行为。从基层「小官」自身的角度来讲，其道德素质和文化程度的高低，也会影响自身行为的规范性。然而，诱发「小官」贪腐的主因，究竟是与权力和监管有关的正式制度，还是与文化、道德有关的非正式制度，仍属于一个尚未得出定论的问题。为此，我们询问了与基层「小官」有著近距离接触的基层民众对于这一问题的看法。
当问及「您所知道的『小官贪腐』，最主要的成因有哪些」时，调查结果显示，「监督不力、制度缺失」，「权力集中、大权独揽」，「管理混乱、漏洞太多」三个选项为更多的受访者所选择，选择该三个选项的受访者人数，分别占到了受访者总人数的78.19%、69.13%和59.73%。这说明，对于「小官贪腐」，其主要的诱因还是在于正式制度层面——权力过于集中和监管的缺失。
除此之外，我们发现，对于这一问题，还有44.63%的受访者选择了「权责不清、暗箱操作」，23.83%的受访者选择了「素质不高、道德失范」，另有7.05%的受访者选择了「观念落后、法盲纪盲」。受访者的选择结果说明，进一步明确基层「小官」的职权责任、提高基层「小官」的思想观念和道德素质，对于有效治理基层「小官」的贪腐行为，也是非常重要的。
「上面也有人贪，下面没理由不贪」是一种可怕的心态
贪腐「小官」持有什么样的动机和心态？是因为某些高官存在贪腐行为而引发了自己内心的不平衡；还是因为山高皇帝远，因监管不到位而助长了自身贪污腐败的机会主义倾向；又或者是其对于自己的晋升机会、工作待遇等方面本身就存在著不满，如此等等。只有充分掌握这些，才能够从源头上彻底根除「小官贪腐」得以滋生的土壤。
我们将上面的系列表述分别设置为独立的选项，并请受访者对这些表述的赞同度逐一作出评价，通过采用里克特五级量表法，我们将受访者的赞同程度由高到低依次设定为「完全赞同」、「比较赞同」、「一般」、「不太赞同」、「不赞同」五个等级。按照此等级的由高到低，五个选项依次被赋予5、4、3、2、1分。受访者对于每个选项打分的结果显示，其平均值由高到低分别为「上面也有人贪，下面没理由不贪」（4.49分，介于比较赞同和完全赞同之间），「公家的钱不贪白不贪」（4.17分，介于比较赞同和完全赞同之间），「当官本来就是为了发财」（4.15分，介于比较赞同和完全赞同之间），「山高皇帝远，贪污腐败没人管」（4.14分，介于比较赞同和完全赞同之间），「招到商，拉到了项目，自己贪点也是应该」（3.62分，介于一般和比较赞同之间），「晋升无望，不贪心理不平衡」（3.15分，介于一般和比较赞同之间）。这一总体调查结果无疑说明了「高官贪腐」对基层「小官」的负面示范效应，继而易助长基层「小官」的贪腐行为。与此同时，某些基层「小官」的价值观念，如「当官发财」、「公家钱不贪白不贪」等不良动机和心态，也应引起足够的警惕。
虽然也有一些观点为基层「小官」打抱不平，认为基层「小官」工作苦、任务重、贡献和回报不对等，而且自身养家糊口的压力很大，但是我们的调查结果却显示，在受访者看来，他们所知道的贪腐「小官」，并未持有「任务重收入低，贡献和回报不对等」（2.41分，介于不太赞同和一般之间）和「工作苦待遇差，养家糊口压力大」（2.23分，介于不太赞同和一般之间）两方面的动机和心态。
「公权私用」、「攫取公共利益」、「挥霍和侵占集体资产」，是基层「小官」主要的贪腐形式
当问及「您所知道的有贪腐行为的『小官』，最主要的贪腐形式有哪些」时，「公权私用、谋取私利」，「官商勾结、攫取公共利益」，「胡作非为，挥霍、侵占集体资产」三个选项为更多受访者所选择，选择该三个选项的受访者人数，分别占到了受访者总人数的69.13%、61.07%和51.01%，均超过受访者总人数的一半。这一调查结果，也进一步印证了前面围绕基层「小官」贪腐的主要诱因展开调查后所得到的基本结论。此外，调查结果还显示，对于基层「小官」主要的贪腐形式，还有49.66%的受访者选择了「欺上瞒下，套取、侵吞惠农资金和补偿款」，28.19%的受访者选择了「虚列开支、虚报冒领」，25.17%的受访者选择了「私分公款、私吞国有资产」。
关于「小官贪腐」带来的看得见的危害，「集体资产被掏空」为七成以上受访者所选择
对于「小官贪腐」会给当地的经济社会带来哪些看得见的危害，我们的调查结果显示，「集体资产被掏空」（71.14%）排在首位，与此同时，「助长黑恶势力」（70.13%）、「豆腐渣工程」（64.43%）则分列二、三位。在县域经济中，特别是在乡镇和村经济中，集体经济有著基础性的地位和非常重要的份额，集体经济被掏空，不利于县域经济的发展和农民生活水平的改善；黑恶势力的盛行，会严重破坏基层地区的和谐稳定；豆腐渣工程，则会影响基层地区的基础设施水平和民生改善情况。因此这些都说明了，基层「小官」贪腐会给当地经济社会带来非常严重的后果。此外，在本次调查中，对于「小官贪腐」给当地经济社会带来的看得见的危害，还有34.90%的受访者选择了「污染环境、破坏生态」，31.14%的受访者选择了「损害农田和耕地」。
关于「小官贪腐」带来的不易察觉的危害，「民心失去了」为九成以上受访者所选择
当问及「您所知道的『小官贪腐』，给当地造成了哪些不易觉察的危害」时，高达93.96%的受访者选择了「民心失去了」；排在第二位的是「干群关系疏远了」，选择此项的受访者人数占到了受访者总人数的75.84%；「基层不稳了」排在第三位，有62.75%的受访者选择；另有39.93%的受访者选择了「拉大收入差距了」。对于中国这样地域广阔的人口大国，民心向背、干群关系、基层的稳定性关乎党的执政根基，由此可见，与看得见的危害相比，「小官贪腐」给经济社会所带来的不易察觉的危害，更应引起有关部门的重视和警惕。
与「高官贪腐」相比，超六成受访者认为「小官贪腐」更令人难以容忍和接受
当问及「当知道身边的基层干部有贪腐行为时，您的感受是什么」时，「非常痛恨」为更多受访者所选择，选择该选项的受访者人数，占到了受访者总人数的44.63%。与此同时，「见怪不怪」和「敢怒不敢言」分列二、三位，选择该两个选项的受访者人数，分别占到了受访者总人数额25.17%和20.47%。此外，还有7.05%、2.35%的受访者分别选择了「痛恨」、「事不关己」，相比之下，仅有0.34%的受访者表示「可以理解」。
当我们进一步问及「『高官贪腐』和『小官贪腐』，哪一个更让您感到难以容忍和接受」时，更多的受访者选择了「小官贪腐」，其占到了受访者总人数的63.76%，相比之下，仅有36.24%的受访者选择了「高官贪腐」。与「高官贪腐」相比，基层「小官」最接近施政一线，是中央有关政策的具体执行人，因此其贪腐行为给当地经济社会所带来的危害更为直接，也更易被察觉。从这一角度来看，多数公众认为「小官贪腐」比「高官贪腐」更为令人难以容忍和接受，实际上也是预料之中的。
开拓民众参与反腐的方式和渠道、严查严惩腐败事件和涉事人、公开政务信息，是治理「小官贪腐」的主要途径
治理「小官贪腐」应采取哪些措施，其中又有哪些措施更为重要。为了解这一问题，我们设计了如下问题：「为杜绝『小官贪腐』现象，您认为采取哪些措施更为重要」，并请受访者按照重要程度从我们所列出的九个选项中选出三项，进而按照重要性的高低对三个选项进行排序。调查结果显示，「开拓民众参与反腐的方式和渠道」、「严查腐败行为、严惩腐败分子」、「公开政务信息，打造『阳光政府』」在受访者的选择中分别位列前三。落实「基层直选，让群众成为选任干部的主人」、「对重点领域（规划、建设、土地等）实时监控」分别位列四、五位。这说明，发挥民众在反腐方面的作用、加大对腐败事件的查处力度、给予腐败分子以严厉的惩罚，以及全面推进政府信息特别是政府财务信息公开，才能够更为有效地杜绝基层「小官」的贪腐行为，并对潜在的腐败分子形成威慑力，使权力真正在阳光下运行。
本次调查结果显示，基层「小官」的贪腐行为，在现实中各类贪腐事件中占了大多数。而且，在公众看来，与「高官贪腐」相比，「小官贪腐」更加令人难以容忍和接受。而有贪腐行为的基层「小官」，内心又多抱有「上面也有人贪，下面没理由不贪」的动机和心态，说明「高官贪腐」对基层「小官」所产生的严重负面示范效应。这说明，严查严惩「高官贪腐」事件和涉事人，继续深入「打老虎」，对于净化整个政治生态，无疑是非常重要的。与此同时，从调查结果来看，在基层地区大力培育和践行社会主义核心价值观，破除一些基层「小官」所持有的「公家钱不贪白不贪」、「当官本来就是为了发财」等不良价值观念，使广大基层干部牢固树立并坚定「立党为公、执政为民」的核心价值观，也是十分重要的。
（执笔：人民论坛记者栾大鹏）
小官贪腐八大典型案例《 人民论坛 》（2014-11-20）
人民论坛问卷调查中心
「贪婪跋扈」的马超群
2014年11月12日，据河北省纪检机关透露，秦皇岛市北戴河区供水总公司总经理马超群正在接受调查。有关机关在马超群家中搜出现金上亿元，黄金37公斤，在北京和秦皇岛等地房产手续68套，贪腐程度令人触目惊心。据当地一些干部群众反映，马超群作为当地供水公司领导，相当「贪婪跋扈」。他在当地人中的口碑「挺坏」，名声较差。「谁的钱他都要收，哪儿的钱都敢要。」一位熟悉马超群的当地干部反映，「不给钱就不给你通水，给钱少了就给你断水。」这位干部称，马超群利用手中掌握的权力和资源疯狂敛财，在北戴河的一些中直部门要通水管，他都要伸手收钱。
「动物园巨贪」肖绍祥
肖绍祥是北京动物园原副园长、北京市陶然亭公园管理处园长。2014年7月因涉嫌贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪，被北京市检二分院提起公诉。公诉机关指控，肖绍祥利用担任北京动物园副园长、陶然亭公园管理处园长的便利，在主管动物园基建、110千伏输变电站拆迁、草库拆迁、北京动物园兽舍改造、陶然亭公园玉虹桥改建及休息游廊工程项目中，采取侵吞工程款及拆迁款、虚开发票等手段，贪污1400余万元。而在案发前，其还有800余万元钱款无法说明具体合法来源。
「工程硕鼠」戴兵
戴兵系重庆市永川区建设工程管理中心原主任、招投标办原主任。2013年，相关部门在侦查其他案件时，掌握其受贿信息，戴兵随即被采取强制措施。逢年过节，工程包工老板们要向戴兵奉上3000元至1万元红包。戴兵生日更是这些老板们不敢怠慢的日子，礼金在1万元到几万元。此外，戴兵每次向包工老板们中标工程提供「帮助」后，包工老板们都要一次性给好处费1万元至70万元。从2006年至2013年，戴兵在先后担任永川区建设工程管理中心主任、区招投标办主任、区建委勘察设计科负责人等职务期间，为数十家建筑单位、个人在中标承接工程、承接转让中标工程、补办直接发包手续、办理工程竣工备案手续等方面谋取利益，先后收受贿款达1060.9万元。戴兵最常收受贿金的地方竟是在自己的办公室，此外，戴兵还喜欢到老板们的办公室收取红包。
「官小背景大」的关建军
关建军系山西省阳泉市城区公安分局巡警大队原大队长，2012年1月，被判处有期徒刑15年。从1999年开始，关建军伙同他人开设赌场，通过向参赌人员抽头、向欠债赌徒讨债、向赌徒放高利贷，从中获得巨额非法利润。关氏兄弟还开办了多家娱乐场所，不仅将开设赌场非法所得的黑钱「漂白」，还长期容留卖淫嫖娼及吸食毒品人员。此外，关氏兄弟还染指了更加有利可图的煤炭行业。2009年4月29日，关建军的弟弟直接指挥二百多名社会闲散人员对一家石化公司进行打砸，造成多人轻伤以及60多万元的财产损失。
