論以權力制約權力原則與我國監督體制改革

內容提要：本文論述了「以權力制約權力」原則的必要性和本質特徵，並將這一原則運用於我國監督體制改革設想中。文章分六部分：黨和國家監督制度建設及其經驗教訓；「以權力制約權力」的必要性，既因為權力的腐蝕性、人性的缺陷、政治民主化的要求及市場經濟發展規律的客觀要求；「以權力制約權力」的本質特徵，即獨立性、公開性、對等性和強制性；中國共產黨內對權力的制約；人大對權力的制約；法院和檢察院對權力的制約。

「政府權力的不斷增長就需要對每一權力來源以新的制衡。」當年美國憲法起草者們力圖主張的這一觀點，被後來資本主義國家政治制度的發展歷史所證實。隨著社會發展進程中政府權力的不斷膨脹，資本主義國家的監督制度也得到了發展和完善。很顯然，現代西方國家政府比半個世紀或一個世紀以前的政府更講究規矩，隨意濫用權力的現象減少了。這就是西方國家普遍建立了的一套較嚴密的對政府的制約監督制度發揮了作用。其實，任何一種政治制度，任何一個公共權力機關，如果缺乏必要的制約和監督，那麼它勢必會衰頹和腐化。這種現象，已被歷史所反覆證明，社會主義國家的政治體制也概莫能外。震驚全國的山東泰安「胡建學窩案」，其首犯胡建學在被捕後坦白道：「官當到了我們這一級別，就沒人能監督了。」貪官的自白從另一側面向我們昭示著這個真理：只有被有效地制約的公共權力，才能被有效地監督，才能不至於被濫用、錯用。改革現行的權力監督體制，真正實現「以權力制約權力」的監督體制，才能遏制住腐敗風氣的蔓延，樹立政府清正廉潔的形象。

一、和國家監督制度建設及其經驗教訓

我們黨和國家對監督制度的思想認識和制度建設有過曲折的歷史。討論監督制度的改革，有必要對黨和國家監督制度的歷史發展作一簡單回顧。早在1927年5月，由於蔣介石叛變革命、陳獨秀右傾機會主義給黨帶來了嚴重的損失，為增強黨內團結和黨的戰鬥力，黨的第五次全國代表大會選舉產生了我黨的第一個監督機構――中央監察委員會。這一機構是在共產國際幫助下，基本上是按當時蘇聯模式建立起來的。在體制上，監察委員會由同級黨的代表大會選舉產生，地位與同級黨委會平行，對同級黨委會實施監督。監察委員能參加同級黨委會，在黨委會上有發言權但無表決權。同級黨委會無權撤銷監察委員會的決議，但監察委員會的決議須得黨委會同意才能生效執行。若遇兩者意見不一致時，則移交黨的代表大會或上級監察委員會解決。這一體制實際上賦予了黨的監察委員會很大的職權。由於戰爭環境和認識上的原因，黨的五大建立的監察委員會未能開展工作。延安時期，黨在邊區政權建設中實行的「三三制」民主政權建設原則，是黨高度重視監督制度建設的最突出表現。1941年黨提出的《陝甘寧邊區施政綱領》中要求，黨在組織政府時一律實行「三三制」原則（即中共、其他各黨派、無黨派人士在政府候選人名單中各佔1/3）。這種制度實際上促進了從制度上實行民主黨派和黨外廣大群眾對中共和邊區政府的監督制約，防止中共黨員對政府工作的把持包辦。實際上，這也是「以權力制約權力」思想的體現。此外，還建立了邊區行政督察專員制度，規定了人民對政府人員的罷免權等。建國初期到1957年以前，是黨和國家重視監督制度建設的又一時期。新憲法頒布以前的中國人民政治協商會議，實質上是由各黨派和無黨派及民主人士組成的臨時國家權力機關，是體現民主監督和制約的政體。各種社會力量在這個機構中，既共同參與國家事務的決策管理，又能相互監督、制約。也只有這樣，在國家機關中才能真正有效地實行對執政黨的監督。1955年黨的全國代表會議和1956年黨的八大，產生了中央監察委員會，使黨內監督制度得到了加強。當時的監察委員會實行雙重領導體制，不僅受同級黨委領導，還受上級黨委領導；除對一般黨員實行監督外，可列席同級黨委會議並對其進行監督。值得注意的是，隨新憲法確立新的國家體制，沒有在建國初期較好的基礎上把監督制度推向前進，相反，監督制約體制實際上還有所削弱。其突出表現在：隨著人大取代政協，政協喪失了臨時國家權力機關的地位而僅作為統戰組織存在，在政協中居主體的民主黨派的監督地位和制約作用有所下降。原來各民主黨派和民主人士在國家政權中對中共的監督，變成了在國家政權之外的監督，只發揮特殊的社會監督作用。1957年的反右運動及其擴大化、1958年在「黨的一元化領導」口號下由人民公社化開始實行的「政社合一」、1959年國家監察部的撤銷（行政監察劃歸各級黨的監察機關），都使各項權力向黨委集中，黨的領導人在各部門和各級組織中成為「絕對領導」。「文化大革命」中，各種監督制度完全被無政府主義和派性所替代。十一屆三中全會以後，黨和國家的各種監督制度逐步得到恢復。人大的監督權和憲法監督原則在憲法上得以確立，黨內紀檢制度也得到恢復和完善，司法監督和行政監察制度也得到了恢復和發展，並於1986年恢復設立了國家監察部。1992年底，黨的紀檢部門和同級政府的監察部門合署辦公。總結我們黨和國家監督制度建設的歷史經驗和教訓，我們可以得到以下這些認識：

