中房報記者 唐軍丨武漢報道

　　住房並非純粹的商品，它帶有準公共產品的性質。在中國經濟發展和城市化進入新階段的大背景、大格局之後，房地產市場及其保障兩端也在走上正確的軌道。

　　2019年春暖花開季，北京、杭州、深圳等城市的樓市頻傳回暖消息。以深圳爲例，3月份新房住宅成交套數爲3088套，環比上升141.44%。二手住宅成交4551套，環比上升127.9%，同比下降15.1%，成交量爲近半年新高。

　　有人認爲房價在去年的短暫徘徊後，或將重啓上升態勢，如果市場正如部分人希望的那樣，那麼本輪限價、限購、限貸等行政調控政策效果還會繼續發揮作用嗎？尤其是4月8日，國家發改委下發《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確：“城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制”“城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件”“超大特大城市要調整完善積分落戶政策”。文件一經發布就引來熱議。戶籍制度全面取消、完全放開，會不會化解調控政策於無形，房價報復性上漲的套路會不會繼續上演？

　　在新一輪的城鎮化浪潮中，中國的住房保障和住房制度改革應該怎麼跟上，這是一個無法迴避的焦點。今年兩會上，李克強總理在政府工作報告中就提出：要解決羣衆住房問題，落實城市主題責任，改革和完善住房市場體系和保障體系。精煉的話語中，蘊含着深刻內涵，這也是近十年來，中央第一次從住房保障制度改革與完善的高度上，提出新的要求。

　　有權威人士說過，“只有發展到最困難的階段，危機纔有可能倒逼出有效的解決方案。”中國房地產報（微信ID：china-crb）記者注意到，在今年兩會前夕，深圳市前副市長張思平連續發表了長文，明確提出，近十幾年來深圳市的住房保障制度有偏差，應進行“二次房改”，並引發了房地產界有識之士的廣泛思辨。

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　　“深圳意見”之議

　　最新的經濟數據顯示，深圳市GDP以2.42萬億元首次超過香港，位列粵港澳大灣區第一名。與GDP一同名列前茅的還有深圳市的房價。中指數研究院的最新數據稱，2019年2月深圳新建住宅樣本平均價達到5.4萬元，中位數則奔到了5.55萬元，比北京和上海的房價高出1萬多元，遙遙領先於全國各城市的房價。

　　深圳並非沒有警惕高房價。在連年高房價襲擾後，2018年7月27日，深圳市出臺了一份房改新政——《關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購併舉的住房供應與保障體系的意見》。

　　這份被外界認爲是“二次房改”的新政，總的框架是未來深圳住房市場四成爲商品房，四成爲政策性支持住房，兩成爲公共租賃住房。在比例上，市場商品住房佔住房供應總量的 40%左右，以普通商品住房爲主；人才住房佔住房供應總量的 20%左右；安居型商品房佔住房供應總量的 20%左右，重點面向符合收入財產限額標準等條件的戶籍居民供應；公共租賃住房佔住房供應總量的 20%左右，面向符合條件的戶籍中低收入居民、爲社會提供基本公共服務的相關行業人員、先進製造業職工等羣體。

　　這個意見統籌考慮到了未來深圳新增人口對各類住房的需求，進而提出計劃到2035年，籌集建設各類住房170萬套，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少於100萬套。

　　深圳市相關部門解釋說，希望通過改革完善住房制度，解決深圳房價高企導致的供應不平衡、結構不合理、保障不充分的問題，統籌解決好市民的各種住房需求，着力構建高端有市場、中端有支持、低端有保障，多層次、差異化、全覆蓋的住房供應與保障體系。同時通過這個住房制度的創新，爲全市的經濟社會發展提供更大的支撐，也爲全國住房制度的改革探索新路子。

　　深圳意見的頒佈，是10年前理論界專家呼籲中國應該啓動“二次房改”以來，全國第一個關於住房體系改革完善的新房改方案。更是我國1998年住房制度改革以來，對原有制度框架破局性的完善與重塑。