专案组最终抓捕这个黑社会性质的团伙成员56名，查证违法犯罪案件46起，冻结资金2.594亿元；查封该组织在北京等地的房产27套，价值1亿多元；扣押他们乘坐的30多辆顶级豪华车，以及大量的金条、银锭、玉器等奢侈品。
「土地奶奶」罗亚平
罗亚平系辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长，2011年11月，被依法执行死刑。案发前，她在顺城分局可以说是一手遮天，使用征地款、动迁补偿款就像使用自己的钱一样随便。由于握有「黄金地段」土地征用和审批权，于是，大量土地出让金都被装进了罗亚平腰包。其中，截留的最大一笔征地款多达800万元。
从2005年开始，被罗亚平侵害利益最多的开发商不断举报罗亚平在征收和使用土地过程中的腐败情节，直至2007年4月，抚顺市国土资源局原局长因腐败被「双规」，在交代问题时牵涉到了罗亚平。罗亚平怕问题败露，提出用600万元「摆平」，这才引起相关部门的重视，最终挖出了这个「土地奶奶」——累计贪污受贿3000余万元，另有3000余万元的财产无法说明来源。
「鼠戏牛栏」的李华波
江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波，从2006年开始，伙同县农村信用联社城区分社主任徐德堂一起私刻公章，逃避财政部门划拨专项资金审批手续，分十余次从财政局设在信用联社城区分社的专用账户中窃取共9400万元基本建设专户资金，并到澳门赌博，其间竟无人察觉。2011年2月11日中午，李华波在成功外逃后，主动打电话给县财政局党组副书记程四喜，至此，一件轰动全国的大案才浮出水面。李华波在逃离前进行过精心策划，早早就规划好了退路，给全家人申请了新加坡绿卡，然后在事情没败露前就跑掉了。
「红顶官商」郝鹏俊
郝鹏俊系原山西省蒲县煤炭局党总支书记，历任蒲县地矿局局长、煤炭局局长，2010年4月15日被判处有期徒刑20年。2000年，时任地矿局局长的郝鹏俊开始经营蒲县成南岭煤矿。在他的「关照」下，煤矿迅速「做大」，由一个几十万元投资的窑口子，发展成总资产5200余万元的大煤矿。2008年2月到8月，成南岭煤矿《安全生产许可证》到期，县有关部门下达《停止生产通知书》后，仍继续非法组织生产。其间，已于2006年改任煤炭局党总支书记的郝鹏俊还亲自安排该矿越界开采，在一些采区甚至进入村庄之下采煤，给群众生命财产安全造成严重隐患。这还不算，郝鹏俊还将手里的公权力「私用」到一个新「高度」。2003年5月，郝鹏俊借部分煤矿安装瓦斯监控设备之机，指使他人购得13万元矿用监控电缆，供成南岭煤矿使用，此笔款项经其签字后，一直由煤炭局垫付。除此之外，他还涉嫌逃税、贪污等多项罪名。专案组在郝鹏俊家查获的3.05亿元违规违纪资金中，仅北京、海南等地35套房产的合同房价款就达1.7亿元；此外，还有郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。
「宁当小官不当大官」的巨贪曹鉴燎
广州市原副市长曹鉴燎在新城开发、旧城改造中滥用权力疯狂敛财，涉案金额高达近3亿元，最终于2014年7月被「双开」，移送司法机关处理。拥有高级经济师资格的曹鉴燎始终不忘「按经济规律办事」，甚至为此三番五次拒绝组织提拔。在沙河镇任党委书记、镇长期间，有关部门几次想调他上天河区，曹鉴燎表示「不愿意」。因为在广州市规划开发珠江新城的过程中，镇一级干部有很大自主权，可以通过协议转让方式灵活出让村集体土地，曹鉴燎不愿因提拔调动失去敛财机会。在不少干部群众眼中，曹鉴燎是「影子地主」。此外，为拉拢关系、扩大腐败产业链，曹鉴燎不惜给其他部门的实权官员送「项目」，给下属送钱，以拉更多人「下水」。
小官贪腐的表现、特征及成因
十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚定不移地将反腐败工作推向深入，在「老虎」、「苍蝇」一起打的反腐高压之下，一批贪污腐败分子受到了党纪国法的严惩。人们发现，不仅仅是那些「大老虎」值得高度警惕，一些不引人注目的小官贪腐也可能演变成为巨贪，「小官巨贪」的现象在近期中央巡视组的反馈报告中频频被提及。治理小官巨贪现象，关系到反腐成果的真正巩固。我们首先要发问的是，小官何以能够巨贪，小官巨贪的特征和表现有哪些？打「老虎」与拍「苍蝇」之间存在什么关系？数位专家给出了他们的解答。
中国社科院马克思主义研究院研究员吴波
若干「老虎」和不计其数的「苍蝇」一起组成的特殊利益群体，不仅严重腐蚀党的健康肌体，而且影响和改变中国改革的正确方向。当中国共产党强调党风廉政建设和反腐败斗争「永远在路上」的时候，最为深刻的考量就在这里。
北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍
一些「小官员大腐败」，就在于他们掌握的资源分配和使用的权力相当集中，基本上游离于制度监管的空地。绝对权力必然导致绝对腐败，从而导致贪腐的力度和危害不逊于高级别官员，很多小官涉案金额甚至近亿元或超亿元，这大多是因为对小官贪腐的监督制度是「牛栏关猫」。
南开大学周恩来政府管理学院教授季乃礼
我们从人性的角度出发就可以更好地理解官员的行为模式，既然官员总会利用制度漏洞追求利益的最大化，那么就应该从制度入手，使得官员不能利用漏洞获利，从而消解所谓的权力魔杖效应。
华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文
当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机理，其中一些机理是古已有之，还有一些机理则是新制度环境造成的。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱春奎
官员腐败不腐败，关键是看他手中权力是不是能够受到强有力的监督和有效的制度约束，而不应简单地看其级别。
「苍蝇」与「老虎」的同与不同《 人民论坛 》（2014-11-20）吴波
【摘要】无论是「老虎」还是「苍蝇」，都是党内特殊利益群体的基本构成，两者之间并没有性质的差异。当下对于干部队伍中贪腐分子做「老虎」和「苍蝇」的区分，主要基于职级的高低。如果从方法上加以比较的话，与打「老虎」相比，拍「苍蝇」是万万离不开群众的参与的，这恐怕是两者最大的区别。广大人民群众固然会为打掉一只只「大老虎」叫好，但与此同时，他们也希望尽快拍死与他们距离最近、接触最密切、直接影响到他们日常生活的「苍蝇」。所以，要争取消灭一只「苍蝇」，解决一些问题，赢得一片人心，恢复一片净土，让群众切切实实地感受反腐败所带来的利益。
【关键词】小官腐败打老虎拍苍蝇
【中图分类号】D26【文献标识码】A
在新的历史起点上以反腐开局，是十八大以来以习近平同志为总书记的党中央作出的重大政治决策。当下反腐败的强度和力度，反映了腐败在中国共产党内弥漫的广度和深度。坚定不移地将反腐败推向深入，是中国共产党保持纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业领导力量的重要保证。
「苍蝇」与「老虎」的一致与不同
过去，一些人曾担忧反腐只拍「苍蝇」却不打「老虎」。随著一只只大小「老虎」应声落网，一些人的心理也悄然发生了变化：大「老虎」太远，而眼前「苍蝇」每天扑脸。实际上，十八大以来，「老虎」、「苍蝇」一直是一起打的，有媒体还总结中纪委反腐「周一拍苍蝇，周末打老虎」的规律。但同时应该看到，这种社会心理的微妙变化，确实折射出人们对反腐败流露出的新的期待。
反腐败下一步的走势如何，是社会各界广泛关注的重大问题。有人认为，反腐的主要目的是反寡头，在切断寡头之后，反腐运动将回归到之前的状态；还有人判断，打「老虎」应该会告一段落，但拍「苍蝇」肯定会继续；更有媒体分析指出，从长期看，反腐的命运将取决于拍「苍蝇」，而非打「老虎」。
关于反腐走势的分析，需要基于对中国共产党反腐败的动机和意义的深入了解。美国学者亨廷顿认为，在后发国家中，腐败、改革和现代化几乎是同义语，一定的腐败不失为一种打通现代化道路的润滑剂。当下中国所显示的是，腐败正越来越充分暴露出其作为执政党腐蚀剂和现代化道路阻塞剂的意义。对于一个马克思主义执政党而言，最大的忧虑莫过于党内存在一个庞大的特殊利益群体。若干「老虎」和不计其数的「苍蝇」一起组成的特殊利益群体，不仅伤害腐蚀党的健康肌体，而且影响和改变中国改革的正确方向。当中国共产党强调党风廉政建设和反腐败斗争「永远在路上」的时候，最为深刻的考量就在这里。
刚刚召开的十八届中纪委四中全会也释放出明确的政治信号。全会指出，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，「四风」病源还在、病根未除，仍停留在「不敢」层面，「不能」、「不想」的问题还远没有解决，防止反弹任务艰巨。①基于这一判断，中纪委提出要持续保持高压态势，治病树、拔烂树，坚决遏制住腐败蔓延势头，不断加大治本力度，逐步形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。由此，一个基本的政治判断是，十八大以来展开的反腐败势头既不会止步，也不会发生所谓从打「老虎」向拍「苍蝇」的重心的转移，未来将呈现出的是反腐败实践向治标与治本兼重、向纵深发展的态势。
实际上，无论是「老虎」还是「苍蝇」，都是党内特殊利益群体的基本构成，两者之间并没有性质的差异。当下对于干部队伍中贪腐分子做「老虎」和「苍蝇」的区分，主要基于职级的高低。副部级以上高官一般被称为「老虎」，厅局级以下的则被称为「苍蝇」。如果从反腐手段或技巧上比较的话，「打老虎」和「拍苍蝇」显然会有所差异，苍蝇拍是拍苍蝇最好的工具，但用它肯定是拍不死「老虎」的。媒体上也曾有一些关于「老虎」、「苍蝇」谁危害更大的讨论。应该承认，广大人民群众固然会为打掉一只只「大老虎」叫好，但与此同时，他们也希望尽快拍死与他们距离最近、接触最密切、直接影响到他们日常生活的「苍蝇」。在一定意义上，如果说打「老虎」体现为反腐败成效的宏观尺度的话，那么，拍「苍蝇」就体现为反腐败成效的直观尺度。
必须进一步指出的是，不是像有的媒体所分析的那样：尽管成功拿下周永康和徐才厚等「大老虎」，但真正的考验是中共能否清除低级别官员中的严重腐败。与此同时，认为「拿下周永康等『大老虎』或许真是相对容易的部分，拍死成千上万的『苍蝇』才是中国反腐的真正挑战」的观点，不能不认为是又一个误判。惩处高层腐败与清除基层腐败同样不易，同样是真正的考验。
依靠群众是「拍苍蝇」的关键一招
随著反腐败的深入推进，如何更加有力地清除群众身边的腐败问题愈发突出。综合有关论者的观点，如果说打「老虎」需要有政治担当的勇气和甘冒鱼死网破的风险的话，那么拍「苍蝇」则需要毅力和意志，不厌其烦。这种看法虽有一定的意义但没有抓住拍「苍蝇」的根本和要害。如果从方法上加以比较的话，与打「老虎」相比，拍「苍蝇」是万万离不开群众的参与的，这恐怕是两者最大的区别。
反腐败必须要坚持用法治思维和法治方式反腐，这一原则当然正确且必须严格贯彻。但当下的问题在于，一旦将反腐败与党的群众路线相联系，就会被污名化或妖魔化，有的人早已带著矫情的口气抱怨要搞文革式的群众运动了。说得严重一点，这种将依靠法律反腐与依靠群众反腐简单对立起来的观点，其实是阻挠反腐败向纵深推进的有意搅局。