在批判資產階級分權制衡理論的時候，我們沒有處理好分權制衡與社會主義國家權力分工與制約的關係。我們不採用資本主義國家三權分立理論，並不等於要完全否認社會主義國家權力存在分工和制約的必要。事實上。三權分立制度只是「以權力制約權力」原則的一種表現形式，我們完全可以而且確實有必要建立一種既區別於「三權分立」又體現「以權力制約權力」原則的社會主義性質的制約監督體制。

二、「以權力制約權力」的必要性

之所以要將權力制約原則導入我國的權力監督體制中去，其理由在於以下幾點：

1、權力的腐蝕性

大多數研究權力的學者認為權力是一個中性的東西，它本身無所謂好壞和對錯。但可以肯定的是，如果對擁有強制性、權威性等特徵的公共權力不加限制和制約，它無疑會腐化，即使在一個民主的社會也時有這種危機。英國十九世紀以創編有名的《劍橋近代史》聞名的大史學家――阿克頓勛爵（LordActon）對權力的認識比常人更為悲觀；也正是因為他看到了權力的腐蝕性，他才寫下了那句千古不朽的警句：「權力容易使人腐化，絕對的權力絕對使人腐化。」這句話幾乎被政治學家奉為圭臬。為三權分立理論作了最為完整的理論表述的法國啟蒙思想家孟德斯鳩則更直截了當地說：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。我們可以有一種政治制度，不強迫任何人去做法律所不強制他做的事，也不禁止任何人去作法律所許可的事。」「當一個公民獲得過高的權力時，則濫用權力的可能也就更大，因為法律未曾預見到這個權力將被濫用，所以，未曾作任何控制的準備。」顯而易見，權力本身存在易腐的本質。正是基於這一認識，才要對權力進行制約監督。