　　但也有人對深圳的房改新政持保留意見。馬光遠撰文認爲，深圳意見的頒佈的住房政策有回到福利分房的嫌疑，也與房地產市場化的方向背道而馳。我國從1998年開始的第一次房改以來，解決了中國人住房短缺問題，就此而言，第一次房改的市場化方向無疑是正確的。第一次房改中出現的一系列問題，並不是市場化的方向錯了，而是與住房相關的制度改革和制度建設的落後。在各地把房地產當成支柱產業和唐僧肉的情況下，房地產的制度建設嚴重滯後，幾乎都是短期的調控政策，要麼爲調控高房價疲於奔命，要麼爲刺激房地產絞盡腦汁。但市場化的總方向沒有錯，正是因爲市場化，纔在短短地20年解決了住房嚴重短缺的問題。放棄了市場化的大方向，重新回到政府主導供應的格局，是中國住房改革的一大倒退。

　　馬光遠認爲，中國房地產市場中的問題，要麼是市場化不徹底，比如土地供應，要麼是幹預太多，而不是市場化的方向出了問題。在這個根本性問題上如果犯錯誤，將會付出慘重的代價。大家很難想象，深圳未來60%的住房供應靠政府解決。

　　3月23日，深圳市房地產研究中心主任王鋒在接受中國房地產報記者採訪時說：“有些人把市場經濟及房地產市場理解的太簡單、太狹隘了，新加坡保障性住房比例爲80%，香港的保障性住房比例是50%，難道他們的市場化程度不高嗎？我認爲過渡的市場化並不利於房地產業的發展，高地價、高房價不僅不利於住房保障及居住功能屬性的迴歸，也不利於經濟發展。深圳的本次二次房改，是對住房保障體系進行調整和完善，是民生與保障的強化和迴歸，具有方向性、引領性，全國其他大城市或將也會擇時跟進。”

　　馬光遠特別提議，希望各界對深圳的“二次房改”方案進行討論，以便在“二次房改”的大方向上大家達成共識，並期待在一些重大制度層面能真正實現突破。

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　　“變通”的代價

　　現在所說的“二次房改”，其呼聲始於10年前。2009年8月26日，14位專家聯名上書國土資源部及住建部，要求進行“二次房改”， 其觀點與核心內容是，確立住房是準公共產品，基本方向是由政府主導提供住房服務，建立第三種能夠滿足中等收入家庭住房需求的公共住房制度(包括公共租賃住房制度)，即準市場化的平價住房制度。

　　“二次房改”的提議得到不少理論界人士的共識，呼聲也隨之而起。2010年全國兩會上，30餘位全國人大代表提出了深化“二次房改”加快住房保障法立法的議案，並列入了人大會議正式議案。根本目的是解決中等收入的“夾心層”的住房問題。

　　所謂“二次房改”是相對於1998年的住房商品化改革而言。1998年中國的住房制度改革極大改善了中國人的居住條件，人均住房面積和住房自有率均達到甚至超過世界很多發達國家。

　　張思平認爲，回顧改革開放40年，中國房地產業的前20年是缺市場，在改革走上了市場化的道路後，卻一發不可收，目前，卻又過於市場化，而把住房保障丟失了。

　　中國房地產報記者調查發現，以2002年土地出讓制度開始採取招拍掛爲分水嶺，地方政府的住房保障政策的執行有了明顯變化，因爲保障性住房所用土地是行政劃撥，不能帶來財政收入，地方政府在民生保障與經濟發展之間，在住房保障政策的執行中變數太大。

　　記者根據歷史數據梳理顯示，2004和2005年經濟適用房開發投資均爲負增長，分別下降2.5%和6.8%，同期住宅開發投資的增幅均爲20%以上；從投資的絕對量上看，2005年的經濟適用房開發投資規模低於2002年的投資規模；經濟適用房開發投資佔住宅開發投資的比重也逐年下降，從2002年佔住宅開發投資的11%下降到2005年的5.2%。

　　突兀的是，雖然國家政策號召力度很大,但實際完工率卻很低。以2009年爲例，在國家4萬億投資計劃中，安排了一定比例的保障性住房建設，但到了當年10月底，公開數據顯示，地方保障性住房建設完成率僅爲23.6%。