依靠群众识别「苍蝇」。与「老虎」相比，群蝇乱飞，无处不在。有的「苍蝇」披著美丽的外衣，有的「苍蝇」还哼著动听的赞歌，并不容易识别。只有他们身边的群众明晓「苍蝇」美丽外衣里面的丑恶，动听赞歌中的不安。只要轻轻戳破，揭开盖子，就是臭不可闻、腐烂透顶。正如习近平总书记指出的：「群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让『隐身人』无处藏身。」②
群众监督需要有力保护。群众对身边的官员究竟是不是贪官污吏一般了如指掌，问题的关键在于敢不敢群起而「拍」之。长期以来，群众监督往往流于形式，制约乏力，效果不显，一个重要原因不在于监督机制不够完备，而在于群众监督的保护机制严重缺失。群众监督成本非常高昂，监督的风险巨大。在担心打击报复的心理作用下，即使发现贪腐现象一般也不敢声张，能洁身自好已属不易，更别说挺身而出了，最终沦为沉默的大多数。
拍「苍蝇」需要向群众曝光。毛泽东在下决心处决刘青山、张子善说过：「只有处决他们，才可能挽救20个、200个、2000个、20000个犯有各种不同程度错误的干部。」时过境迁，在腐败蔓延和渗透到社会每一个角落的今天，杀一儆百的效果虽然不及以往，但震慑作用依然存在。查出一只「大老虎」在网上公开曝光，拍死一个小「苍蝇」也要以适当的传播手段公开，让「苍蝇」不敢出门不敢见人，让群众通过一只只「苍蝇」落地，一点点增添对党的信心。
拍「苍蝇」要与群众权益的维护结合。有人认为，打「老虎」具有标志性意义，拍「苍蝇」则更具有现实意义。拍「苍蝇」之所以有现实意义，是因为群众可以直接通过拍「苍蝇」享受到反腐败的红利。事实上，无论是打「老虎」还是拍「苍蝇」，老百姓都能直接或间接、眼前或长远的享受到反腐败带来的好处。争取消灭一只「苍蝇」，解决一些问题，赢得一片人心，恢复一片净土，让群众切切实实地感受反腐败所带来的利益。万不能拍死一个「苍蝇」，群众的权益问题依然搁置，甚至飞来了又一只「苍蝇」，群众的不平依旧甚至有过之而无不及。
最后需要强调的是，拍「苍蝇」必须与打「老虎」互动。在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉，一个重要原因是保护伞的支撑。几乎每个「老虎」身边都有一群「苍蝇」在飞。赖有「老虎」的庇护，有的地方和单位已经形成牢固的既得利益群体，问题甚至已经严重到不死人不解决的地步。将拍「苍蝇」与打「老虎」作二元化的理解有一定的根据，但在反腐败的实践中必须将两者辩证统一起来。大小贪腐分子往往都有长期的经营，形成自下而上的利益链条，结成盘根错节的利益网路。懂得这一点，就可以从顺藤摸瓜，一网打尽。
治标与治本共进
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央推出了以治标为主，为治本赢得时间的反腐思路。所谓赢得时间，首先是一种以治标自救的立意，通过自救的努力为治本争取时间。随著反腐败的深入推进，建构和完善不能腐的体制机制，铲除「苍蝇」和「老虎」生成的社会土壤，也自然要纳入反腐败的工作框架之中。
第一，强化理想信仰教育。应该看到，贪腐问题之所以越来越严重，是因为越来越多的腐败分子贪腐的动力不再简单是物质利益的需求，而是物质利益增值的需求和精神满足的需求。同时，越来越严重的腐败现象长期以来竟然获得社会惊人的宽容和默认，不能不提醒执政党必须从价值观念的视角思考如何消除腐败的问题。
从思想源头上消除腐败的一个基础性工作，就是教育广大党员干部坚定理想信念，增强宗旨意识。在这个社会变革和思想变动的年代，观念创新不能只沦为一系列抽象而时髦的口号，必须切实注入实质性的内容，核心应在于封建残余思想与资本主义腐朽方面思想的清理和铲除，在于社会主义价值观的培育和弘扬。只有充分发挥精神因素的作用优势，培育和涵养「不想腐」观念，才能在市场经济的大潮中守住底线，不碰红线，常在河边走，就是不湿脚。
第二，加强党内法规制度建设。依法治国与依法治党具有一致性。依法治党是依法治国的前提和关键。如果不能依法治党的话，依法治国就可能会沦为空谈甚至笑谈。当下有的党员领导干部的言行甚至不及普通群众的政治和道德品质。这种状况著实令人忧虑，加强党内法规制度建设的必要性异常紧迫地提了出来。
加强党内法规制度建设，必须要与当下反腐败的实践紧密联系起来，树立明确的问题意识，著眼于党内突出问题的解决。就现实而言，在选拔用人的关键环节上，「劣币驱逐良币」现象层出不穷，越演越烈，一些地方、一些单位之所以出现严重的塌方式腐败，这是一个重要原因。这一突出问题充分证明，民主集中制的完善应构成党内法规制度建设的重点之一。
（作者为中国社会科学院研究员）
【注释】
①《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议在京举行》，《人民日报》，2014年10月26日。
②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日。
预防小官贪腐制度尚属「牛栏关猫」《 人民论坛 》（2014-11-20）唐任伍
【摘要】小官贪腐直接损害群众的利益，严重败坏党和国家在老百姓心中的形象，最终影响党和政府的执政基础。反腐败在打击「大老虎」的同时，决不能忽视群众身边的「苍蝇式」腐败。小官贪腐的成因很复杂，其中很重要的一点是，现有的预防小官腐败的制度尚属「牛栏关猫」，这使大量小官游离于监督之外。对于「基层腐败、小官贪腐」应当高度重视，下大气力进行治理。唯如此，才能营造良好的社会秩序，营造风清气正的执政环境。
【关键词】基层小官腐败原因
【中图分类号】D602【文献标识码】A
基层腐败、小官贪腐主要表现在四个方面
贪官不论大小，都是党和国家的蛀虫。贪污腐败，更没有大小腐败的区别。因此，反腐败在打击大贪污、大腐败「老虎」的同时，决不能忽视基层、小官和群众身边的「苍蝇式」腐败，既不能抓大放小、也不能抓小放大。
基层腐败、小官贪腐主要表现在四个方面：一是政风腐败。要么官商之间勾肩搭背，迎来送往，染指工程项目，进行利益输送，要么官员层级之间拉拉扯扯，吹吹拍拍，为跑官、买官行贿受贿。
二是政务腐败。基层官员或公务人员在行使职权、履行职责时，利用政府赋予自己的权力，对办事人进行吃拿卡要，不给好处不办事，给了好处乱办事，小到一盒烟、一瓶酒，大到索要现金，有的还要到色情娱乐场所消费。
三是「权」「利」腐败，以权谋私、以权谋利、以权谋欲。比如，在我国土地征用尚是二元体制的情况下，土地卖不卖、卖多少、卖什么价等，某种程度上都是基层少数官员说了算，这客观上就为那些心术不正的「小官」留下了权力寻租的空间，为他们贪腐甚至「巨腐」提供了可能和条件。另外，基层用人腐败现象突出。官二代、富二代凭借父母手中的权力、财富，不论学历和能力如何都能得到提拔任用，而普通群众的子女没有「关系」缺乏上升的通道，从而引发社会公众对政府的不满。
四是行业腐败。几乎涉及老百姓民生领域的各个方面，比如教育、住房、医疗、司法、殡葬等行业，都存在人为地制造上学难、就医难、住房难、打官司难的现象，许多群众为了获得本应享有的公共服务，不得不设法打通关系，这不仅造成群众生活成本上升，更毒化了社会风气。
「老虎」贪腐固然可怕，但毕竟只是少数；「小官」是离老百姓最近的干部，他们虽官小位低，但数量庞大。因此，在一定意义上说，「苍蝇式」腐败更可怕，危害性更大。
小官贪腐严重败坏党和国家在老百姓心中的形象。我国和老百姓直接打交道最多的「官员」就是在基层政权中工作的「小官」，在老百姓的心目中这些「小官」代表了党和政府，是党和政府的代言人，他们的一言一行、一举一动都关乎党和政府的形象。小官贪腐在老百姓心中影响很坏，这不仅影响官风、政风，对社会风气也起到很坏的示范效应。
小官贪腐直接损害群众的利益，加重了基层人民群众的负担，损害老百姓的民生，影响社会公平公正。基层腐败小官利用手中的权力贪腐，直接向老百姓吃拿卡要；上级的惠农政策、补助资金等一旦被贪污，群众得到的实惠就会减少，家庭、生活都会受到影响。同时这些单位乱收费，将开支转嫁到基层老百姓的头上，加重了基层人民群众的负担。
俗话说，万丈高楼从地起。基层政权是国家治理的基础。「千里之堤，毁于蚁穴」，发生在基层中的腐败行为严重影响了基层党组织和基层政权建设。「小官贪腐」直接侵犯了人民群众正当合法的权益，势必导致基层干群关系和党群关系恶化，最终影响党和政府的执政基础。
基层腐败、小官贪腐产生的根源很复杂
这些原因有制度层面的，有管理监督方面的。具体来说，主要有以下几个方面的原因：
一是预防小官腐败的制度尚属「牛栏关猫」，使得这些小官的权力贪腐肆无忌惮。一些小官虽然级别不高，很多仅仅是科级干部，但「官不在大，有权则灵」。一些「小官员大腐败」，就在于他们掌握的资源分配和使用的权力相当集中，基本上游离于制度监管的空地。绝对权力必然导致绝对腐败，从而导致贪腐的力度和危害不逊于高级别官员。如2014年北京查处的案例，朝阳区孙河乡原党委书记纪海义受贿9000余万元、海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用资金1.19亿元、延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤挪用公款2400万元，金额数目都是触目惊心。
二是山高皇帝远，对一些「手握重拳」的基层小官缺少制约。一些基层小官级别虽低，官位虽小，但大多是单位「一把手」，处于「不大不小、不上不下」的中间位置，管理、使用和经手的资金量巨大，还有的虽然是一般工作人员，但也大多能够经手资金、资源等。在「上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难」的环境中，不容易引人注意，更有利于逃避监管，而且他们往往凭借在当地的熟人关系和网路，霸气十足。所以，小官能贪甚至大贪，说到底还是一个监督缺失的问题。
三是「小官」因为「小」而具有较强的欺骗性和隐蔽性。这些「小官」通常都是些「现管」的实权派，别看是「芝麻官」，但他们手中权力的「含金量」不小，独揽具体事情的「操作权」，善于混迹于老百姓之中，伪装成「老实人」甚至「老黄牛」，在党纪国法面前装傻充愣，让领导和群众误认为他们是芝麻小官，没有多少权力、资源和条件，想搞腐败也没权力，更没胆量和能力，即便偷偷摸摸捞一点也油水不大，是一些汤汤水水、吃吃喝喝的小问题，从而使之游离于监督的视线之外，即使监管也在事项、频率上不能及时、有力、连续、长期地进行，从而使他们胆子越来越大，贪腐起来「得心应手」，忘怀于金山银山之中，既不起眼，又不惹眼，往往是神不知、鬼不觉，为他们成为日后的大贪乃至巨贪大开了方便之门。更何况还有的「小老鼠」、「苍蝇」背后还有「大老虎」作靠山和保护伞。所以越是「天高皇帝远」和让人看不上眼的行业的「小官」，其腐败案发率越高，甚至「小官员大腐败」，「苍蝇」变成「大老虎」。
总之，基层腐败、小官贪腐其行虽小，但其后果危害却不次于大腐败。其腐败行为虽「小」，但其影响更为广泛，它所影响的是社会民众，所关系的是党心、民心，所危害的是执政基础、人心背向。因此，对于「基层腐败、小官贪腐」应当予以大重视、大治理，唯如此，才能营造良好的社会秩序，营造风清气正的政治生态，才能得人心得民心，巩固党和国家的执政基础。
（作者为北京师范大学教授、博导、政府管理研究院院长）
【参考文献】
①《十八大以来反腐常态论》，人民日报社评论部编，北京：《人民出版社》，2014年10月。
权力魔杖效应小官巨贪人性悖论阐析《 人民论坛 》（2014-11-20）季乃礼
