奧巴馬政府如何決策擊斃本·拉登？
當奧巴馬就任總統的時候，追捕本?拉登這件事已經被冷落很久了。
小布希時期的最後一任中央情報局局長邁克爾?海登曾經這樣回憶：「直到2009年2月15日，我纔有機會和高層說上話。在那個時候，如果有人問，你們最後一次確切知道本?拉登在什麼地方是什麼時候？我會說，是在2001年的托拉博拉。」
2009年，奧巴馬任命帕內塔為中情局局長。他給帕內塔的第一道命令，就是「務必將擊斃或捕獲本?拉登作為反恐戰爭的頭號任務。」這道命令是奧巴馬競選時一個極具爭議承諾的延續，即「如果我們知道奧薩馬在哪，但是巴基斯坦政府不能或者不願意採取行動的話，我們會行動。我們會殺了本?拉登，我們會摧毀基地組織。這是我們國家安全戰略的頭號議題。」
已經有很多記者寫了許多關於美國擊斃本?拉登的故事。但本文的目的，在於分析白宮的決策過程，並為未來的外交挑戰吸取經驗教訓。在成千上萬頁的「9?11」事件調查備忘錄中，前白宮首席反恐顧問理查德?克拉克的一句話讓人記憶猶新。他說：「讓你失敗的是你的政府。」歸根到底，成功擊斃本?拉登，說明美國政府在正常發揮作用。
此次勝利可以歸結為三個因素。如果沒有三個因素中的任何一個，本?拉登今天都仍將逍遙法外，並將繼續策劃對美國的襲擊。
1、「9?11」事件以後，美國情報機構和軍事部門的迅猛發展，使奧巴馬比以前的總統擁有多得多的手段。如果1998年基地組織襲擊美國在非洲的使館，以及2001年美軍將拉登圍困在托拉博拉時，柯林頓或小布希能有奧巴馬這麼多手段，他們也都會下令採取行動擊斃本?拉登。聯合特種作戰司令部司令麥克黑文海軍上將說：「如果沒有中情局和聯合特種作戰司令部十年來的緊密合作，我們不可能擊斃本?拉登。」
2、上任後第一年的混亂迫使奧巴馬在阿富汗問題上倍加小心。在這個問題上，奧巴馬嚴格遵守國家安全問題決策模式，深思熟慮，並根據情況的發展隨時做出調整。
3、總司令有足夠的耐心等待時機。這需要減少知情範圍，因為行動方案一旦泄露將極其致命。直到行動前24小時，國家安全委員會的大部分成員還對此次行動一無所知。但是這種操作方式，能否被用到其他國家安全議題上，目前還不清楚。
艱難選擇
2010年8月，在奧巴馬啟動「抓捕本?拉登計劃」15個月後，帕內塔來到白宮，向奧巴馬報告了一個好消息。中情局在巴基斯坦東北部發現了本?拉登最親密信使的住所。這棟屋子被5米高的牆包圍著，奧巴馬的反恐首席顧問布倫南將其命名為「要塞」。「要塞」位於阿伯塔巴德，與伊斯蘭堡之間的距離大約和巴爾的摩與華盛頓之間的距離相當。阿伯塔巴德同時也是巴基斯坦最重要的軍事院校所在地。
從此刻起，奧巴馬面臨四個抉擇。
1、什麼時候行動？如果本?拉登真的在那，那麼，每耽擱一天，本?拉登潛逃的可能性就會增加。如果消息在華盛頓泄漏，任何一篇博客或者媒體報道都可能讓本?拉登警覺，並導致他逃離。
2、誰應該參與到決策過程中？讓更多的人進入決策過程，可以讓整個計劃更完整，避免紕漏。但多一個人進來，泄密的可能性就會增加一分。
3、到底應該怎麼打死或者抓獲本?拉登？奧巴馬有四個選項：一是用裝載地獄火導彈的捕食者無人機攻擊（數月後美國用此方式殺死了安瓦爾?奧拉基），二是用B2轟炸機投擲9000公斤的激光制導炸彈（2011年曾用來攻擊卡扎菲），三是用特種部隊進入突襲，四是與巴基斯坦軍方開展聯合軍事行動。
