奥巴马政府如何决策击毙本·拉登？
当奥巴马就任总统的时候，追捕本?拉登这件事已经被冷落很久了。
小布希时期的最后一任中央情报局局长迈克尔?海登曾经这样回忆：「直到2009年2月15日，我才有机会和高层说上话。在那个时候，如果有人问，你们最后一次确切知道本?拉登在什么地方是什么时候？我会说，是在2001年的托拉博拉。」
2009年，奥巴马任命帕内塔为中情局局长。他给帕内塔的第一道命令，就是「务必将击毙或捕获本?拉登作为反恐战争的头号任务。」这道命令是奥巴马竞选时一个极具争议承诺的延续，即「如果我们知道奥萨马在哪，但是巴基斯坦政府不能或者不愿意采取行动的话，我们会行动。我们会杀了本?拉登，我们会摧毁基地组织。这是我们国家安全战略的头号议题。」
已经有很多记者写了许多关于美国击毙本?拉登的故事。但本文的目的，在于分析白宫的决策过程，并为未来的外交挑战吸取经验教训。在成千上万页的「9?11」事件调查备忘录中，前白宫首席反恐顾问理查德?克拉克的一句话让人记忆犹新。他说：「让你失败的是你的政府。」归根到底，成功击毙本?拉登，说明美国政府在正常发挥作用。
此次胜利可以归结为三个因素。如果没有三个因素中的任何一个，本?拉登今天都仍将逍遥法外，并将继续策划对美国的袭击。
1、「9?11」事件以后，美国情报机构和军事部门的迅猛发展，使奥巴马比以前的总统拥有多得多的手段。如果1998年基地组织袭击美国在非洲的使馆，以及2001年美军将拉登围困在托拉博拉时，柯林顿或小布希能有奥巴马这么多手段，他们也都会下令采取行动击毙本?拉登。联合特种作战司令部司令麦克黑文海军上将说：「如果没有中情局和联合特种作战司令部十年来的紧密合作，我们不可能击毙本?拉登。」
2、上任后第一年的混乱迫使奥巴马在阿富汗问题上倍加小心。在这个问题上，奥巴马严格遵守国家安全问题决策模式，深思熟虑，并根据情况的发展随时做出调整。
3、总司令有足够的耐心等待时机。这需要减少知情范围，因为行动方案一旦泄露将极其致命。直到行动前24小时，国家安全委员会的大部分成员还对此次行动一无所知。但是这种操作方式，能否被用到其他国家安全议题上，目前还不清楚。
艰难选择
2010年8月，在奥巴马启动「抓捕本?拉登计划」15个月后，帕内塔来到白宫，向奥巴马报告了一个好消息。中情局在巴基斯坦东北部发现了本?拉登最亲密信使的住所。这栋屋子被5米高的墙包围著，奥巴马的反恐首席顾问布伦南将其命名为「要塞」。「要塞」位于阿伯塔巴德，与伊斯兰堡之间的距离大约和巴尔的摩与华盛顿之间的距离相当。阿伯塔巴德同时也是巴基斯坦最重要的军事院校所在地。
从此刻起，奥巴马面临四个抉择。
1、什么时候行动？如果本?拉登真的在那，那么，每耽搁一天，本?拉登潜逃的可能性就会增加。如果消息在华盛顿泄漏，任何一篇博客或者媒体报道都可能让本?拉登警觉，并导致他逃离。
2、谁应该参与到决策过程中？让更多的人进入决策过程，可以让整个计划更完整，避免纰漏。但多一个人进来，泄密的可能性就会增加一分。
3、到底应该怎么打死或者抓获本?拉登？奥巴马有四个选项：一是用装载地狱火导弹的捕食者无人机攻击（数月后美国用此方式杀死了安瓦尔?奥拉基），二是用B2轰炸机投掷9000公斤的激光制导炸弹（2011年曾用来攻击卡扎菲），三是用特种部队进入突袭，四是与巴基斯坦军方开展联合军事行动。
4、尽管这是国家安全议题中最重要和最优先的一个，但是任何决定都会有政治后果。正如总统国家安全事务副助理罗兹指出的，所有参与计划的人都知道，奥巴马「把自己的总统宝座都押上了」。如果奥巴马选择继续等待，本?拉登跑掉了，奥巴马会被指责浪费时间，让头号大敌逃出生天。如果行动失败，他的反对派会将其比作吉米?卡特，将此次行动看作另一个1980年解救美国人质失败事件。