【摘要】中国自古以来对利益的追求采取贬低、压抑的态度，政府和思想家高扬道义，主张义利善恶两分。然而，追求利益是人们的一种正常表现，官员往往利用各种制度漏洞来获取非法利益。我们从人性的角度出发就可以更好地理解官员的行为模式，既然官员总会利用制度漏洞追求利益的最大化，那么就应该从制度入手，使得官员不能利用漏洞获利。
【关键词】基层小官腐败原因【中图分类号】D602【文献标识码】A
小官贪腐现象与权力魔杖效应分不开。何谓权力魔杖效应，人民日报社论对此解释道：「国家政权本来就是高居于社会之上具有强制力的机器，服务社会大众和维护社会秩序是它的基本职责，由于政权本性使然，它又有著脱离社会大众甚至损害大众利益的倾向，供职于政权机关的共产党员难免受其影响。这可暂称为『权力魔杖效应』。」那么在中国，为何会出现权力魔杖效应？为此，笔者将从以下几方面进行解读。
中西方不同的人性假定会导致两种不同的法理模式
西方的人性观中肯定了人的好利、自保的本性，并把它看作是一切政治学说的基础。洛克所写《政府论》中，明确把人们的生命、自由和财产权利看作是自然权利，认为人们对财产的拥有和追逐是人类最基本的需求，是需要国家予以保护的。①这些重要的观点影响了后来的思想家，在西方政治学说中，利益的考量是最重要的。
而在中国的传统文化中，人类的情感欲望，如好利、自保属于被改造的对象。儒家即主张用仁义道德来教育人，使人们心向道德。由义利出发，孔子进而划分了人的品性，他认为「君子喻于义，小人喻于利」（《论语·里仁》）。先秦之后的思想家继承了这样的思想，西汉董仲舒主张义重于利，义是人生存的必要条件。
简言之，中国自古以来对利益的追求采取贬低、压抑的态度，政府和思想家高扬道义，主张义利善恶两分。西方的思想家把对利益的追求看作是自然的事件，既非善也非恶的问题，而是应该正视人的私利。
西方的人性论导致法治的理论。基于两方面的原因：一是他们把人们的基本权利看作是神圣不可侵犯的，因此统治者必须照顾到人们的这些权利。他们大多数把国家权力的产生看作是民众与统治者的讨价还价，即在契约中建立的。这种契约需要用法律确定下来。二是他们也认识到人的好利本性无限膨胀就会造成混乱。亚里斯多德说：「让一个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素。」这说明，在人治状态下，人的恶性更易于扩张并给社会造成祸害。因此，必须用法治来代替人治。
而在中国，无论性善论还是性恶论，都相信「人皆可以为尧舜」；相信人心有无限的潜能可以发掘，认为依靠内心的修养可以造就理想的道德人格，进而便可建立一个理想的国家、理想的社会。在政治上就体现为人治主义，即强调统治者的政治作用、政治品格和道德修养，贬低甚至忽视法的功用。在传统中国人看来，政治的决定因素是人，而人的根本又在于他的道德修养。因此，为了政治系统的稳定和长久，必须培养贤人，而这一切必须从培养道德情操著手。中国的制度设计与中国传统的人性假定有著密切的关系。比如，对官员就任之前的考察非常严格，而对官员上任之后的监督却很不到位。这种制度存在以下误区：
其一，道德上的良善不是永恒的。官员升迁之后面临的社会条件发生了很大变化：权力增强，面对的诱惑也增多了。条件的改变有可能导致人们政治思想和道德观念的改变。其二，对利益的追求是官员的正常表现。面对巨大的利益，只要条件允许，官员必然会追求利益的最大化，而在现实中由于制度不健全，官员往往很容易获得各种不法利益。可以说，现有制度设计的缺陷导致了权力魔杖效应的出现。
基层官员何以会脱离民众甚至损害民众利益
升迁是官员最大的利益追求。那么如何升迁？除了官场一些潜规则，譬如送礼之外，正常的升迁应该是政绩突出。我们由此可以理解一些官员为何在拚命招商引资，因为这直接与当地GDP联系起来；也可以理解一些看似不正常的行为，譬如大搞形象工程，甚至不惜数字造假等，形象工程是招商引资的需要，数字造假也是追求经济发展的体现。可以说，能够为升迁增加砝码，或者对升迁造成障碍的，都会引起官员的重视。
然而，民众对官员的升迁很难造成影响。人民代表大会制从制度上保证了政府的权力会受到人民监督。但在实行的过程中，这种监督经历了两次弱化：一是人民对人民代表的影响有限，二是人民代表对政府的运作影响有限，这样导致的直接结果是人民对各级官员的影响微乎其微。另外，各地官员重视经济发展的同时，对维稳也非常重视，因为此项工作属于一票否决的范畴，会严重影响官员的升迁。由此我们可以看到，民众发现政府对维稳异常重视，于是往往采用制造群体事件的方式影响地方政府的决策。然而，群体事件往往两败俱伤，对社会秩序造成极大破坏，在对官员造成严重影响的同时，由于群体事件往往是以违法的、暴力的形式出现的，民众中的许多人也会受到法律的制裁。因此，群体事件并不是调节官与民关系的正常途径。总之，在官员的利益得失的考量中，由于民众的影响力有限，因此轻视民众、凌驾于民众之上的现象就会多有发生。
综上所述，我们从人性的角度出发就可以更好地理解官员的行为模式，既然官员总会利用制度漏洞追求利益的最大化，那么就应该从制度入手，使得官员不能利用漏洞获利。如何拉近官员与民众的距离，除了思想道德的教育外，还应该付之以制度的补充和完善。要认识到，只要制度存在漏洞，官员就有可能追求利益的最大化。制度的设计可以从两方面入手：一是强化对官员的监督和控制。群众路线教育实践活动在这方面作出了榜样。在思想教育的同时，辅之以一系列的规章、制度，对官员的行为进行规范。同时加大力度惩治违反群众路线的官员。二是强化民众对官员的影响力。有关这点，既可以做实民众、人民代表与官员之间的关系，民众通过人民代表对官员施加影响；也可以增加其他新的渠道，譬如网路中民情的反映，以及由上级部门独立地搜集民意等。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授）
【注释】
①洛克：《政府论》，下篇，北京：商务印书馆，1964年版，第75-79页。
小官贪腐发生机理《 人民论坛 》（2014-11-20）吕德文
小官贪腐有其内在的发生机理，其中一些机理是古已有之，还有一些机理则是新制度环境造成的
近些年，「小官巨贪」的趋势越来越明显。随著新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，小官也有了实权。比如，城郊地区的拆迁办主任、村干部，虽然职位不高，权力不大，却是拆迁政策的直接操作者，而拆迁补偿款却涉及上亿甚至十几亿的资金。近年来，全国各地发生过多起拆迁办主任伪造拆迁材料骗取拆迁补偿款的案件，涉及资金少则几十万，多则几千万。当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机理，其中一些机理是古已有之，还有一些机理则是新制度环境造成的。
乡村利益共同体
在农村税费改革之前，我国基本上是汲取型政权，各级政府需要从农村、农民身上收取税费。因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的「代理人」，在国家、乡村干部和农民之间形成了相对稳定的利益共同体。一方面，国家和乡村干部之间有稳定的利益交换关系，国家借乡村干部从地方汲取资源，乡村组织获取部分财政保障，部分乡村干部在基层政权的默许下「搭车收费」，乃至谋取私利。另一方面，农民与乡村干部之间也有稳定的利益交换关系，农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。总体上看，「小官」是国家与农民关系的桥梁，是相对独立的利益群体。
当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随著农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：「小官」不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。
灰色利益链
当前，国家财政转移支付主要分为两种形式：一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等；二是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等。
一般情况下，随著政策制度的不断完善，群众认知水平的不断提高，再加上涉及面较广，普惠性的财政转移支付很难为「小官」贪腐。但是，专项转移支付却很容易为「小官」贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。
国家财政专项转移支付一般要求进行项目化、市场化运作。例如，国家财政支持的农村基础设施建设，通过项目的形式向企业、个人发包。由于基层市场发育不成熟，与乡村干部关系密切的企业和商人具有竞争优势，再加上制度监管不够完善，使得「小官」的权力寻租空间非常大。不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。
监管制度不健全
农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性，但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。主要表现为：村民选举过程中贿选现象严重，花费百万甚至千万竞选村主任已不是新闻；黑恶势力操纵选举，「恶人治村」的现象在一些地区较为严重；村干部「一言堂」，剥夺群众参与权、知情权、监督权现象较为普遍。
与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，「小官贪腐」有处于失控状态之忧。首先，「小官贪腐」具有相当大的隐蔽性、灰色性，游离在合法与非法之间，监管难度较大。平心而论，乡村利益共同体和灰色利益链有一定的历史合理性，在国家与农民关系未曾理顺之前，就难以杜绝灰色利益的存在。其次，多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。当前对「小官贪腐」的监管分散在组织、纪检、民政多个机构，它们职权不一、许可权不同，难以形成合力。造成的结果是，每一个部门的监管都处于消极状态，基本上是「民不举、官不究」现状。再次，缺乏相关的法律制度支撑。村干部并不是公务员，它们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为「三不管」干部。
（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）
贪腐「小官」的共同特点《 人民论坛 》（2014-11-20）朱春奎
何谓「小官」，在公共管理学术界有这么一个专业的辞汇，叫街头官僚。街头官僚是指处在低层次的行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员。他们是政府工作人员当中和民众互动最为频繁、最为密切的群体。这类群体是政府形象的直接塑造者，代表上级政府执行公共服务的职能。
「小官」贪腐中的「小官」的掠夺群众利益之手强于公共服务之手。这一群体有著共同的特点：第一，级别低，缺少监督，同时又掌握著强有力的实权；第二，他们往往长期占据关键领域、关键岗位，相互勾结，形成庞大的利益联盟；第三，这些人做事霸道，民众往往「敢怒不敢言」。比如村长的腐败、村干部的腐败，直接损害了民众的公共利益，通过牺牲民众的公共利益来换取自己的利益。