2．人性的缺陷

中國有句格言，叫「金無足赤，人無完人」。與此相類，素有美國「憲法之父」之稱的麥迪遜（JamesMadison）在《政府結構必須能使各部門之間有適當的平衡》中，提出一個很有意義的問題：「政府之存在不就是人性的最好說明嗎？如果每一個人都是天使，政府就沒有存在的必要了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來或內在的控制了。」列寧也指出：「各政黨各階級的任何代表，作為個人是可能犯錯誤的。」是的，人無完人，每個人也不都是天使，因此，對任何掌權的人都應該制約監督，以防過失和不測。J.布坎南也發現，政治活動家似乎有一種「天然的」傾向去擴展政府行為的範圍和規模，去超越任何可以想像的公共界限。為了阻止政治活動家的這種「天然的」傾向即彌補人性的缺陷，就要對權力實行權力制約。

3．政治民主化的要求

政治民主化，是任何一個標榜民主的國家都不容迴避的制度建設問題。政治民主化，具體說，包括公共決策民主化，實行社會生活的民主化，給人們有更多參與公共事務的權力和機會。因此，公共權力需要分工和相互制約監督。權力的必要分工是解決權力的集中問題，而權力的相互制約監督又是解決權力濫用問題。要保證被人們選出來掌權的人在行使權力時，始終按民意、按法律辦事，永遠不敢濫用權力，侵犯和違背民意，關鍵的就是要對權力進行權力制約。

4．市場經濟發展規律的客觀要求

市場經濟在客觀上要求公共權力對其實行宏觀調控，以維護整個市場秩序。具體表現在：市場經濟要求合理地劃分權力界限，適度地實現分權，優化配置權力資源；市場經濟要求公共權力與市場主體權力相互制約。公共權力對市場經濟的宏觀調控，其力度超出合理範圍或乏力，都是不適當的。「矯枉過正」與「過猶不及」均有害於市場經濟的健康發展。相對於高度集中的計劃經濟而言，市場經濟中的公共權力下放了很多；如果不對這些「下放」了的權力進行制約監督，就會對市場經濟本身產生極惡劣的影響。

總之，現代民主的國家制度，絕對不允許有絕對專斷的權力存在，國家的一切公共權力都要處於有效的制約監督之中。權力如果失去有效的制約，階級的代表就有可能轉化為階級的特權者，社會的公僕就有可能轉化為社會的主人，人民的權力就有可能轉化為壓迫人民的工具。「以權力制約權力」的思想和實踐，為我們提供了很好的思想源泉和制度參考。

三、「以權力制約權力」的本質要求

作為一種原則的「以權力制約權力」思想及這一思想衍生物的權力制約體制，之所以能夠限制、約束和監督權力，就在於它的如下本質要求：

1、制約主體活動的獨立性。這是首要的本質要求。這一本質特徵要求制約主體依法獨立行使制約權，不受其他任何勢力的非法干涉。權力作為一種強制的制約力量，表現為制約者對被制約者的限制，要求制約者只向賦予其制約權的組織負責，獨立行使自己的職權，包括組織機構依法設置的獨立性，工作人員依法任命的獨立性，制約活動依法進行的獨立性。一旦失去這些獨立性，制約主體就會蛻變為權力的應聲蟲，根本不能開展正常有效的任何制約。

2、制約對象活動的公開性。制約主體要知曉制約對象的活動，才能開展制約的活動。這一本質特徵要求依法在一定範圍內將制約對象的活動公之於眾，使之置於制約主體和廣大人民的關注之下。制約對象若對自己的施政活動採取「暗箱操作」，做的事情只有天知地知自己知，那麼，制約主體就根本不能對它進行制約，權力制約也會形同虛設。

3、約關係的對等性。地位對等才能使制約主體的腰桿硬起來，制約才能切實有效。制約主體要有與制約對象平等的地位、平等的權力，兩者各施其職，各行其權，制約監督才能進行。如果制約主體依附於制約對象，制約也就喪失了它的堅實基礎。