整个行动中最大的意外在于，这个行动本身就是个意外。半个世纪以前，中情局发现苏联正在向古巴偷运导弹，造成美苏导弹危机。肯尼迪得知这一消息后，问的头几个问题中就包括：「这事我们能在华盛顿保多长时间的密？」他的国家安全顾问认为，秘密最多只能保守一个星期。所以，肯尼迪给了自己5天时间思考，检查证据，听取反面意见，也不止一次的改变了自己的观点。他后来写到，如果他被迫在头48个小时就做决断，他会选择空袭导弹基地而不是最终的海上封锁。而空袭最终将导致核大战。
今天的华盛顿，一周简直就和一辈子差不多长。秘密通常不过夜，2009年，奥巴马就在这个问题上被好好的上了一课。当时，他试图重新考虑其阿富汗战略。当他咨询新的阿富汗战区司令官麦克里斯托尔，要其对阿富汗局势做出评估时，他发现他的整个决策流程—用他自己的话说，「烂透」了。奥巴马收到麦克里斯托尔长达66页的报告，其中警告美国如果不马上在阿富汗采取行动「推到重来」，就将面临重大失败。奥巴马被这一警告深深震惊。但是，当奥巴马和他的国家安全团队碰面讨论这个问题之前，麦克里斯托尔的报告就被媒体披露了。这个时候，总统只有两个选项—要么支持他的司令官，要么反对。
这是导致奥巴马用多尼隆替换詹姆斯?琼斯担任其国家安全事务助理的一部分原因。后来，奥巴马要求多尼隆制订一个更积极主动的国家安全事务决策机制，这个机制要符合奥巴马「三思而行」的作风，要在做决定之前考虑到问题的每个角度和每个结果，同时还要提出各种挑战方案。多尼隆用政策经理式干巴巴的语言解释了自己的工作，就是「使总统的选项最大化。」
在很多记者看来，奥巴马下令袭击本?拉登藏身地是件很容易的事。帕内塔说：「如果普通美国人知道我们知道什么，那么他们会说任何人不用动脑子都能做这事。」但是当我们不再考虑奥巴马面临的选项时，整个事情就变得更为复杂，也更有趣。猎人们都知道，选择什么时候开火是最困难的事情。如果太早，就会脱靶，猎物会逃走。如果太晚，发出的声响可能会惊动猎物。奥巴马等了5个月，才决定做出行动。
如果像帕内塔说的那样，这是一个非常直接的决策过程，那为什么即便是在总统的意见已经非常明确的情况下，副总统、国防部长及其他参与的主要军事领导人都反对这个行动呢？在行动前的最后一次会议上，总统发起了投票，安全团队中经验最丰富的国防部长盖茨表示反对袭击。他认为把突击队员投入行动太危险了，他们可能会被捕或被杀。拜登同样认为，与收益比起来，行动风险过高。军事领导人，无论是外围的还是参与策划筹备行动计划程度比较深的参联会副主席卡特怀特，都比较倾向空袭。
「让专业人士来干」
帕内塔造访白宫数周后，中情局副局长迈克尔?莫雷尔给多尼隆及布伦南做常规的情况汇报，但这次却没有其他任何机构官员在场。因为阿伯塔巴德的事情实在是太敏感了，为了防止国务院、国防部或者其他单位意见相左、相互打架，这个情况从绝密的总统每日情报汇报中拿掉了。
2010年6月，莫雷尔在中情局反恐中心的团队说，他们有60%的把握本?拉登在那个屋子里。莫雷尔对奥巴马说：「这是自托拉博拉以来我们最接近本?拉登的时刻。」奥巴马指示，中情局要采取一切措施确认这条线索，但是要注意不要惊动猎物。
但是这两者是相悖的。中情局的行动，不可避免的会让拉登或者巴基斯坦情报机构产生怀疑，他们会想美国是不是已经知道拉登在哪了？更加先进的无人机提供了关于房子和内部活动更清晰的图像，但是如果一旦坠毁，如数个月后RQ170无人机坠毁在伊朗那样，该怎么办？
采取的行动还包括包括制造类似于鸟的小型无人机（实在是做的太逼真了，有一个甚至被老鹰攻击）到分析污水以分析基因构成。这一切都很成功，还有一些仍未解密。有一些资料，是在巴基斯坦官方逮捕协助中情局在阿伯塔巴德地区为孩子接种疫苗，以收集本?拉登家人DNA的医生后被公开的。
自2010年8月到2011年4月的40份系列情报评估材料里，提出了更多的问题和挑战性的假设—特别是，如果那个人不是本?拉登怎么办。这是一切问题的基础：从走露风声的风险到如何鉴别本?拉登的尸体。
从8月到12月，总统关于此事的决策圈子中只有6个人：奥巴马、多尼隆、布伦南、总统国家安全事务副助理麦克唐纳，副总统国家安全事务助理波林肯和拜登，帕内塔和莫雷尔提供情报和行动方案支援。直到那时，帕内塔和莫雷尔还讨论过派遣中情局的半军事特工人员执行秘密刺杀任务的可能性。但是他们听完中情局关于打击行动的汇报，研究完所有行动细节后，莫雷尔对帕内塔说，「还是得让专业人士来干。」
