市域國土空間格局優化——以如皋市為例
摘要：通過全面分析法、經驗總結法等研究方法，分析在全國第三次國土調查支撐下優化國土空間格局的路徑、方式及意義。得出我國國土空間格局亟待優化，國土空間配置需要完善，全國第三次國土調查的開展有利於進一步調控國土空間的格局，調查的結果與結論對於合理分配資源、重構空間配置具有重要的意義。通過對如皋市三調工作的開展與空間格局的總結，尋找國土空間格局的優化路徑和方法，結合當地市場經濟組成與資源優勢，確定空間重心，明確發展方向，整合優勢資源，引入社會資本，將現有空間格局優化為以點聚面、劃區發展、區域協同的模式，構建成滿足生產、生活、生態需求的空間配置。
關鍵詞：國土空間優化；城市規劃；第三次全國國土調查
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A
1 引言
國土空間是由山水林田湖構成的生命共同體，是人類生產、生活和生態文明建設的載體[1]。必須全面考慮國土空間每一組成部分的健康狀況和功能發揮，才能走好人類社會的永續發展之路。當前，我們的發展面臨著資源匱乏、生態退化及環境容量剛性約束等無法繞開的難題，這些問題與國土空間開發利用的系統性低和自然資源管理體系差有著很大的關係。要解決發展路上的難題，就必須控制開發強度、調整空間結構[2]，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。
2018年8月20日，國務院辦公廳印發關於調整成立國務院第三次全國國土調查領導小組的通知。將「土地調查」調整為「國土調查」，體現了對自然資源的統一調查，更彰顯了對自然資源管理和生態文明建設新需要的全面支撐。三調的調查成果將強化社會化服務，促進規劃工作高質量發展。查清土地及其他資源開發利用現狀，才能科學地制定發展戰略和規劃，加強宏觀調控力度，協調整體發展進程[3]；優化國土開發格局，真正落實建設用地總量和強度雙控，提高土地資源利用效率[4]；支持全面推進供給側結構性改革，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，促進經濟永續發展[5]。
如皋市是江蘇省南通市下轄的一個縣級市，土地利用總體規划水平與新型城鎮化程度較高，第三次國土調查工作開展時間較早，對於三調支撐下的國土空間格局優化問題的研究具有比較高的研究價值。
2 如皋市相關情況
2.1 地理位置
如皋地處長江三角洲北翼，北緯32°00′- 32°30′、東經120°20′- 120°50′，南臨長江，與張家港市隔江相望，北與海安縣、東與如東縣、東南與通州區毗鄰，西與泰興市、西南與靖江市接壤。全市總面積1576.12平方公里。
2.2 行政區劃
如皋市轄1個國家級經濟技術開發區（如皋經濟技術開發區）、1個省重點工業園區（如皋港區）、1個省高新技術產業開發區（如皋高新技術產業開發區）和如皋工業園區，如城、城南、城北3個街道辦事處和東陳、丁堰、白蒲、下原、九華、石庄、吳窯、江安、搬經、磨頭、長江11個鎮。全市村（居）347個，其中居委會181個、村委會166個。
2.3 地理基礎
根據2014年土地利用變更調查成果，如皋市城鎮面積為20平方公里，村莊面積為319平方公里；農用地面積為104482.28公頃，佔比66.29％，其中，耕地78079.60公頃、園地6032.94公頃、林地53.39公頃，以平原為主，地勢平坦，土壤肥沃。；建設用地面積為39291.74公頃，佔比24.93％，城鎮村及工礦用地35361.34公頃、交通運輸用地9322.31公頃、水域及水利設施用地26515.18公頃，建設用地增長速度比較快，供需矛盾日益突出；其他土地13837.65公頃，佔比4％。全市常住人口125.00萬人，其中，城鎮人口71.31萬人，城鎮化率57.1％。轄區總戶數44.99萬戶，戶籍人口143.68萬人。