权力不分大小，不受约束才是贪腐的根源。官员的腐败不是看级别的，不能说小官更容易贪腐，也不能说大官更容易贪腐。官员腐败不腐败，关键是看他手中权力是不是能够受到强有力的监督和有效的制度约束，而不应简单地看其级别。
小官贪腐最大的危害可以用一句话来讲就是，贪腐的小官是腐蚀、动摇国家根基的蛀虫。在既打「老虎」又打「苍蝇」的过程中，我们需要清醒地认识到，贪腐没有级别的概念，有时候「苍蝇」的危害要比「老虎」更大。小官贪腐最大的问题就是它损害干部形象、影响干群关系，社会影响极坏。这在很大程度上是因为，普通民众和老百姓一般不太容易有机会接触或了解省部级甚至是厅局级官员。广大民众，特别是基层群众，接触或了解更多的是基层官员，小官的贪腐会直接影响到民众的切身利益。
贪腐的小官因为「小」，所以他们的贪腐不太引起人们的注意，这使得小官贪腐缺少监督，造成「边腐边升」的怪象，最终「苍蝇」升级为「老虎」。「边腐边升」最大的危害就是它会影响整个国家的政治生态，导致官场「逆淘汰」、逆向选择。从这个意义上讲，小官贪腐最大的危害就是损害干部形象，带来负面的社会影响，损害民众的切身利益，影响国家基层的根基。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）
为治理小官贪腐开药方《 人民论坛 》（2014-11-20）通过上一部分的分析，我们可以发现，小官贪腐现象的成因深刻复杂，小官巨贪的危害不容小觑。这些小官游离于上级和群众的监督之外，他们级别不高，却在自己所分管的领域「一言九鼎」；又或者是身处资金拨付和项目审批的要津，因此他们往往成为群众和企业办事的拦路虎。他们通过名目繁多、花样频出的设租寻租聚敛大量财富，这不仅造成社会财富的流失，更是直接侵蚀了党的执政基础。能否有效治理小官贪腐关系到广大百姓对反腐成果的感知。如何才能更有效地治理小官贪腐现象？我们邀请了多位该领域知名专家开出药方。
国家行政学院研究员胡仙芝
全面治理小官贪腐不只需要我们简单地加大反腐力度，多拍「苍蝇」和「蚊子」，追求反腐败的数量「GDP」；相反，需要我们从综合的角度，从生态的视角，从制度建设的根本著手，多管齐下，强身健体，织密织细监督网，活化监督机制，净化社会环境，确保权力健康有效运行。
国家行政学院研究员马宝成
从长远来看，加强制度建设，构筑关紧权力的笼子，是有效遏制腐败发生的根本，是减少或消除「老虎」、「苍蝇」的治本之策。
中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥
大致来看，治理小官贪腐现象有两个向度：一是将权力关进位度的笼子，从源头上遏制腐败；二是加强监督，使腐败无以遁形。具体措施主要有：规范权力运行机制；严格的财务帐户管理和现金管理制度，堵住财务漏洞；大力推进政务公开，打造「阳光政府」；开拓民众监督政府的渠道和平台，使腐败无以遁形。
资深反腐专家、原中国纪检监察学院副院长李永忠
现在反腐实际上是与积极稳妥推进政治体制改革和推进依法治国紧密联系的。彻底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推进这样一个事关重大的改革课题，就需要有载体，比如通过设立反腐特区的办法探索经验，形成可复制的做法。
中国政治学会副会长姜汉斌
在反腐中必须注意「量」和「质」两个方面，不仅要注意对「质变」的惩处，而且要注意对「量变」的阻断。
监督网亟需撒向「反腐死角」《 人民论坛 》（2014-11-20）胡仙芝
【摘要】清明的政治环境需要坚持反腐「上无禁区、下无死角」，需要对腐败保持「零容忍」的态度，认识到基层腐败的巨大隐患和潜在危害，毫不留情地坚决打击「小官巨腐」。要从认识上高度重视，措施上刚劲有力，制度上严密细致，充分发动群众力量，做到阳光行政、阳光反腐。要把「权力」关进牢笼，把制度的笼子编得更紧更密更牢，扎紧防范「小官大贪」的篱笆，堵死「小官大贪」的路子，真正做到有规必依、执规必严、违规必究。
【关键词】小官腐败监督网监督机制【中图分类号】D26
【文献标识码】A
在全国上下关注和热衷于「打老虎」、为「打老虎」取得的成就叫好的同时，有些学者提出，「反腐应该算是一种巨大的改革红利」，但为什么老百姓感觉没有在反腐运动中得到实惠呢？改革红利哪里去了？其中的一个原因就是确实存在这样一个现实：「打苍蝇」、「拍蚊子」的工作还未收到根本性的效果，社会基层的「苍蝇」、「蚊子」依旧虐行，社会还有待于净化。这就需要我们重视「小官贪腐」的问题，著眼于系统设计，织密织细监督网，采取多管齐下的综合措施，有效解决「小官贪腐」的普遍性问题。
「路灯建设」比「黑夜警察」更能降低腐败的发生率
「苍蝇」和「蚊子」往往滋生在环境阴暗、潮湿的卫生死角，同样，「小官贪腐」也与不良的政治生态密切相关。实践经验证明，在遏制腐败和犯罪的机理和功能上，「路灯建设」比「黑夜警察」更能降低腐败的发生率。在生态环境中，阳光也是最好的防腐剂。因此，治理小官贪腐，应该先从整治环境入手，推行政务公开，净化组织环境和不良风气，提高权力行使透明度，让权力在阳光下运行。只有如此，才能激活监督机制，规范权力运作程序，严肃组织工作纪律，从而优化权力运行环境。
抓住重点风险环节，用活监督机制
「小官贪腐」的一个特点就是涉腐人员官位小、但权力大，很多事项与日常性的行政事务和管理工作相关联。为此，有必要改进行政管理工作，寓监督于管理之中。具体而言，一是在管理中加强检查监督的环节，及时发现问题苗头，及时制止和纠正错误；二是定期评估重点风险，定期检查关键环节，激活监督机制，开展经常化、制度化、实效化的专门检查，如开展定期的财务审计或者廉政工作的大检查等；三是在年度考核中加强相关事项的汇报内容。在年度考核工作中，纪检和监察机关可以反馈每个工作人员的举报情况，把廉政情况纳入到日常的制度化的考核和监督之中。
科学区分领导责任和管理责任，正确推行党风廉政责任制
党风廉政建设责任制是指各级党委（党组）、政府（行政）及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中应当承担责任的制度。它明确了领导班子、领导干部在党风廉政建设中的责任，并确立了责任追究办法，对推行党政系统的党风廉政建设起到了重要作用。当前，我党内部已普遍推行、实施了这一制度，但在实际执行中，「领导责任」对于小官贪腐治理方面的规定是比较模糊的，责任追究也比较难操作。尤其是对于一些基层和地方的官员和公务员，领导责任、管理责任、直接责任和连带责任往往不作区分，这些责任如果适用同样的条款进行追究的话，这些单位或部门的领导「治贪」方面的决心会受到影响。如「疏于监督管理致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的」，领导班子或领导干部要承担领导责任，并受到责任追究。但实际中，一些领导干部往往考虑到自身安全而对下属或分管部门采取姑息、掩盖的态度，这也是导致「小官贪腐」泛滥的一个客观原因。建议可以细化责任类别和追究办法，严格区分领导责任和管理责任、连带责任和直接责任，对不同的责任追究应该轻重有别，量「罚」适当：对积极监督和查处下官贪腐的，其领导责任可免予追究；而直接有管理责任的则要著重追究。
创新干部人事管理制度，增加干部考核内容，推行和完善任期制
「小官贪腐」虽然只是个体的腐败，但要从根子上治理，还需要从用人制度和人事管理制度入手，解决干部监管、激励导向及公职人员的腐败问题。除了对他们的工作考核监督之外，也可在用人制度方面作文章，以起到预防作用，增强组织机体的免疫力。首先，根据「流水不腐，户枢不蠹」的原理，建立干部任期制，推行关键岗位人员任职短期化，增加重点风险岗位的干部交流，可以有效预防长期腐败的发生。其次，推行「关键环节和关口」的任职筛查和审查，如对财务人员的信用记录进行重点审查，工作调动时加强离任财务审计，要求重点人员财产申报突破现有「处级以上」的级别限制等。三是要建立健全基层干部监管制度，建立基层干部监管领导问责制，将基层干部的监管重任分一部分给上级领导。
加强廉政教育，自觉防范廉政风险
从贪腐行为的机理分析上可以看出，内因和外因是相辅相成、共同作用的。廉政建设更是应该重视内因，加强相关人员的廉政素质和提高抗腐蚀能力。这就要求我们开展廉政教育活动，加强廉政纪律教育，建立自我约束机制，激发广大公职人员的内在自律积极性。具体而言：一是廉洁教育经常化、制度化，纪检监察部门在日常工作中就要排查廉政风险点，深化廉政风险教育，增强风险防控实效；二是开展特殊形式的警示教育，扩大廉政教育的联动性、生动性和时效性；三是建立预警机制，对出现苗头性、倾向性问题的单位和岗位及时进行预警，在贪腐之前警告并制止相关人员和腐败行为；四是将廉政教育纳入到各级公务员培训之中，让公仆意识、廉政纪律等作为一种公务员任职的必备条件和必备修养，自觉贯穿于公务员的日常工作之中。
发动社会群众，加强社会监督
鉴于群众与基层「小官」的近缘关系，发动群众进行监督是整治「小官贪腐」最有效的途径。「群众的眼睛是雪亮的」，要发挥利用好群众力量，用好批评、建议、检举、揭发、申诉、控告、舆论等基本方式，建立健全公众监督和社会监督。一是建立群众意见建议受理制度，责成有关领导重视和参与处理群众批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等工作，建立相应的工作台账和跟踪记录制度；二是完善举报群众权利保护和救济制度，鼓励或奖励行使监督权利并为惩治贪腐作出贡献的人士；三是重视媒体舆论的监督，及时收集各种传播媒介的议论、意见及看法，发现相关有用的线索和意向，建立完善舆论监督反馈机制，以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约等。
（作者为国家行政学院研究员、中国行政体制改革研究会研究部主任）
【参考文献】
①王岐山：《坚持党的领导依规管党治党》，《人民日报》，2014年11月3日。
用好制度来「打虎拍蝇」《 人民论坛 》（2014-11-20）马宝成
习近平总书记指出，从严治党要坚持思想建党和制度治党紧密结合。制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。反腐败既要「敢打老虎」，又要「勤拍苍蝇」，而究其根本无非就是要把权力关进位度的笼子里。从长远来看，加强制度建设，构筑关紧权力的笼子，是有效遏制腐败发生的根本，是减少或消除「老虎」、「苍蝇」的治本之策。在这个问题上，我们一定要加强相关制度建设。
比如，官员财产申报制度是预防惩治腐败的重要制度，严密的财产申报制度是发达国家预防腐败机制中最基本的措施之一。早在1769年，瑞典就颁布法律，要求每个公务员在任职之初，详细申报其个人财产，内容还要包括其家庭成员或担保人所拥有的投资和收益情况；而在任职后的财产变动，也应自动提交变动财产申报清单，并注明变动原因；政府职员必须如实填报个人财产申报表并注明财产来源，如果在有关部门调查时，不能说清财产的合法来源，该部分的财产就会被推定为贪污腐败所得，从而将受到刑事制裁。公开透明的财产申报制度，使得公民及相关监督机构可随时便捷地获得必要的信息，从而对官员形成有效的监督；再者，从官员的角度讲，财产申报制度的存在本身就在警示官员，他们的行为时时刻刻都在监管之下，因此应当严格约束自己的行为，任何额外的财产收益如果是源于自己所承担的公共职务，或者是仅仅让人产生这样的怀疑，他都会让自己努力避免陷入这种情况。当前，我们已经实行多年的领导干部个人重大事项报告制度和目前正在推动的不动产信息统一登记制度，都是很好的制度。