每一个职业中情局官员都效忠于他的组织，并相信其组织的能力。要让他们说出这句话，无疑是痛苦的，但这也是完成任务所的。莫雷尔知道，在过去的十年中，军队已发展出了执行此类任务的能力。因此，得到白宫的同意后，决策圈子加进了两名新成员——也只有这两个，即麦克黑文和参联会副主席卡特怀特，他是奥巴马的亲信。直到此时，决策圈子还都没包括卡特怀特的上司，参联会主席马伦，以及国务卿希拉里甚至国防部长盖茨。为了做好此项行动的资金保障工作——同时也要保证行动合法，帕内塔向国会情报委员会的领导人透露了此阶段行动的大体情况。6个星期后，多尼隆才知道帕内塔做了这件事，大感震惊，担心因此泄密。
派出海豹
在总统看来，击毙本?拉登的四个选项迅速变成了三个，然后变成了两个。1月底，奥巴马首次审查行动计划时，与巴基斯坦的联合军事行动被排除了。2011年1月27日，中情局承包商戴维斯在拉合尔被捕。这一事件让白宫意识到，巴基斯坦与美国的盟友关系还没有牢固到让巴基斯坦来承担如此敏感的任务。此时盖茨和马伦也已进入决策圈，任何决定所产生的后果都要被认真审视。
数周后，奥巴马否决了「捕食者」方案。这个方案是派出捕食者无人机用地狱火导弹攻击每天在院子里散步的高个神秘男人，中情局叫他 「步行者」。用无人机攻击本?拉登，原本就是中情局自1990年代起著手实施的一项计划。但是奥巴马将这一方案否决了。他的理由主要有三点：首先，不能保证一枚230公斤的炸弹能彻底击毙本?拉登；其次，巴基斯坦方面不一定愿意移交遗骸，美国怎么能知道是不是杀对了人？如果巴基斯坦掩盖了事实，指责美国杀死了无辜平民，基地组织又宣布本?拉登还活著，美国该如何证明？再次，用无人机攻击，美国将失去缴获屋子里的可以用来终结基地组织资料的机会。
基于同样的理由，奥巴马也反对使用B2隐形轰炸机攻击。卡特怀特直接和B2飞行大队的指挥官联系，确认需要投下32枚9000公斤的炸药才能炸毁整个房屋下面暗藏的地道，这次轰炸将炸死本?拉登身边的近20名妇女儿童。附近的巴基斯坦房屋也可能受影响。
就这样，奥巴马选择了风险最高、收益最大的选项：派出海豹部队实施袭击行动。尽管直到4月28日的会议时，B2和无人机轰炸的选项还被摆在桌面上，奥巴马已经在3月29日指示麦克黑文进行一次「带妆彩排」。然而此时，帕内塔认为「步行者」是拉登的可能性是80%，莫雷尔认为是60%，国家反恐中心主任莱特认为只有40%，盖茨和拜登认为可能性更低。莫雷尔回忆到，当年认为伊拉克有大规模杀伤性武器的概率都比这个高。但是，奥巴马仍然信心十足的认为，特种部队可以进入并安全撤离。麦克黑文自信满满地说，任务很简单，「我们要这样做。乘直升机飞进去，攻击房子，抓住坏蛋或做其他一切需要做的，然后撤出。」
但如果巴基斯坦人发现了美国部队的行动的路线，抓住他们并把他们当作人质怎么办？如果直升机坠毁了怎么办？当奥巴马在4月19日的会议上提出这些问题的时候，麦克黑文说：「哦，您说的是踩到狗屎怎么办？」尽管麦克黑文已想到了大多数的可能性，但是奥巴马还是发现盖茨对卡特在伊朗人质救援行动中，美军运输机在伊朗沙漠坠毁惨案的记忆总是萦绕不去。他随后解释到，最终计划中还有两台备用的奇努克直升机，可以装载24名海豹队员并随时待命，这样即使他们被巴基斯坦军队发现并被包围，他们也能「打出来」。
在最后的六周里，国家安全委员会里的战争内阁成员又开了5次会，再一次检查各个流程。所有的参与部门都要汇报，奥巴马鼓励竞争性观点，并反复检讨其先前看法是否合理。即使在这个阶段，知情范围仍然很小。盖茨和希拉里必须独自参会，不能带副手或助理。如果需要让谁知道情况，必须要经过多尼隆批准。