3 空間格局現狀與問題
3.1 如皋市空間格局
在空間組織布局上，如皋市是以如皋中心城區為主、如皋港區為副的雙中心，以搬經鎮、白蒲鎮、江安鎮、磨頭鎮、丁堰鎮、東陳鎮、下原鎮、吳窯鎮、九華鎮、石庄鎮等是個城鎮節點的市域空間格局。
中心城區在空間結構上，以中心城區綜合服務中心（包括古城商業區和城南商業區）為主要承擔商業零售、文化娛樂、旅遊服務、商務辦公、文化體育、科技研發、信息諮詢等綜合服務職能的核心區；依託中山路、海陽路、惠政路、花城大道形成的「兩橫兩縱」引導公共設施向該軸線集聚，塑造優良的公共設施布局軸線；劃分成為城中分區、城東新區、城南分區、城西分區、城北分區和城北產業分區等六個區劃。
如皋港區在空間結構上，以重點發展城市服務業的主城區為功能完善、配套設施齊全的空間結構中心；以積極引進或共建各類相關科技研發中心、工程技術中心、實驗室等專業研究機構的科技創新中心為產業發展核心；以船舶園區、新材料園區、通信園區、石材園區、鋼貿園區、郭園園區、物流園區、度假園區等集群發展相互協調的「八區」為區域產業經濟空間片區。
搬經鎮在空間結構上，遵循依水而居的鄉村聚落形式，以27個行政村為村莊布點，每個行政村一個集中居民點，臨水沿路確定30個點，其中鎮區範圍內3個；依靠溝通蘇南蘇北的Ⅲ級航道連申線在搬經鎮區內近90°大轉彎形成的開闊水面作為內核，依託焦港河、如泰運河構建濱水生態景觀群，將鎮區東部農業示範園納入鎮區景觀體系，構建成為田園風光風貌區；依託濱水綠帶建立濱水交通體系，圍繞街頭公園形成空間片區。
白蒲鎮在空間結構上，以通揚運河濱水景觀帶為空間軸線，形成南北兩鎮；以青蒲路、蒲塘路、天祥路、惠蒲路等四條鎮區橫向主幹道與西環路、白雪公路、蒲濤路、文昌路、蒲盛路、東環路等六條鎮區縱向主幹道為區劃界限；劃分成為東部高速公路道口工業區、中部城鎮生活區、西部寧啟鐵路工業區三個功能空間片區。
江安鎮在空間結構上，以小龍遊河景觀帶為空間軸線；以立新河北行政辦公、文體為主的行政辦公群與人民路與府前路交叉口周邊商業設施群為兩個鎮域空間中心；以府前路、緯二路兩條鎮區橫向主幹路與江曲線、人民路、老江曲線、新鄂線等四條鎮區縱向主幹路為布局界限；劃分沿小龍遊河兩側的城鎮居住片區、南側原鎮區工業片區、東側產業新區為三個空間片區。
磨頭鎮在空間結構上，以龍遊河和如海河為空間軸線；東區是以金磨華庭為中心的集舊鎮改造、房產開發配套功能完善的商業群，西區是以聚龍賓館、君飛生態休閑為中心的第三產業群；下轄23個村委會為村莊布點。
丁堰鎮在空間結構上，以334省道、丁平公路兩條公路為交通軸線，以丁新路、鎮中路兩條公路為生活軸線，共四條空間軸線；以丁新路、鎮中路的商業中心與丁香路、鎮中路的行政文化中心為兩個主要的空間中心；劃分運泰河以北區域的城鎮生活老區、運泰河以南、丁平公路以東區域的城鎮生活新區和鎮區西側的鎮西工業區三個空間片區。
東陳鎮在空間結構上，以小康路為發展軸與東建路為商業軸的兩個空間軸線；以東建路與小康路交叉口周邊形成的公共服務綜合中心為鎮域空間中心；劃分如泰運河南北兩側的兩片生活區以及如泰運河以南、東風路以東和瀋海高速以西兩片產業物流區的四個功能空間片區。