4.制約手段的強制性。強制性是保證制約主體權威的前提基礎。制約主體的制約活動要有權力與法制的強制力量予以保證。以權力制約權力雖然也需要制約對象的合作，但制約絕不能建立在這種「合作」的基礎之上。權力制約主體不能離開強制性的手段，無論制約對象是否願意接受這種強制。任何權力都應受到制約並不意味著任何權力都能受到制約。專制君主被制約的最佳狀態也不過賢臣進諫〔有時更是死諫〕、明君垂聽罷了。因此，以權力制約權力是有條件的，民主就是最基本的條件。同時，有制約和監督的權力才是民主權力。⑻社會主義民主是最廣泛的民主，決定了社會主義國家能夠最大限度地實行以權力制約權力。但社會主義有了以權力制約權力的最基本條件――民主，也並不意味著社會主義就自然而然地有了以權力制約權力的制度。名義上的民主與真實的民主有一定距離（有時甚至相去甚遠），民主規定與制度保障也有一定距離。無庸諱言，許多社會主義國家出現過踐踏民主的專制統治。對權力缺乏真正有力的制約監督機制的保障，是出現這些情況的主要原因。鄧小平同志曾深刻地指出：「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性」既然如此，如何才能防止權力的錯誤運用呢？本文以下部分就我國的一些權力實體，結合以權力制約權力的理論，分別進行制度層面上的理論思考。

四、中國共產黨內對權力的制約

中國共產黨是中國的執政黨，是領導中國的核心力量。它通過對其黨員的監督達到制約公共權力的目的。「對共產黨員來說，黨的監督是最直接的。」江澤民同志在中紀委六次全會上也強調指出：「我們黨執政以後，特別是在新的歷史條件下，能不能成功地解決黨內監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。」然而，目前中共內部的監督機制並不完善，這也致使受其制約的其他監督權力實體的監督開展得並不十分順利。現行黨內監督機制的主要特點是作為黨紀監督機關的紀檢委由同級黨代會產生，並受同級黨委和上一級紀檢委的雙重領導〔黨代會的領導雖然也是重要的，但不經常〕。由於紀檢委的首長往往同級黨委常委或副書記，毫無疑問，同級黨委的領導是主要的。應該說，黨內監督的重點是黨的領導機關和領導幹部，核心問題是對黨內權力的有效制約。然而，對同級黨委的書記與常委監督難，這是現行黨內監督機制的最大的不足。問題的關鍵在於紀檢委受同級黨委的掣肘太多，難以對同級黨委形成真正的權力制約。筆者認為，紀檢委受同級黨委一般意義上的領導是必要的。但當紀檢委對同級黨委成員進行監督或調查時，還要受同級黨委的直接領導的話，這樣的制約監督就會進入一個兩難境地：監督主體受監督客體直接領導，同時前者又要擔當起監督後者的重任。這種狀態下的制約監督難以達到完全意義上的有效的制約，正是因為它沒有相對獨立的監督權，即紀檢不能對同級黨委形成權力的制約。已有不少學者認識到這種監督體制的制度局限性，認為改革目前的黨內監督體制已是歷史的必然。 1998年，國務院決定派遣稽查特派員到一些國有大中型企業進行審計監督。這是我國監督制度建設中引人注目的一個改革：主要由本地監督部門監督國有大中型企業改為由中央政府直接派員監督企業的經營行為。這一舉措可有效防止監督人員因與企業有過於緊密的聯繫而導致的監督不力，其中主要原因是這些稽查特派員是由中央政府委派的，有相對獨立的職權，能不受過多干擾地行使監督權。委派特派員的作法也可以引入到目前的黨內監督體制中，以改善、加強對黨委成員的監督，形成真正的權力制約。