行动前不到一周，即4月25日，《纽约时报》在头版放出了维基解密掌握的关塔纳摩档案，其中有一份文件就是关于中情局获取本?拉登信使所在位置、并将情报线索指向阿伯塔巴德的那个囚犯。中情局的审讯员在附注中写道，此人于2003年前往阿伯塔巴德接受了本?拉登「亲信」的信件，邀请他成为拉登的「正式信使」。如果拉登的庇护者仔细读过《纽约时报》，就会发现美国已经知道了信使的身份和本·拉登的可能位置，那么当海豹队员到这个屋子的时候，恐怕早已人去楼空了。
4月28日，在白宫情况室进行了最后一次会议。奥巴马问每一个顾问他们会如何做，并要求做投票表决。盖茨和拜登反对。第二天早上，在外事接待室举行的情况通报会上，奥巴马告诉多尼隆、布伦南、麦克唐纳以及白宫办公厅主任戴利，「行动。」此时，知情圈子又扩大了一些：司法部长霍尔德、国土安全部长那波利塔诺、联邦调查局局长穆勒，总统阿巴问题特别助理卢特等人被告知将有行动。一个开始时只有白宫核心六人知道的行动在8个月后终于扩大了知情范围。
在美国直升机撤离巴基斯坦领空之后，官员们抢在政府发表公开声明之前，给国内外的数百名要人打电话告知此事。奥巴马的第一个电话打给了前总统布希和柯林顿。马伦打给了巴基斯坦陆军参谋长基亚尼。基亚尼被震惊的目瞪口呆。其他人打给国会里几个关键人物，这些都是多尼隆提前安排好的，并做了精心演练。这个消息什么时候被公众所知呢？在奥巴马政府要员打给国会议员5分钟之后，在总统发表电视讲话1小时之前，CNN就播出了这一爆炸新闻。
经验和教训
首先，这个案例告诉我们美国政府有能力在特殊环境下做出卓越表现。相对而言，美国政府面临的挑战是如何将在特殊环境下的卓越表现运用到日常决策和各项工作的处理中。
其次，有时候，保密是必须的。特别是当政府真正想做一些什么事的时候，秘密就更加重要。本?拉登案例绝好的表明，成功需要能发现秘密并保守秘密，这样，才能使总统有空间和时间思考如何去做。正如多尼隆所说：「在华盛顿只有一条保密之道，跟谁都别说。」
第三，保守秘密来之不易。缩小决策圈子，防止秘密泄露意味著可能导致考虑不周。如果马伦和卢特在开始就被纳入决策圈子，可能在事后处理与巴基斯坦方面的关系上会好很多，也不会造成在巴基斯坦军队的后院羞辱巴基斯坦军队的局面。袭击发生后，基亚尼和他的下属一定会想，美国可以随心所欲、不打招呼的进入巴基斯坦捉拿本?拉登，要是哪一天美国进来夺取巴基斯坦的核武器怎么办？（很少有人知道阿伯塔巴德也是巴基斯坦核设施所在地）以后，无论美国人怎么说或怎么做，巴基斯坦都会以最坏的可能来思考美国的意图。这样的后果是，美国不仅要为从阿富汗撤退找到合适的出口，也要考虑保护巴基斯坦的核武器库，这已变得越来越迫切。
第四，从这个案例中，我们得到的最深刻的教训是，咬人的狗不叫。阿伯塔巴德之后，还有一个问题困扰著我们：到底巴基斯坦人知不知道本?拉登在那？如果巴基斯坦军事和情报领导层涉嫌庇护拉登，美国知道他名义上的盟友事实上干的是什么事情。这就和发现了配偶的情人并当众公布了一样，这段关系是不会长久的。
但是经过仔细研究袭击中缴获的文件后，我们发现了一个残酷的现实：巴基斯坦军队和情报部门的领导层中并没有人知道本·拉登在哪里。因此，我们必须要考虑另一个悲惨的可能性，即巴基斯坦军队和情报领导人居然不知道美国头号通缉犯就在他们国家。本?拉登在这个国家住了六年，搬了5次家和3个妻子生了4个孩子（有两个还是在当地医院出生的），这个国家的领导层还浑然不知。怎么能指望这样的国家管理好超过100枚核弹的核武器库呢？这听起来是天方夜谭，但事实的指向就是如此。
奥巴马政府的注意力，现在主要是在伊朗政府能否为其第一枚核弹制造出足够多的高浓缩铀。但同样在这12个月时间里，巴基斯坦政府却可以生产出足够制造12枚核弹的原材料。所以，当我们为此次行动的精彩表现鼓掌的时候—持续不断的情报搜集和分析、直升机突击行动、海豹队员的杰出表现、国家安全委员会的决策过程支撑了总司令的果断抉择，我们仍然还反思我们的不足。因为在不远的将来，我们很有可能面对更加困难的局面。
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