又如，强化巡视制度，使巡视制度常态化，也是从根本上预防和惩治腐败的重要举措。巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。党的十八大以来，中央已开展了四轮巡视。凡是去过的地方都发现了一些问题，中央巡视组成为发现问题的「尖兵」。巡视组奔赴各省份和一些央企、事业单位，所到之处均引起当地官场的震动和人民群众的热烈响应。从目前的反腐成绩来看，巡视制度所起的作用毋庸置疑。这是党内监督进一步制度化、科学化的重要标志。对于任务艰巨的「打老虎、拍苍蝇」而言，这是一个非常有效的制度。
再如，完善举报制度。举报是中国宪法和法律赋予公民对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利，也是发现腐败线索的重要渠道之一，是「打老虎、拍苍蝇」的有效制度。2013年9月上旬开通的中央纪委官网是在原有的监察部网站、国家预防腐败局网站、国务院纠正行业不正之风办公室网站、工程建设领域专项治理工作网站和12388举报网基础上整合而成的。网站开通以来，举报网站统计的网路举报数量呈现明显上升之势，「人气」不断积聚。今后，在「打老虎、拍苍蝇」中，要切实利用好举报制度来发现腐败线索。
（作者为国家行政学院研究员、博导）
治理小官贪腐两个向度《 人民论坛 》（2014-11-20）陈天祥
【摘要】治理小官贪腐现象有两个向度，一是将权力关进位度的笼子，从源头上遏制腐败；二是加强监督，使腐败无以遁形。这就要做到：解决权力过于集中和权力运行程序不规范的问题；建立严格的财务帐户管理和现金管理制度，解决财务漏洞的问题；与此同时，要开拓民众监督渠道。
【关键词】基层小官腐败原因【中图分类号】D602【文献标识码】A
近年来，小官大贪的案件频发，涉案金额动辄上千万元甚至几千万元乃至几个亿，成为反腐斗争的一个重要动向，如何防止和治理小官贪腐成为一项不容忽视的迫切任务。大致来看，治理小官贪腐有两个向度，一是将权力关进位度的笼子，从源头上遏制腐败；二是加强监督，使腐败无以遁形。
规范权力运行机制
一定的权力「碎片化」符合权力运行规律
导致一些小官大贪的最主要原因是权力运行机制存在漏洞：一是权力过于集中。如辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局局长罗亚平贪污受贿六千万元案件，就是因为其拥有土地征用、拆迁、开发和审批监管权，可谓大权独揽，存在很多权力寻租的便利条件。二是权力运行程序不规范。如缺少科学、清晰、严密的程序性规定，导致权力运行过程不透明、缺少相对方参与、不遵守办事时效等情况经常出现，为暗箱操作打开了方便之门。或者即使存在严格的程序规定，但一些领导干部无视这些规定，任意改变程序或减免程序，甚至为了谋取个人利益而自设程序，将权力视为己有。因此，治理小官大贪的关键对策就是从源头上对症下药，规范权力运作。具体来说主要有：
科学设计权力配置，解决权力过于集中的问题。从机构设置开始就要考虑避免权力过于集中的问题，尤其是现在提倡大部制机构设计的时候，如果一味地追求机构规模的「大」，就有可能加剧权力集中的趋势。机构设置必须考虑不同部门或内设机构之间的权力制衡问题，有时一定的权力「碎片化」符合权力运行规律。此外，合理分解配置一把手的权力（如一把手不直接掌管财政权和人事权）、重点岗位的权力，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的内部权力结构。
规范决策的程序和审批程序标准。根据中共十八届四中全会提出的健全依法决策机制的要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。为此，需要各地和各级政府尽快制定属于重大事项决策的标准、明确行使决策权力的主体、决策的具体程序和时限、决策结果、违反决策程序的责任追究机制等，并予以公布，以便社会进行监督，从而将依法决策机制的政策落到实处。同时，进一步改革行政审批制度，清晰界定审批条件和标准，只要符合条件和标准，任何人不得为审批设置人为障碍和故意刁难申请人，否则一律追究相关责任。
建立和健全对重点权力行使领域（如规划、建设、国土、矿产资源、财政、税务、垄断行业、公检法等）相关机构、权力行使人、权力行使环节、权力行使结果等的实时监控机制，减少监控的盲区。不管这些权力在「大人物」手里还是在「小人物」手里，都应该接受严格的监督，以防止和减少滥用权力的现象。
健全人事回避和人员轮换制度。改革现有的人事回避制度，适当扩大地域回避的范围，对前述的这些重要领域的工作人员，尤其是相关负责人，禁止其在出生地和成长地任职。同时，建立科学合理的轮岗和转任制度，如规定哪些岗位任职人员在一个岗位（或部门）任职多长时间必须离开原岗位、原部门，转任至其他岗位或单位，这样做不仅有利于他们在行使职权时免受人际关系的困扰，公正公平执法，也有利于治理因固定的人际关系网路而造成的权力腐败。
堵住财务漏洞
建立严格的财务帐户管理和现金管理制度
针对江西省鄱阳县财政局股长李华波携9400万巨款出逃的类似案件和湖南耒阳市一个矿产品税费征收管理办公室每年收税4亿元而成为「最肥科级单位」而造成普通税务人员的贪腐弊案的现象，我们首先要检讨为什么一个人能将那么大金额的款项窃为己有。它无非是以下三个原因造成的：一是一次性将公款转到个人的帐户上；二是分多次将公款转到个人的帐户上；三是将公款以现金的形式从银行取出来或者将政府的收费或税收存入私人帐户。
因此，治理的对策自然就应该从建立严格的财务帐户管理和资金管理制度下手。具体做法包括：限制公务帐户与私人帐户之间转帐业务，如严格规定除向私人帐户转移工资等报酬性收入外，一律不准在公务帐户与私人帐户之间发生转帐业务；公务帐户之间涉及到消费业务的必须使用公务卡，严格限制现金交易，这样，实际上就堵住了将公款转移出去的漏洞；规定政府的现金收入必须在当天或第二天将款额转入政府机关的专门帐户，逾期以贪污行为追究责任。
开拓民众监督渠道
基层反腐比高层反腐在某种程度上更重要
中共十八大以来，中央对反腐下了很大的决心，措施也非常得力，既打「老虎」，亦打「苍蝇」，成效有目共睹，这其中纪委的作用，尤其是中纪委的作用最为关键。但我们也看到，越往基层，反腐的力度就越弱，效果也没那么明显，存在逐层力度和效果递减的现象，这并不代表基层的腐败问题就不严重。其实，不管是高层腐败还是基层腐败，后果都是非常严重的。普通群众最经常打交道的是基层政府及其官员，他们的腐败对党和政府形象的损害在某种程度上甚至比高官腐败所造成的损害还要严重，因为高官的腐败对普通群众来说很多时候是无感的，或者与他们没有直接的利害关系，或者民众意识不到与自己有直接的利害关系。因此，基层反腐（打「苍蝇」）比高层反腐(打「老虎」）在某种程度上对于树立良好的政府形象更重要。
前面讲到，治理腐败的关键是制度建设，规范权力运行机制，但欲使制度发挥作用，关键在于执行。如果没有良好的实施机制，再好的制度也会流于形式。特别是中国地域面积广大，经济社会生活领域众多，各地的情况又千差万别，制度在实施过程中就难免存在人力、物力不足和配套机制不完善等情况，仅靠国家机关的力量将会使反腐力量捉襟见肘，达不到预期的效果。在这种情况下，广大人民群众的参与就显得特别重要，所谓「群众的眼睛是雪亮的」，它可以有效弥补国家机关监督力量的不足和监督缺位。当广大人民群众的积极性被充分调动起来参与到反腐的行列中来时，就会形成「天网恢恢，疏而不漏」的局面，腐败难以遁形。
(作者为中山大学政治与公共管理学院教授)
【参考文献】
①颜佳华：《当代中国社会转型期政府权力运行机制重塑研究》，湖南人民出版社，2009年6月。
民主授权 科学授权 依法授权科学构建市县委书记授权机制《 人民论坛 》（2014-11-20）汤建军
【摘要】当前，市县委书记最大的权力就是用人权。可以说，其一切权力都是由此派生或者紧密相连。对市县委书记的权力，无论是加强管理监督，还是加强规范约束，最根本的问题是要建立科学授权机制。
【关键词】小官贪腐授权机制市县委书记【中图分类号】D267.5【文献标识码】A
市县级党委是我党执政体系中的关键层级，市县委书记是基层组织领导班子的核心力量，其权力大、责任大、难度大、风险大。现实表明，市县委书记的权力往往容易失控，造成其所领导的「块块」既不能对上负责、也不能对下负责的腐败真空状态。无数历史和事实表明，对市县委书记的权力，无论是加强管理监督，还是加强规范约束，最根本的问题是要建立科学授权机制。
民主授权是人民当家作主的一种表现形式
党组织选人用人的过程也就是人民授权的过程。党管干部的最终目的就是要选执政为民、为民服务的好干部，「人民满意」应该是选人用人工作的根本标准。选好市县委书记是关键，让市县委书记选好干部也是关键。从理论到实践都必须正确认识和真正解决好以下两个核心问题。
一是「一切权力属于人民」决定「权只能为民所授」。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国的人民代表大会制度，具有代议制的基本特征。这一制度既符合当代民主政治的一般规律，更体现我国国家权力「人民当家作主」的本质。应该说，我们在法律和制度设计上，已经充分体现了「主权在民」和「权为民授」，但由于缺乏把制度落实的运行机制和可行的系统操作程序，一些地方的人民群众实际上很难真切感受到「法律和制度赋予的民主权力」，特别是选举权和被选举权。在市县委书记的选择上，党员代表和群众代表实际发言权还相对较小，如何解决这一问题，值得认真思考。
二是「权为民所授」决定「权只能为民所用」。我们党之所以能够执政，其根本原因在于它是人民根本利益的代表者，其执政宗旨就是「为人民服务」。人民在党的领导下通过「选人用人」这个主要途径把自己「当家作主」的公共权力委托给各级机关及其工作人员。「选人用人」的过程实际就是人民群众把公共权力委托行使的过程。如果在这个公共权力委托的过程中，人民群众不能当家作主按自己的意愿选择自己信任的市县委书记，把公共权力委托给他们，那么「一切权力属于人民」就可能会成为一句空话。历史经验表明，只有树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，真正从理念、制度到实质，从内容、形式到程序，解决好「权为民所授」，才能真正实现「权只能为民所用」，从而从根本上解决好市县委书记权力委托、配置科学的这个源头问题。
科学授权要有制度保证
科学的理念要靠科学的制度来保证。实践证明，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全在选人用人方面的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和基本制度，是确保人民当家作主选好市县委书记的制度保障。
一是好的制度离不开好的运行机制。在实际工作中，我们党要完善「人民群众选出的代表为执行主体」的询问、检查、监督和问责机制，让选人用人权始终在阳光下运行，保证人民群众的参与权和监督权。