　　華中師範大學經濟與工商管理學院教授、湖北省住房改革與發展研究會祕書長陳淑雲接受中國房地產報記者採訪時說：從我國住房制度的沿革來看，房地產政策是碎片化的、補丁式的，還缺乏配套的體系，行業的定位也具有搖擺性，一會兒是民生、一會兒是支柱產業，這都爲住房制度的頂層設計、落地執行及完善配套的體系增加了難度。

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　　住房保障紅利是一種遠見

　　“雙軌三類”，是1998年住房制度改革架構中設定的分類供應體系，即低收入家庭供應廉租房，中低收入家庭供應經濟適用房，中等以上收入供應商品房。這個體系在推行了幾年後逐漸被很多地方政府拋棄。

　　張思平稱，2003年後，深圳將改革的指導思想調整爲促進住房市場化和住宅產業化上來，改革的目標調整爲以市場配置爲主導的住房供應體系；將住房改革的基本框架從“雙軌三類”調整爲單軌，在此期間，國務院對各地下達的經濟適用房、廉租房等保障房建設的要求與指標，深圳市政府也做出了保障性住房的計劃安排，但計劃並未實現，其中2001-2005年“十五”期間市政府建設的保障房每年僅爲2000套。2005年-2010年“十一五”期間深圳市每年建成的各種保障房不足2000套，這與上千萬人口特大城市的保障需求相差甚遠。

　　“我國原本‘雙軌三類’的住房供應體系的架構是非常好的，由於在經濟適用住房的建設運營中，在對保障羣體的前端進入與後端推出的機制的上，沒有科學嚴謹的設置，產生制度性缺陷，最後逐漸被各個城市拋棄，令人遺憾。”

　　在深圳的“二次房改”中，提出了高中低三端和“八類”的人才房與安居型商品房的供給方式。顯示出深圳市政府迴歸住房保障的初心與決心。

　　對此，也有不同聲音。華中師範大學經濟與工商管理學院副教授陳立中接受中國房地產報記者採訪時說：我就不認同。一不認同深圳的《意見》中界定的“各類人才”、佔總供給的20%的人才住房政策；二不認同重點面向符合收入財產限額標準等條件的戶籍居民供應的安居型商品房。“深圳作爲改革開放前沿城市，這兩種住房供應產品，不僅會擾亂了正常的市場價格，使價格信號失真，還具有明顯的身份歧視特徵，這與深圳擁有超過一半以上的外來人口的城市特徵不相稱。”

　　陳立中強調稱:一些城市將住房保障制度用在人才引進上，是把住房保障制度用偏了，是在鑽政策的空子，必須明確反對。當住房保障制度進入成熟期之後，住房保障對象應當面向所有存在居住困難的城市居民，而不能區分戶籍人口和非戶籍人口，更不能區分中高端人才或大學生這樣的身份。

　　“目前特大城市新流入就業人羣旺盛，大多城市還侷限於保障戶籍人口與體制內的工作人員，這跟不上城市發展的要求。”王鋒提出，應大力發展共有產權住房，並在共有產權房的建管模式上，吸取經濟適用住房夭折的歷史經驗與教訓，進行保障房體系的封閉管理，爲此，深圳確定的方法是15年後才能進入市場。

　　發展共有產權住房，加大對中等收入“夾心層”羣體的住房供給，陳淑雲表示高度認同。身爲《湖北省城鎮保障性住房管理辦法》的主要起草人，陳淑雲向中國房地產報記者透露說：“實際上，有些省市已經悄然把共有產權房的發展計劃提上了主要議程並推行，北京今年更是加大了共有產權房建設的力度與規模；湖北省在去年4月頒發的《湖北省城鎮保障性住房管理辦法》的第二十八條規定，承租人連續租賃滿5年，且符合配售條件的，經市、縣人民政府同意，可以購買承租保障性住房。明確了保障性住房可租可售，同時，還細化了從購買保障性住房部分產權，到逐步購買保障性住房完全產權的規則。其實質是以共有產權方式，以合同約定的分配份額分次購買，並取得完全產權。”