下原鎮在空間結構上，以惠原路—富盛路和沿緯四路形成的橫向城鎮發展軸線和沿興路形成的縱向城鎮發展軸線的三條空間軸線；以鎮政府周邊形成的行政、商業服務中心為空間中心；劃分老鎮區居住區、生產研發區、興園路傳統工業區和蒲黃路新型工業園區四個功能空間片區。
吳窯鎮在空間結構上，以人民路與龍游路為兩條商業空間軸線；以人民路與魯班路交叉口周邊形成的公共服務綜合中心為主要空間中心；劃分中部立新河兩側的生活區、東南和西北側的兩片產業區為三個功能空間片區。
九華鎮在空間結構上，以貫穿鎮域東西的寧通高速公路與如海運河為兩條空間軸線；以鎮區規劃為空間中心；劃分鄭甸、營防、馬橋三個社區為空間片區；以12個行政村為集聚點。
石庄鎮在空間結構上，以東板橋商業線與建業路商業線為兩條空間軸線；以鎮便民服務中心及周邊公共服務設施群為主要空間中心；以如皋港引河與石庄前河為兩條濱水生態景觀帶；劃分鎮北老區、鎮南老區、鎮東新區、東部產業區、西南產業區等五個功能空間片區。
3.2 三調工作中發現的問題
通過在如皋市第三次國土調查工作中，對比土地利用現狀圖與國家下發的最新遙感影像解譯結果，結合如皋市市域土地利用總體規劃圖、各鎮（街道）鎮域土地利用總體規劃圖，與外業實地調查結果反饋，得到以下如皋市空間格局的問題[6]。
3.2.1 市域空間格局有待完善體系
如皋市市域空間格局體系不完善。從整體產業布局來看，第一產業、第二產業、第三產業分布無序，未形成一定程度的集聚效應，缺少連片發展的格局[7]；市域整體的空間體系凌亂，影響了城鎮與農村的協同發展，結合南通市和如皋市按照城鎮居民與農村居民的分組，對城鎮化率、人均純收入、可支配收入、消費支出等數據的對比，可以得出如皋市城鎮化速度略高於南通市整體速度，但城鎮化水平的提升並未達到預期效果，城鎮空間與鄉村空間之間被割裂，各自的優勢資源被空間格局所影響[8]；市域空間缺乏格局體系上的差別對待，市域空間格局體系的不完善導致了各鎮（街道）缺乏發展側重。
3.2.2 鎮域空間格局缺乏功能組成
如皋市下轄各鎮（街道）鎮域空間格局功能定位模糊。對於如皋市所轄的各鎮（街道），沒有明晰市級主體的功能組成，鎮級行政區域空間缺乏導向性，盲目協調發展為功能綜合型鄉鎮；各鎮級區域缺少自身對於如皋市整體空間格局的功能定位，發展過程中脫離如皋市市域主體，空間缺少功能性設計，地理位置交通便利的丁堰鎮、東陳鎮、吳窯鎮、下原鎮等四個鎮沒有起到市域交通樞紐作用，工業支撐下的城南街道、江安鎮、石庄鎮等三個鎮部分工業園區幾乎脫離市域工業空間布局；鎮域集聚點散亂，基本農田保護紅線限制建設用地增長的功能越來越弱。
3.2.3 生產生活空間利用效率低下
在如皋市市域與鎮域的空間格局中，生產生活空間粗放利用的現象較為突出。如皋市地處長三角城市群，各項建設用地需求越來越大，出現明顯的城市擴張趨勢；土地開發與保護的矛盾日益尖銳，耕地保護工作落實得比較差；行政村面積規模普遍較大，鎮域下居民聚集點分散情況嚴重，村莊的空間布局受河流與交通幹線影響顯著，生產生活空間呈高密度條帶型[9]；村鎮建設用地閑置現象較多，耕地破碎化嚴重，零星農用地荒蕪。
3.2.4 部分生態空間保護措施缺乏
如皋市生態空間保護力度不強，生態格局有待於提升。如皋市各鎮（街道）生態空間的劃分不明確，缺少明確的禁建區、禁耕區、限建區和限耕區的確定；多數生態指標依靠第三產業區劃中的生態旅遊區域完成，城鎮與自然區域有較大的空間阻隔，沒有形成自然與人文相互融合的良好環境；對於市域整體生態環境沒有足夠的重視，缺乏針對全域生態空間的指標和工作內容。
4 空間格局的優化
4.1 優化空間格局的意義
4.1.1 促進生產空間集約高效