具體的作法可以這樣：由中共中央委派若干位監督特派員，專門監督省部級黨委、黨組成員，再由省委、市委分別委派監督特派員專門監督所轄的市委、縣委成員（由縣委委派監督特派員專門監督鄉鎮黨委成員似無必要，因為縣所轄的地域畢竟不大，交通也相對方便）；監督特派員只對其委派機關負責。這樣，由上一級監督特派員專門監督下一級黨委成員尤其是常委會成員，紀檢委則主要負責監督常委以下的黨員幹部。如果這一作法能夠實現，它至少有以下優點：監督特派員由於是上一級黨委委派的，其權威自然比較充分，能夠充分地開展監督工作；監督特派員沒有與同級黨委有太多的利益瓜葛，能夠獨立地行使職權；監督特派員專門監督下一級黨委成員尤其是常委會成員，下一級紀檢委則專門監督常委以下的黨員幹部，兩者各負其責，這樣，就可以將重點監督與普遍監督有機地結合起來，能夠最大限度地開展黨內監督工作。由於政治穩定是壓倒一切的任務，本著積極穩妥的精神，黨內這種委派監督特派員的作法可以先試點後推廣。比較合適的是先由幾個省的省委分別向地市委派監督特派員（主要因為地市級黨委領導成員腐敗是目前黨內重大腐敗案件中的主要部分），待取得經驗後，可分步驟、分級別地委派監督特派員，最終全黨形成一個監督特派員體系。需要特別指出的是，要切實保障各級監督特派員能夠真正地獨立開展監督工作。這也是作法的靈魂所在。黨內監督特派員的作法可以避免監督主體受監督客體並向它負責的矛盾之處，如能在現實中實現，必將能夠有效地對黨委成員形成權力制約，促使黨委成員小心謹慎地運用手中的權力，對反腐倡廉也會有重大的推動作用。

五、人大對權力的制約

無庸諱言，憲法賦予各級人大的法定地位和政治功能並沒有在現實中得到充分的體現。雖然經過各方面的努力，人大「監督不力」的形象並未能根本改變。全國人大作為國家最高權力機關，其監督中央政府的廣度與深度還是很有限的。憲法規定人大對同級「一府兩院」擁有監督權，這種國家權力監督應該是最基本的、最全面的、最權威的。然而，人大把監督工作提到與立法工作同等重要的高度還只是近幾年的事情。至於現實中人大對「一府兩院」尤其是「一府」的監督之乏力與不足，也是不容辯駁的。筆者認為，人大對「一府兩院」的監督乏力的一個重要原因是人大內部沒有設置相應的專門監督機構，通俗地說，即人大沒有人來管監督這件事。

從現實的改革措施看，黨政分開意味著需要加強人大的監督，從而保證黨的政治領導的實現和政治體制的平衡。在人大內部設置專門的監督機構將有助於達到這一目的。而且這一設想有現實的基礎。目前我國的監察機關是屬於政府機構序列的，由於這一點，它對同級政府其他各部門首長的監督就天然地受到一定程度的影響，對政府首長的監督更是難以談起。因為同屬一個權力體系，監察部門對政府其他部門的監督多少會受到掣肘。最好的解決辦法是將之劃歸另一權力體系，取得作為權力主體的獨立性與對等性的地位，即將目前的行政監察部門劃入人大機構序列中。

這一做法有以下的優點：

1．劃歸人大的監察部門對於它所監督的對象而言，具有作為制約主體的更高的權威。政府由人大產生，對人大負責，那麼，在權力機關的人大內部設置專門機構來監督政府，在法理上是完全合適的。況且，這種做法會實實在在地促進政府成員小心翼翼地運用他們手中的權力，因為他們會時刻感受到任命他們的權力機構中有人專門負責對他們進行制約監督。

2．作為制約主體，這時的監察機關將更具獨立性。由於隸屬人大，它與所監督制約的主要對象――政府部門的關係就相對疏遠，它也就更具外部獨立性，也更能充分地行使它的制約權力。

3．法律不僅規定人大要監督政府，還要監督兩院。將監察機關劃歸人大後，監察機關的監察範圍也就自然地擴大了，它不僅監督政府，還要監督兩院。從技術操作層面看，這一監察機構的運作會有一些困難，但結合我國目前「兩院」的狀況，加大對它們的監督制約是必須的。毫無疑問，人大對「兩院」的監督並不是坐而論道就能解決的，由具體機構負責監督它們的工作是完全必要的（當然，監督它們的工作時要完全保證它們依法辦案的獨立性）。