　　陳淑雲認爲：人在城市之間，用腳流動，用腦選擇。對於我國年輕人來講，住房保障與發展空間是他們對城市的兩個重要考量因素。

　　顯然，城鎮化的發展新趨勢要求我國大城市重塑住房保障體系，真正釋放住房保障紅利，否則在新一輪城鎮化的進程中將會喪失競爭力。

　　對 話

　　陳淑雲：住房政策不應是社會財富與貧窮的擴大器

　　中房報記者 唐軍丨武漢報道

　　身爲老師要教書育人，身爲房地產行業專家要做好政府的智囊，爲行業把脈。在接受中國房地產報記者專訪時，華中師範大學房地產與工商管理學院教授陳淑雲說：我國住房保障未來的發展方向，不僅應滿足所有家庭的居住權需求，而且應該建立以住房爲依託的家庭“ 資產形成權”，同時解決我國住房消費不公與住房財產分配不公等問題。應以“ 產權共有” 改革完善我國住房保障體系， 發展共有產權住房。

　　住房保障制度應該起點公平

　　中國房地產報：在今年兩會上，李克強總理在政府工作報告中提出：要解決羣衆住房問題，落實城市主題責任，改革和完善住房市場體系和保障體系。你對此有何思考？

　　陳淑雲：1998年，《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的頒佈，標誌我國住房制度改革的啓動，我認爲這個制度的架構是很好的，但往後的執行中遇到了一些問題，卻也沒有及時調整與完善。本屆兩會總理在政府工作報告中特別提出了這是個方向性的指示，我認爲大家應該在住房保障制度的完善上有新的作爲。

　　中國房地產報：你覺得，住房保障制度存在的問題有哪些？

　　陳淑雲：我認爲在總的制度框架下，之後出臺的政策往往是割離的、碎片化的，缺乏完整配套體系。住房保障政策也發生了偏差：一是忽視住房所有權對中低家庭財富積累的影響；二是忽視城市化中家庭住房資產擁有權的起點公平。

　　中國房地產報：你有哪些建議與方案？

　　陳淑雲：我國住房保障未來的發展方向，不僅應滿足所有家庭的居住權需求，而且應該建立以住房爲依託的家庭“ 資產形成權”，同時解決我國住房消費不公與住房財產分配不公等問題。應該以“產權共有”改革我國產權式保障住房， 通過對中低收入階層的規範化住房福利保障，進而培育我國中產階層的發展，縮小貧富差距。

　　中國房地產報：你能解析一下嗎？

　　陳淑雲：我國是社會主義公有制國家，土地屬於國有，我認爲，每個公民應有一次享有產權住房的機會，應做到起點公平。

　　2001年時，我到英國做訪問學者，有國外專家認爲，中國房地產把窮人的財富與希望轉給了富人。他的觀點是，住房對家庭而言是個資產的蓄水池，因爲買的起房才能搭上財富保值增值的車道，而窮人越買不起房就會越窮。這給我一個很大啓發：住房政策制度不應該是社會財富與貧窮的擴大器，而應該是平衡器。

　　從社會經濟各產業發展來看，農業與工業基本穩定，變化最大是第三產業，其中土地變爲城市建築與房地產後，資產的增值很大。所以應該儘量滿足老百姓的住房需求，讓老百姓有房子住，以防貧富分化，這應該是住房保障制度的根本出發點。因此，我認爲，要完善住房保障體系，建立產權式保障很重要，更不可或缺。

　　中國房地產報：你所提的產權式保障的方式是什麼？

　　陳淑雲：是共有產權房，我認爲，構建租購併舉的住房制度，租賃市場與產權市場都很重要，也必須完善，但中等收入夾心層的人羣，有高不攀、低不就的尷尬，爲之設計合理的住房保障制度，尤顯重要。

　　政府可以首先爲購買力不足的人提供部分產權，按支付資金的比例，提供相對應的比例的產權住房，既解決了他的居住需求，還享有部分產權，等他財富積累後，再購買獲取全部產權，這纔是有真正的保障。