二是好的内容和实质需要好的授权方式。当前，无论是推进选人用人工作的科学化、民主化、制度化，还是形成科学的选人用人机制，都要通过完善选举投票等方式，改进初始提名、公开选拔、竞争上岗、差额选举、公推直选等办法，增强民主推荐、民主测评、民意调查等手段的科学性和真实性，来确保广大干部群众充分自由表达真实意愿，从方法和程序上保证「授权要实现让人民当家作主」。
三是授权要创造条件保证人民当家作主。要创造条件让广大人民群众在选人用人的实践中学习民主、创造民主、运用民主，不断在民主实践中提高民主素质，形成民主习惯。当前，人民群众的公民意识、法治意识、参与意识、维权意识、自我实现意识正在不断增强。我们党要顺应这一趋势，善于创造条件，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与选人用人工作，最广泛地动员、引导和组织人民，依法来选择好自己信任的代表，管理公共事务，从而通过民主实践的有效开展，来培育人民群众的民主精神、提高其民主素质、提升其民主能力。
依法授权要界定权力边界
孟德斯鸠指出：「一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直到有界限的地方才休止。」权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性。如果不能对权力运行边界清晰界定，必然会导致权力越界运行，从而诱发集权揽权、滥用权力现象。市县委书记的权力高度集中，这是对其监督难以到位的根本原因。其权力高度集中，根源在集权授权的体制机制。一方面，市县委书记的任免往往实际掌握在上级书记手中；另一方面，市县委书记居于市县执政权力的中心，集财权事权人权于一身。因此，提拔市县委书记中的组织酝酿、民主推荐、五人小组会议、组织考察、全委会、常委会和换届选举等程序看似「关卡重重」，有的地方其实最终体现的大多是书记的「个人意志」。
一是权力不能越过授权边界。从理论而言，市县委书记的权力有「一个来源，两个渠道」，即来源于公民权利，有公民和党员两个渠道，其权力边界是由公民权利、党章与法律所界定。因此，市县委书记行使的权力既不能超越党章所规定，也不能超越宪法和法律的规定。
二是重点处理好八对关系。上级组织授权时，一定要设计制度，让市县委书记能够处理公共权力与公民权利、党规与国法、集体领导与个人分工负责、执政与市场、执政与立法、执政与司法、对上负责与对下负责、自我约束与外部监督等八大关系，解决好权力界限清晰这个大问题。比如，参照有些地方试点成功经验，研究制定统一的《中国共产党市县委员会工作规则》，细化党委集体领导和个人分工负责的关系，健全用制度管权、管事、管人的机制，科学配置和严格界定市县委书记、县委常委、县委委员的权力，特别是要科学分解一把手许可权，明确界定一把手职责，有效监督一把手。
三是分解市县委书记的权力。建议参照一些地方的有效做法，实行市县委书记不直接分管的权力制衡机制，即书记不直接分管财政、物资、人事和工程，逐步形成「书记监管、副职分管、集体领导、科学决策」的新的领导机制，使决策、执行、监督等权力适当分离。当前，市县委书记最大的权力就是用人权。可以说，其一切权力都是由此派生或者紧密相连。所以，从制度层面规范和限制书记的「用人权」是重点。科学规范和监督市县委书记用人行为的关键就是要完善选人用人制度、健全选用干部机制，实现由「人选人」向「制度选人」的根本转变，做到既实现组织意图，又符合群众意愿。
（作者为湖南省社科联副主席、研究员）
「苍蝇式」腐败治理突破口——访资深制度反腐专家 李永忠《 人民论坛 》（2014-11-20）人民论坛记者刘建
◆「拍苍蝇」需要的是毅力，真正把「苍蝇式」腐败解决了，就能有效地防止「大老虎」产生，从这一点说，拍「苍蝇」意义重大
◆现在反腐实际上是与积极稳妥推进政治体制改革和推进依法治国紧密联系的。彻底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推进这样一个事关重大的改革课题，就需要有载体，比如通过设立反腐特区的办法探索经验，形成可复制的做法
真正把「苍蝇式」腐败解决了，就能有效地防止「大老虎」产生
人民论坛：「老虎」地位显赫、数量有限，「苍蝇」数量众多、并不起眼，但却无处不在。那么，「打老虎」与「拍苍蝇」面临的形势有哪些不同？
李永忠：「打老虎」需要胆量。通过周永康等一批「大老虎」的落马，现在社会上对敢不敢反腐的议论已经很少了，广大人民群众对新一届党中央和中央纪委的反腐决心非常认同，也非常支持。所以说，通过「打老虎」我们可以判断，胆量的问题已经解决了。接下来「拍苍蝇」需要的是毅力，因为处理基层小官的贪腐，胆量并不是问题，关键是能不能持续地抓下去。这就是习近平总书记所说的，一个是长期的长，一个是经常的常，「拍苍蝇」要长期坚持下去，要经常抓这项工作。
另外，就是要解决怎么铲除滋生「苍蝇」的土壤、生态和环境的问题。三十多年来，腐败形势始终没有得到有效遏制，就是因为政治的、经济的、社会的一些生态和环境越来越有利于「苍蝇」的滋生，很多贪污腐败分子由「小苍蝇、到豺狼、再到大老虎」不断演进，就是说明了这个土壤的问题。因此说，如何从制度上铲除滋生腐败的土壤，这是一项难度极大的工作。只有依靠制度反腐，才能解决拍「苍蝇」的问题。「大老虎」数量有限，但「苍蝇」数量众多，只有铲除了「苍蝇」滋生的环境，大老虎才不会产生。从这一点说，拍「苍蝇」意义重大。打掉「大老虎」，不能防止以后「老虎」还会产生，但真正把「苍蝇式」腐败解决了，就能有效地防止「大老虎」产生。「拍苍蝇」需要智慧和毅力，这两点都是很难的。
应充分发挥异体监督作用
人民论坛：在「打老虎」中，中纪委发挥了巨大威力。下一步要拍苍蝇，就要发挥广大基层纪委的作用，然而基层纪委同样身处地方官场之中，目前来看办案动力不足。我们可以看到，哪个地方中央巡视组来了，哪个地方就会形成一波反腐高压。巡视组不来，就相安无事。那么，如何让广大基层纪委真正发挥作用？
李永忠：现在我们打「大老虎」已经有基本的章法了，那就是充分利用中央巡视组的异体监督作用。中央巡视组的办案水平并不比当地纪委高超很多，但由于中央巡视组并不被所巡视地方管辖，所以就能把收集到的很多意见直接反馈给中央，这就是异体监督的作用。只有异体监督，才能发挥高效、成本低的作用。古今中外的历史都证明了同体监督是一种低效、成本高昂的监督模式。过去一年多来的反腐案例表明，我们查处的一批省部级干部也很少是由同级纪委发现的。这并不能说明我们千千万万纪检系统工作人员的个人才干有问题，而是没能充分发挥异体监督的功效。
过去一年多，我们充分发挥中央巡视组的异体监督作用，先用中央巡视组进行火力侦察，然后再把掌握的情况和信息转交有关部门深入查处，效果很好。接下来要讨论的是，为什么基层的案件查处力度不如中纪委和中央巡视组呢？中央巡视组只是巡视省、部委、央企和高校等，但省对市的巡视要发挥同样的作用，却面临诸多障碍，这有几种情况。
第一种情况：有的省党政主要领导比较廉洁，那么异体监督就能比较好地发挥作用。而有的省委本身班子就腐败严重（比如山西），有的省委主要领导本身就是腐败分子（比如苏荣、白恩培），那么在这种情况下，这个地方就很难真正支持发挥异体监督作用，既然会「拔出萝卜带出泥」，那么省对市的巡视就会走形式、做样子，这个省的领导也就没有动力通过下派巡视组查处基层腐败。第二种情况：也许当地主要党政领导比较廉洁，但是自身能力不足，他选派的巡视组也就很可能并不得力。第三种情况：还有的领导担心在官场得罪人，所以他就会瞻前顾后、左顾右盼，采取「既不靠前站，也不往后站」的行为模式，如此，巡视的威力也只能是欠火候了。各地的巡视组不能发挥除中央巡视组的作用，主要就是源于上述三种情况。
目前我国还没有地市对县的巡视制度。但是，我在调研中发现一个案例，就是云南大理的州委书记就是由纪委书记选拔上来的，他就敢于处理当地的腐败存量问题，也积极运用改革的办法铲除滋生小官贪腐的土壤，防止产生腐败增量的问题。这个案例有什么标本意义，还有待研究和论证。
当前反腐处于一种比较胶著的状态，既然胶著就需要有一个突破口
人民论坛：除了发挥纪委和巡视组的重要作用。治理基层腐败现象，从根本上铲除滋生腐败的土壤，还有哪些治本之策？
李永忠：治本之策就是习总书记去年讲到的，把权力关进位度的笼子。去年一月，在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记强调将权力关进位度的笼子。这个权力，既包括「大老虎」的权力，也包括「小苍蝇」的权力。一年后，总书记又在中纪委三次全会上提出，形成科学的权力结构，实现官员「不敢腐、不能腐、不想腐」的目标。这其中蕴含著一整套严密的逻辑关系，从下定反腐决心、到明确反腐目标，党的反腐路线图、特别是从权力反腐到制度反腐的蓝图已经绘就。
那么，什么叫科学的权力结构呢？根据我的研究，形成科学的权力结构，就要制度反腐、制度监督、制度建党，其核心就是坚决摒弃苏联模式的弊端。
苏联模式包含两个要素。一个是权力结构的问题，即集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构。用邓小平的话说，就是权力过分集中是苏联东欧亡党亡国、演变剧变的总病根。邓小平在三十多年前的「8·18讲话」中谈到了这个问题。苏联模式的领导体制，是一种高度集权的体制。在计划经济条件下，就已经倾向于腐败；在市场经济条件下，各级官员利用「有形之手」主导转型的「权力便利」，加速滋生蔓延腐败。因此，须通过改革实现决策权、执行权、监督权的分开，如此才能从制度上保障形成科学的权力结构。
另一个是选人用人的问题。前苏联采用的是，从上往下层层任免干部的等级授权制。这就造成了眼睛向上的上去了，领导喜欢的迅速提拔到领导身边。这就导致随著我们执政时间越来越长，我们的干部越来越不愿意，也不会向群众负责了。干部只向任命他的上级负责，这就会形成人身依附的现象。溜须拍马的官员就会越来越多，官场生态就会受到污染，普通党员和群众的意见也会越来越多，干群关系、党群关系就会越来越疏离。用这次群众路线教育实践中的话说就是，「脱离群众的现象大量存在」。
当前反腐处于一种比较胶著的状态，既然胶著就需要有一个突破口。当年邓小平推进经济改革，就是通过搞经济特区的办法。通过深圳等经济特区取得突破，经济改革就在全国逐步推行起来了。现在反腐实际上是与积极稳妥推进政治体制改革和推进依法治国紧密联系的。彻底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推进这样一个事关重大的改革课题，就需要有载体，比如通过设立反腐特区的办法探索经验，形成可复制的做法。
十八届四中全会专门研究了「依法治国」这个大课题，对依法治国做出了战略部署。未来我们完全可以也应当通过一些依法治县、依法治市的试点，来形成具体、可操作、可复制的办法。比如，四中全会提出了，我们要对审判权和执行权的分开进行试点，如果说法院这样的「条条」部门需要试点，那么「块块」也可以试点，「条块配合」可以取得更好的试点效果。
靠纪检监察系统的单打独斗来反腐的难度越来越大
人民论坛：习近平总书记指出，「有的干部身上有那么多毛病，而且早就有群众不断反映，但那里的党委和组织部门都不知道，或者知道了也没当回事，让这些人一而再、再而三被提拔起来，岂非咄咄怪事！」实践中也总能看到这种现象，一些小官长期劣迹斑斑，甚至到了当地百姓尽人皆知的地步，然而却经常安然无恙，这对官风，乃至民风、社会风气都产生了极大破坏。如何解决这个问题？