4．目前的紀檢監察合署辦公也能繼續保留，這既能加強紀檢的權威，也能加強監察的權威。總之，將目前的行政監察部門劃歸人大機構序列，對有效地制約政府機關，對有效地制約司法機關，都會產生積極的作用。

六、法院和檢察院對權力的制約

法院和檢察院對權力的制約，主要是指對政府的權力制約。在我國，司法權和行政權同屬執行權，並且前者對後者實行監督。司法監督權是我國政府監督機制中的重要組成部分。如果說立法監督是「防患於未然」，那麼司法監督就是「止患於已然」，是一種事後監督。在歐美一些國家，司法監督是一項監督政府及其成員的非常重要的權力，並且其職權遠遠超出了議會對政府的監督。當前美國的獨立檢察官依法對美國總統柯林頓展開大規模調查，證實了總統妨害司法公正的事件即是明證。

當前，我國司法監督在政府監督機制中的地位還遠未能達到它應有高度，與現行法律法規的某些規定的不嚴謹甚至是與憲法相衝突有很大關係。這方面典型的例子是行政訴訟中的起訴權的問題。現實中，人們對政府的一些不良行為提起的訴訟往往因為他們被認為不具備原告資格而不被人民法院受理。《中華人民共和國行政訴訟法》四十一條「提起訴訟應當符合下列條件：㈠原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織」的規定，即原告資格的享有的前提是原告與該行政行為有法律上的利害關係，這與憲法四十一條「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利」的原則是相衝突的，前者的規定使公民通過司法機關對政府進行監督的範圍減少了。國家和社會公共利益受到行政行為侵害時無人起訴或法院不予受理的現象，隨著經濟的發展，屢屢發生。《中華人民共和國行政訴訟法》中並未規定作為法律監督機關的檢察院可以代表國家向人民法院提起訴訟（例如，某些地區污染日益嚴重，其中一個原因就是沒有人能有效制止政府對污染的放任或監管不力），政府的行政行為也就得不到有效的司法監督，其不良行政行為的法律責任也得不到追究。在這種情況下，司法監督難以對政府形成權力制約。某些地區、某些部門的一些不良行政行為被解釋為「交學費」，又因無人起訴，以致學費「一交再交」；一方面公共利益因白白交出的學費而大量受損，另一方面主政者卻在交了「學費」後高枕無憂甚至步步高升。檢察院缺乏對政府部門提起公訴的權力，是司法部門未能對政府形成制約的一個非常重要的原因。通過修訂法律，賦予檢察院對這類損害公共利益的政府提起公訴的權力，是加強司法部門對政府監督的有效途徑。這樣可促使司法機關形成對政府的權力制約，達到以法治法、以權治權。司法機關的獨立性是形成對政府權力制約的重要前提，是作為制約主體的首要本質特徵。關於司法獨立，我國憲法一百二十六條規定「人民法院依照法律規定獨立行使審判權」（相應的還有一百三十一條關於人民檢察院的規定）。這一規定被解釋為法院的獨立，並不包括法官的獨立；而在現實中，則無論是法院還是法官都沒有獨立。眾所周知，我國法院的財權、人權、物權都受同級政府的約束，法院在這種態勢下要想獨立行使審判權，監督行政權力的運作，肯定難以盡如人意。檢察院同樣存在這樣的問題。我國的司法制度本身即有一些漏洞，如我國的審判制度允許法官在庭前、庭外接觸雙方當事人，這就為法院內的腐敗大開方便之門。我們也看到，近一段時期以來，司法機關本身的改革也為司法公正提供了更好的條件。解放」法院和檢察院，賦予它們真正獨立的權力和地位，形成對政府的權力制約，使政府小心翼翼而不是無所顧忌地行使公共權力，是社會主義民主政治和依法治國的重要內容。

參考文獻：

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