工業化階段，生產空間將會佔據絕對主導地位並穩步擴大，但步入後工業階段後，隨著經濟水平的提高，人民對於生活品質和生態環境的要求也不斷提高，這時就要求在保障基本生產的同時，大幅提高生產空間的集約利用水平，並保證其生產的物質財富和精神財富不會因生產空間的減縮而下降[10]。優化國土空間格局，適度集中和壓縮生產空間[11]，有利於提高生產空間的集約節約水平，穩定高效的經濟產出，提升農用地利用標準，進而達到生產能力的提高並逐漸穩定[12]。
4.1.2 保障生活空間宜居適度
通過對空間格局的優化，使生活空間由混亂布局和無需擴張變為宜居適度，在符合城鄉居民的基本生活需求的同時，減少全域空間不必要的閑置浪費，將空間格局的發展潛力與承載能力充分挖掘出來[13]。通過優化空間格局，提高生活空間內的便利性，增強生活空間的舒適度，讓生活空間形成網路化、整體性的系統性空間格局[14]。
4.1.3 構建生態空間山清水秀
在保障高效的生產空間與適度的生活空間基礎上，適度擴大生態空間，將生態空間的設計與全域城鄉空間結合在一起，形成鑲嵌式空間格局。通過優化空間格局，構建山清水秀的生態空間，著力增強生態空間與生活空間的融合程度，增強全域空間格局的生態理念，提升空間的山水精緻程度[15]。
4.2 「三調」在空間格局優化過程中的作用
三調工作進展中及時總結各鎮域的發展趨勢，尋找鎮級空間格局側重點，詳細記錄各行政村集聚點的現實狀態，對比研究發展走向，建立人口、經濟、資源的模型，把控細化到行政村級別的變化動態；在三調中詳查耕地，尤其是基本農田保護紅線的現狀，最大化優化生產空間集約高效利用水平[16]；加強對建設用地與人口增長的關聯性調查，摸清閑置建設用地區域位置和面積，為耕地佔補增減掛鉤工作打下基礎，增強生活空間的宜居程度[17]；查清生態空間的保護情況與變化水平，重點關注荒廢農用地的分布與數量，根據當地製備特點，積極進行重塑生態格局的準備工作[18]，進一步增強空間格局的生態鑲嵌水平。
利用三調成果，建立實時變更監測工作體系，對空間格局進行構建與保護同時進行的工作機制；通過三調成果與技術，建立健全市域空間格局維穩制度與技術體系[19]。
4.3 市域國土空間格局的優化
對如皋市全域空間格局進行優化，首先明確整體主體格局體系及功能分區[20]。根據各鎮域實際發展情況和資源優勢，根據功能導向性劃區，制定標準統一的評價單元，確定優先開發區、適度開發區、控制開發區、優化調整區等區域[21]，並進行集聚規劃；結合區域的生態敏感性，完成地區支柱產業的確定，優化資源徑流方向[22]，整合生產、工業、交通、原材料、旅遊等發展優勢切入點，進一步細化全域空間的整合；在確定的區域空間中，結合當地生態情況，因地制宜鑲嵌生態空間，將生態與生產生活緊密關聯；協同調度社會資本，在當地政府引導下，形成有序高效的空間格局。
4.3.1 完善空間格局體系
明晰如皋市自身的歷史文化、在南通市的資源稟賦、在江蘇省的功能定位、在長三角城市群的地理區位，結合第三次國土調查得到的調查結果及規劃現狀，確定如皋市市域以發展先進產業基地為主、保護歷史文化古迹為輔，兼顧建設生態農業城市的空間綜合格局體系，將如皋市市域完善為生產高效、生活方便、生態宜居的綜合型城市格局。市域整體視角下，通過優化如皋市主城區東側布局，增加產業區帶聚合程度，提升功能集群水平與工業產出效率；通過整合延擴如皋市西側與南側空間，改善全市耕地破碎化現狀，整理農地集中連片耕種，減緩居民點逐年散亂無序蔓延的速度；通過拓展開發如皋市北側空間，進一步挖掘生活空間潛力，彌補建設用地偏重的缺陷，保護市域全面協調發展水平。
