耕地生態保護的內涵與實施路徑
導讀
耕地數量、耕地質量在業界已形成相對明確的內涵、核算方法和實施途徑，而耕地生態保護的內涵一直較為模糊，也缺乏明確可操作的實施途徑。本文擬對耕地生態保護的內涵及實施途徑進行深入探討，界定耕地生態保護的內涵，同時從明確耕地生態保護責任機制，構建數量、質量、生態「三位一體」的耕地評價機制，完善耕地生態保護經濟補償機制，落實耕地生態保護的公眾參與機制，落實保護性耕作制度等方面提出耕地生態保護的實施途徑。
中國土地學會第十六期「全國土地日」網上論壇優秀論文獎-耕地生態保護的內涵與實施途徑
1997年發布文件對耕地保護和節約用地提出嚴格要求後，中共中央國務院於2017年印發《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》，強調「像保護大熊貓一樣保護耕地」，要著力加強耕地數量、質量、生態「三位一體」保護。當前，耕地數量以《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）中界定的耕地內涵為基礎，通過每年的土地利用調查確定，耕地數量保護通過嚴格控制新增建設佔用耕地、加強耕地開墾、耕地佔補平衡及土地用途管制等途徑落實。按照《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）及《耕地質量等級》（GB/T 33469-2016）等，耕地質量是從農業生產角度出發，通過綜合指數法對耕地地形、田面坡度、土壤、有機質、灌溉保證率和排水條件等構成的滿足農產品持續產出能力進行評價劃分等級來衡量，並通過高標準農田建設、農業綜合開發、農田水利建設、耕作層剝離再利用等土地整治途徑來實施耕地質量建設。耕地數量、耕地質量在業界已形成相對明確的內涵、核算方法和實施途徑，而耕地生態保護的內涵一直較為模糊，也缺乏明確可操作的實施途徑。與此同時，特色小鎮、田園綜合體的建設、休閑農業發展、農村一二三產業融合發展等的實施，給耕地生態保護帶來巨大的挑戰，因此本文擬對耕地生態保護的內涵及實施途徑進行探討。
耕地生態保護的內涵
學界對耕地生態保護有不同程度的探討。王萬茂等學者認為，耕地生態是指農作物的生活場所或居住環境即耕地生態環境，耕地生態保護的內涵就是協調種植作物與周圍生態因子的關係，保護耕地生態系統結構和功能的穩定性。張超認為，耕地生態保護是維持耕地生態平衡，使生態環境保持健康狀態，以保證耕地可持續利用。吳大放等學者對耕地生態安全的內涵進行界定，認為耕地生態安全是指耕地相對於生態威脅來說的特殊功能狀態，它包括耕地資源環境、生態系統和社會經濟的安全。其中，耕地資源環境安全是人來賴以人類賴以生存和發展的耕地資源所處的耕地資源環境和生物環境，處於安全或不受威脅的健康、平衡狀態。郭榮中等學者基於改進的PSR模型構建指標體系進行耕地生態安全評價。
基於對生態和耕地生態價值的本質認知，作者認為，耕地生態即為耕地與其周邊環境的相互協調關係。耕地系統具有巨大的生態價值，在涵養水源、循環養分、調節氣候等方面，具有重要的功能。耕地生態保護即為維護耕地與其周邊環境的平衡關係，使耕地生態環境保持良好的狀態，以保證耕地的可持續利用，包括維持耕地地力，防止耕地污染，預防耕地沙漠化與水土流失、土壤肥力下降等耕地退化現象，阻止耕作層表土損毀等耕地破壞現象，防止耕地過度利用、保護耕地賴以維繫的周邊設施與生態環境的連續性等。耕地生態安全本質上是在一定的時空尺度範圍內，耕地數量、質量和生態環境三者的有機統一。耕地生態保護表層含義指耕地數量和質量的保護，數量保護是耕地保護的前提和基礎，質量保護是耕地保護的核心；深層含義指耕地生態系統結構和功能的保護，以及耕地與周邊環境的協調性，這是耕地保護的根本目的。因此，應以耕地生態保護為根本目標，實現耕地數量、質量、生態保護「三位一體」。
耕地生態保護的實施途徑
1、明確耕地生態保護責任機制
建立黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制，地方各級黨委和政府要樹立耕地數量、質量、生態「三位一體」保護的強烈意識，明確耕地生態保護的內涵及地位，以耕地生態保護為根本目標，擔負起主體責任，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實；地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織國土、農業、環境和水利相關部門按照職責分工履職盡責，充分調動農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。
2、構建數量、質量、生態「三位一體」的耕地評價機制
在已有的耕地質量評價體系基礎上，構建科學、可量化的耕地評價機制，建立健全以耕地數量為基礎，集耕地自然質量、經濟質量和生態質量於一體的耕地評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對耕地生態情況進行全面評價並發布評價結果。其中耕地生態質量評價指標應包含土壤污染、功能退化、土層破壞、周邊環境協調度及周邊設施連續性等。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網路，開展耕地質量年度監測成果更新。
3、完善耕地生態保護經濟補償機制
耕地生態保護補償機制以經濟手段調節耕地相關者之間的利益關係，保護耕地生態系統。例如，歐盟提出的農業環境管護制度、美國的耕地休耕和自然資源保護制度，皆是通過政府給予資金補貼，以農戶為主體，實現了較為有效的耕地質量提升和管護。鼓勵各地統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務、且不使用化肥、農藥，實施輪作休耕，或其他耕地生態保護效果顯著的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。獎補資金主要用於農田基礎設施後期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
4、落實耕地生態保護的公眾參與機制
除落實政府耕地保護責任機制和加強人大以及國家土地督察機構對耕地保護的監督管理外，積極推動社會主體，包括耕地產權主體、新聞媒體、研究機構或第三方機構等參與耕地生態保護，建立健全耕地生態保護的參與、監督反饋和舉報機制，通過互聯網、舉報電話、匿名信等方式發揮公眾參與耕地生態保護的積極性，多渠道全方位地落實耕地生態保護制度。
5、落實保護性耕作制度
積極穩妥推進耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業綜合生產能力；加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優先納入高標準農田建設範圍。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質含量，平衡土壤養分，實現用地與養地結合，多措並舉保護提升耕地產能。
作者：羅偉玲︱編輯：王艷陽、林冬娜
文章鏈接：【原創】耕地生態保護的內涵與實施路徑
想了解更多相關行業資訊，歡迎關注公眾號↓
「 國地資訊 」（ID：guodizixun）、「 空間規劃大數據聯盟 」（ID：kjghdsjlm）
推薦閱讀：