　　中國房地產報：經濟適用住房也曾是產權式保障的主要方式，由於有機制缺陷被放棄了，共有產權房怎麼解決機制問題？

　　陳淑雲：雖然經濟適用住房在機制上有些漏洞，但爲解決老百姓的住房短缺，還是起到很大作用的，現在我們應該審視歷史，總結經驗，建立更爲完善的產權式保障住房，彌補制度缺陷。

　　共有產權房在機制上，在進入的前端與退出的後端，對所保障的對象設置一些條件，在保障房體系內封閉管理，在政府界定的一定年限後，讓被保障產權人獲得共有產權房的全部產權，再進入市場，產權人可繼續持有或進入市場交易，目前，大數據基本建立、住房信息系統日益完善，也爲共有產權房的監管運營提供了良好基礎。

　　高房價負作用已經暴露

　　中國房地產報：目前，我國城鎮化呈現新的趨勢，人口加速流向各大城市，同時，一場搶人大戰正在中國上演，不少城市也拋出誘人的條件吸引人才，你對此現象有何思考？

　　陳淑雲：在這一輪搶人大戰中，武漢是發起者，按理說，與其他二線城市比，應該佔上風，但其實武漢並不佔優，武漢市近兩年人才流入與戶籍人口的增幅要低於預期，既低於西安、長沙、鄭州等中西部城市，也低於深圳、廣州。一個主要原因是武漢房價在中部城市最高，由於房價高有擠出效應，這讓武漢在中部幾個城市中失去了優勢。因此，這需要地方政府全盤綜合考量，地價與房價水平，土地成本與產業需要的人才成本，對城市經濟的影響。

　　我國房地產業來的發展軌跡表明，走完全市場化的模式，地價房價會越來越高，短期拉動了經濟，但由於擠出效應，長期不可持續。要通過產權式住房保障制度，讓城市的新市民儘快購買部分產權住房，讓他與城市共榮共成長。

　　人在城市之間，用腳流動，用腦選擇，國外的社會公共服務，在一個國家內基本是一致和均等的，因此房地產市場與勞動力市場比較穩定，而我們國家各城市之間確有很大差異，勞動力市場就業機會有差異，工資水平有差異，教育醫療住房保障都有差異。城市要吸引人，留住人，房價不能過高，還要爲新進人才提供保障性住房的機會。共有產權房則是較好的方式。

　　中國房地產報：目前，很多城市高房價的負作用已經暴露了。

　　陳淑雲：房價高有很多負作用，20年來，人們的住房水平提高了，房子也多了，但人們對生活的體驗感也各有不同，住房多也會伴有城市焦慮症。目前的狀況是，買了房子產生高負債，不買房子則有缺失感，這兩種情況都會讓人焦慮。高房價對家庭的幸福感、獲得感也有擠出效應，買房負債上升，飲食、穿衣、時尚旅遊等開支勢必會減少，帶來消費降級；沒買房的人可能也會住房缺失而焦慮，也沒有幸福感。

　　所以對於有就業能力的年輕人，提供有一定比例的產權式保障住房，還是比較合適的辦法，解決了他暫時的住房需求，也不會讓他承受過多負債的壓力。

　　中國房地產報：對於共有產權房的建設管理，你有哪些建議？

　　陳淑雲：爲促進整個保障住房體系的良性運轉，我建議，首先，由政府授權，建立非營利性住房保障專業化管理機構，獨立運作決策；然後，由政府牽頭，激勵更多資源進入住房保障領域，鼓勵民間組織參與合作建房

　　中國房地產報：根據我國國情與基本制度，理想的住房制度的應該是怎樣的呢？

　　陳淑雲：黨的十九大報告提出，住房市場應實現“房住不炒”，要滿足城市居民對美好生活的住房需要，必須從供給側對住房體系進行重構，通過對住房供給體系結構的調整，以期實現人口流動和住房性質變動，在住房租賃市場、住房產權市場以及住房保障三個子系統內部以及在三個子系統之間的匹配。我認爲在合理的制度下，可以實現租賃市場與銷售市場沒有價差，保障與市場之間沒有投機套利空間，這樣的住房制度就比較完善了。

　　（此文刊於中國房地產報4月15日05版 責任編輯 何可信）

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