4.3.2 劃定空間功能分區
在第三次國土調查調查結果的基礎上，增加調查項目內容，查清如皋下轄各鎮（街道）資源稟賦、交通情況、人口密度、生產要素等基本情況，根據所得情況，劃定所側重的功能區位。目前，根據國家下發的遙感影像圖與土地利用現狀調查圖，結合外業反饋情況，筆者建議，劃定如下的市域空間功能分區結構：以如皋經濟技術開發區、高新區為核心的中心城區空間（如城街道、城北街道、城南街道）承擔市域主體製造業與服務業相結合的分區功能；以磨頭鎮、搬經鎮、丁堰鎮、東陳鎮為環主城區的空間帶承擔市域主體農業生產與限制城區擴張的分區功能；以如皋港區所處的長江鎮承擔交通運輸、航運中轉、引流資源的市域第二產業分區功能；以石庄鎮、九華鎮為環如皋港區的空間帶承擔市域主體的控制基本農田保護紅線、輔助水陸航運交通與集聚村鎮居民點的分區功能；以江安鎮、吳窯鎮、下原鎮所轄地域形成的空間帶承擔市域主體農業生產與集聚村鎮居民點的分區功能；以白蒲歷史文化名鎮所轄地域形成空間承擔市域主體的文化旅遊產業、平衡全域空間用地指標的分區功能。
4.3.3 提升空間利用效率
如皋市基本農田保護情況較為良好，耕地面積逐年以不等幅度增加，建設用地的無序蔓延受到控制。但是整體來看，市域生產生活空間利用效率較低，還存在許多問題。筆者建議：耕地的碎片化現象、閑置荒廢現象比較嚴重，可以通過劃分集中連片的農用地，提升農用地的集聚程度，尤其是劃分中心城區周圍的基本農田保護紅線，將農地指標重心放在磨頭鎮、搬經鎮、丁堰鎮、東陳鎮、石庄鎮、九華鎮、江安鎮、吳窯鎮、下原鎮等下轄地區，來提升生產空間的利用效率；建設用地的分布較散亂，且呈現無序擴延的趨勢，需要通過嚴格落實省級政府下發的建設用地指標進行統一規劃，將主要的建設用地圈劃在中心城區以及如皋港區兩大市域綜合產業中心，合理布局農村居民點、整理文娛用地，整合空心村進行布點建設，來提升生活空間格局的利用效率。
4.3.4 增強生態空間保護
如皋市兼具稟賦地理位置、發達水網、豐富動植物資源、獨特人文景觀等優勢，開展建設山清水秀市域環境起步工作較早，便於進行人文與自然相結合的生態空間。但是全域的污染治理情況還是比較嚴峻的。筆者建議：對於中心城區及如皋港區下轄空間，建設健全環境基礎設施，同時大力發展生態經濟產業；對於磨頭鎮、搬經鎮、丁堰鎮、東陳鎮下轄鎮域空間，持續夯實生態基礎建設工作，劃定不同級別的生態保護區域，構建城鎮生態緩衝區；對長江鎮、石庄鎮、九華鎮下轄鎮域空間，因地制宜進行生態型植被覆蓋工作，保護沿江濕地與物種多樣性；對於白蒲鎮、江安鎮、吳窯鎮、下原鎮下轄鎮域空間，以城鄉融合為出發點、人文自然相融合為目的，進行城鄉環境綜合整治；並在如皋市全域空間推進保護生態空間的宣傳工作，並建立嚴格的生態紅線保護制度。
5 結語
本文通過對如皋市空間格局的總結和三調工作的進展情況，立足於三調工作工作的現實進程，分析討論了有關於優化國土空間格局的現實意義、優化內容以及「三調」在優化空間格局中的作用：以構建山水林田湖生命共同體為核心，協同考量生產、生活、生態需求，圍繞統籌推進「五位一體」總體布局，通過完善空間格局體系、劃定空間功能分區、提升空間利用效率以及增強生態空間保護等工作，對如皋市市域空間格局進行優化，最終實現守護綠水青山、夯實糧食安全、推動新型城鎮化發展、助力供給側結構性改革、促進土地資源永續利用、優化生產生活生態「三生」空間的優化國土空間格局的目標。
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