李永忠：影响基层腐败治理效果的一个至关重要的因素是老百姓的参与程度。多年来，靠纪检监察系统的单打独斗来反腐的难度越来越大，成本越来越高，战况越来越复杂。用习近平总书记的话讲就是腐败形势「越演越烈」。应对这种局面，就需要公众广泛、积极和有序的参与。要探索老百姓通过监督举报参与反腐的成熟途径，「微博反腐」、「小偷反腐」、「情人反腐」这些都是不可复制的个案。
我们有不少同志担心让群众参与反腐会导致失序，但我作为曾经查办过案件后来转向理论研究的老纪检，深以为积极有序的发动群众参与反腐，是反腐治本的重要途径。我在调研的过程中发现，江苏淮安的阳光纪检很有标本意义。淮安的阳光纪检通过在当地门户网站开辟专栏，请群众参与反腐，打破了纪委传统的办案风格，由深不可测变为触手可及。将问题置于阳光下，不仅对反腐意义重大，而且对其他政府部门造成了极大压力，政府各部门办事效率普遍提高。
实践证明了广大人民群众参与反腐败的积极性、有序性、有效性；证明了反腐败不是目的，反腐败是为了加强群众对党的拥护。
我的体会是：不搞群众运动不等于不依靠、不发动、不组织群众，群众中蕴藏著极大的改革、反腐败热情，当人民群众自发而且能够有序地参与反腐败时，就是腐败彻底得到遏制之时。对于反腐败的科学道路，我想应该是，必须坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。
（作者为原中国纪检监察学院副院长）
阻断腐败「量变」需处理好几个关系《 人民论坛 》（2014-11-20）姜汉斌
【摘要】治理「塌方式」贪腐，需处理好以下关系：注意量变与质变的关系，既要惩处「质变」，更要阻断「量变」；注意个人与社会的关系，既要惩处腐败分子，也要净化社会环境；注意法治与德治的关系，既要依法惩腐，又要以德防腐；注意市场与「官场」的关系，既要充分发挥市场的作用，又要防止「官场」市场化；注意反腐的理论目标与实际目标的关系，既要追求理论目标，也要正视阶段性实际目标。
【关键词】反腐治理关系【中图分类号】D26
【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央加大了对腐败的惩治力度，大刀阔斧，「打虎拍蝇」，反映了党和人民的迫切期望，受到举国一致的拥护和赞誉。两年来，有四十多个省部级干部相继倒台，超过十八万党员干部受到处分。这种「塌方式」的贪腐现象，发人深思。
如何取得反腐的彻底胜利，割除这个危害党和国家的毒瘤，是大家都很关心的问题。我认为，在接下来的反腐实践中，应当注意以下几个关系：
注意量变与质变的关系，既要惩处「质变」，更要阻断「量变」
量变质变规律是事物发展变化的普遍规律，正向的变化是这样，反向的变化也是这样。从揭发出来的那些腐败分子的变化轨迹来看，他们都是从量变走向质变的：开始是不错的干部，有作为，有政绩，但是后来逐渐发生变化，从偶犯变为屡犯，从小贪变为大贪，最终堕落为贪污腐败分子。正像古话说的：「善不积不足以成名，恶不积不足以灭身。」这种带普遍性的现象要求我们，在反腐中必须注意「量」和「质」两个方面，不仅要注意对「质变」的惩处，而且要注意对「量变」的阻断，变「反向量变」为「正向量变」，且后一方面更为重要。「病要早治，腐要早防」，要通过健全的机制及时发现干部身上的毛病，及时治疗，不要等到病毒大面积感染了再去治，那时治起来就比较麻烦。不少贪官是「带病」提拔起来的，说明我们的体制机制在如何阻断腐败量变方面存在严重缺漏。因此，无论是教育手段还是法制手段，都要注意量的积累，只有达到一定的量的积累，才能收到质的效果。我们现在持续反腐，保持长久的高压态势，这就是一种量的积累。伴随法制的逐步健全，党内腐败现象必将得到根本扭转。
注意个人与社会的关系，既要惩处腐败分子，也要净化社会环境
马克思说过，人的本质是一切社会关系的总和，社会生产人，人也生产社会。任何一个领导干部，都是作为社会的人而存在的，他们的领导工作本质上就是社会工作，或者说是改造社会的工作。同时，社会也在影响和改造著每一个领导干部。存在决定意识，这是一种双向互动的关系。
反腐中揭露出的大量事实证明，重视和解决好个人与社会的关系是一个很重要的问题。不少人就是在错综复杂的社会关系网的层层包围中一步步陷入犯罪的深渊。我们当然要重视对个人的教育管束，要求各级领导干部洁身自好，坚持党性原则，处理好各种关系；但是同时，也要著眼社会环境的净化，进行全民反腐教育。既要让干部不敢腐、不能腐、不想腐，也要让某些社会成员不寻腐、不靠腐、不羡腐。
一个值得重视的社会现象是，由于较长时期腐败之风的蔓延，不少人已经把腐败行为视为一种社会常态甚至生活方式，认定不托关系，不找门子，不花票子就办不了任何事。这实际上是一种腐败文化，是助推腐败之风的土壤。有研究者指出，人际往来使官员的生活与工作界限逐渐模糊，「中国是个人情社会，各种交际应酬可以疏通工作通道，酒席、饭桌已经异化为工作的延续，很多工作需要在半公半私的人际交往和推杯换盏中完成」。
这是一种很危险的社会疾病。因此要通过深入持久的宣传教育和健全各种法规制度，形成健康的人际关系、社会风气和社会生活规则，让腐败现象失去社会基础，不仅腐败分子人人喊打，趋腐寻腐行为也要人人唾弃。
注意法治与德治的关系，既要依法惩腐，又要以德防腐
法治无疑是反腐防腐的利器。改革开放以来我们在立法、执法、守法诸方面都有很大进步，但也存在一些问题。主要是：法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出；部分社会成员尊法、信法、守法、用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题都要下大力气解决。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就是要构建一个全领域覆盖、全方位监控、全过程跟踪的社会主义立法、执法、守法体系，真正做到法网恢恢、疏而不漏。
但是，加强法制建设并非事情的全部。列宁说过，任何法律都可能被曲解、被利用。法治只有与德治结合才能充分发挥效力。国家治理是一个系统工程，反腐防腐也是一项系统工程，要从事物的复杂联系中把握其中的规律，多措并举，综合施治。四中全会《决定》指出：国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，既要重视发挥法律的规范作用，又要重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。
反腐中大量事实证明，那些腐败分子之所以走上腐败之路，不仅是因为他们突破了法律防线，而且是因为他们突破了道德底线，二者交互作用，相互强化。法制和道德分别规范社会生活的不同领域，共同维护社会的正常秩序。如果把法制比喻为建设楼房所需的钢筋，那么，道德就像是水泥和沙子，二者缺一不可。因此，必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，对各级干部特别要加强「官德」教育。
注意市场与「官场」的关系，既要充分发挥市场的作用，又要防止「官场」市场化
经济体制改革必须坚持市场化的方向。党的十八届三中全会《决定》把市场在资源配置中「起基础性作用」改为市场在资源配置中「起决定性作用」，这是尊重客观经济规律的表现。但是，经济领域的法则不能完全照搬到政治领域，「官场」决不能搞市场化。
很不幸，在一些腐败「重灾区」，「官场」在相当程度上市场化了。在那里，买官卖官，按「职」论价，形成了心照不宣的市场价格；官商勾结，钱权交易，权力寻租使政商界限已经十分模糊。某地区一批贪官在反腐风暴中落马，这些贪官大都与当地煤老板沆瀣一气，利用手中的权力为老板们谋取巨额利益。某老板为其女儿在海南举办婚礼，该地区十几名厅、处级干部居然包机前往捧场。而这些煤老板当然投桃报李，过年过节给官员送礼，送几万元就像「递一根烟一样」，一些官员在这种钱权交易中变为巨富。
上述现象不是个别的。这说明在市场经济条件下，如何防止商品交换原则渗入政治领域，确实是一个大问题。我们当然不同意「代价论」或「难免论」，因其于理于实都缺乏根据。市场经济的中性本质、市场经济的一般价值取向、社会主义市场经济的特殊价值取向、市场经济与社会文明的相互依赖与相互促进、以及社会进步的经济尺度与道德尺度的总体统一，都证明市场经济与政治文明是兼容的、统一的。当今世界，凡是市场经济比较发达的国家，腐败现象一般比较少；相反，腐败现象严重的国家，恰恰是一些市场经济还不够健全的发展中国家。所以，把市场经济与腐败现象对立起来的「代价论」或「难免论」是错误的。
全部问题在于如何健全法制、健全市场经济和规范政府权力。社会主义市场经济本质上是法治经济，必须完善各项法律制度。企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。要通过一系列法规和措施严格规范政府权力，简政放权，减少审批项目和审批环节，强化对行政权力的制约和监督，全面推行政务公开，斩断「官场」伸向「市场」的非法之手、非分之手；同样，也要斩断「市场」伸向「官场」的非法之手、非分之手。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，真正形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
注意反腐的理论目标与实际目标的关系，既要追求理论目标，也要正视阶段性实际目标
反腐的理论目标，简单说来，就是有腐必反，有贪必肃，时间上不设上限下限，对象上不分此人彼人，一反到底，实现政治清明。
我们共产党的政权，按照老祖宗的论述，其显著特征可以概括为「两廉两实」，即「廉洁、廉价，实说、实干」。马克思在总结巴黎公社的经验时，强调这个政权不仅是廉洁政府，而且是「廉价」政府（即精干高效，老百姓养得起），是向人民说实话、为人民办实事的政府。我们党和国家一直致力于建设这样的政府。以习近平同志为总书记的党中央领导全国各族人民，继往开来，锐意进取，深入改革，厉行反腐，正在进一步向人民展示著「两廉两实」的形象。
但是，也要看到，反腐同世界上的任何事物一样，也是分阶段逐步进行的，不可能一蹴而就。这取决于诸多现实条件。我国目前处于腐败高发期，由于多年积累，问题比较多，牵涉面也比较大。有些地区、有些系统出现了群体性的窝案、串案，涉案金额巨大。另外，还有不少贪官携款外逃。如何估量腐败面的大小；如何估量我们的干部队伍；如何坚决果断又稳扎稳打；如何把反腐立场与反腐艺术结合起来，有区别、有重点、有步骤地推进反腐；如何完善法规、实现常态化法律反腐和制度反腐；如何把国内反腐与境外追逃结合起来；所有这些，都需要在反腐实践中逐步解决。这就使反腐必然呈现一定的阶段性，阶段性的实际目标显然不会完全等同于理论目标。
方向已经指明，道路已经开通。在以习近平同志为总书记的党中央的正确领导下，我们必将夺得反腐斗争的全面胜利。
（作者为中国政治学会副会长，中国科学社会主义学会副会长，国防大学教授、博导）
【参考文献】
①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。
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