4、儘管這是國家安全議題中最重要和最優先的一個，但是任何決定都會有政治後果。正如總統國家安全事務副助理羅茲指出的，所有參與計劃的人都知道，奧巴馬「把自己的總統寶座都押上了」。如果奧巴馬選擇繼續等待，本?拉登跑掉了，奧巴馬會被指責浪費時間，讓頭號大敵逃出生天。如果行動失敗，他的反對派會將其比作吉米?卡特，將此次行動看作另一個1980年解救美國人質失敗事件。
整個行動中最大的意外在於，這個行動本身就是個意外。半個世紀以前，中情局發現蘇聯正在向古巴偷運導彈，造成美蘇導彈危機。肯尼迪得知這一消息後，問的頭幾個問題中就包括：「這事我們能在華盛頓保多長時間的密？」他的國家安全顧問認為，祕密最多隻能保守一個星期。所以，肯尼迪給了自己5天時間思考，檢查證據，聽取反面意見，也不止一次的改變了自己的觀點。他後來寫到，如果他被迫在頭48個小時就做決斷，他會選擇空襲導彈基地而不是最終的海上封鎖。而空襲最終將導致核大戰。
今天的華盛頓，一週簡直就和一輩子差不多長。祕密通常不過夜，2009年，奧巴馬就在這個問題上被好好的上了一課。當時，他試圖重新考慮其阿富汗戰略。當他諮詢新的阿富汗戰區司令官麥克里斯托爾，要其對阿富汗局勢做出評估時，他發現他的整個決策流程—用他自己的話說，「爛透」了。奧巴馬收到麥克里斯托爾長達66頁的報告，其中警告美國如果不馬上在阿富汗採取行動「推到重來」，就將面臨重大失敗。奧巴馬被這一警告深深震驚。但是，當奧巴馬和他的國家安全團隊碰面討論這個問題之前，麥克里斯托爾的報告就被媒體披露了。這個時候，總統只有兩個選項—要麼支持他的司令官，要麼反對。
這是導致奧巴馬用多尼隆替換詹姆斯?瓊斯擔任其國家安全事務助理的一部分原因。後來，奧巴馬要求多尼隆制訂一個更積極主動的國家安全事務決策機制，這個機制要符合奧巴馬「三思而行」的作風，要在做決定之前考慮到問題的每個角度和每個結果，同時還要提出各種挑戰方案。多尼隆用政策經理式乾巴巴的語言解釋了自己的工作，就是「使總統的選項最大化。」
在很多記者看來，奧巴馬下令襲擊本?拉登藏身地是件很容易的事。帕內塔說：「如果普通美國人知道我們知道什麼，那麼他們會說任何人不用動腦子都能做這事。」但是當我們不再考慮奧巴馬面臨的選項時，整個事情就變得更為複雜，也更有趣。獵人們都知道，選擇什麼時候開火是最困難的事情。如果太早，就會脫靶，獵物會逃走。如果太晚，發出的聲響可能會驚動獵物。奧巴馬等了5個月，才決定做出行動。
如果像帕內塔說的那樣，這是一個非常直接的決策過程，那為什麼即便是在總統的意見已經非常明確的情況下，副總統、國防部長及其他參與的主要軍事領導人都反對這個行動呢？在行動前的最後一次會議上，總統發起了投票，安全團隊中經驗最豐富的國防部長蓋茨表示反對襲擊。他認為把突擊隊員投入行動太危險了，他們可能會被捕或被殺。拜登同樣認為，與收益比起來，行動風險過高。軍事領導人，無論是外圍的還是參與策劃籌備行動計劃程度比較深的參聯會副主席卡特懷特，都比較傾向空襲。
「讓專業人士來幹」
帕內塔造訪白宮數周後，中情局副局長邁克爾?莫雷爾給多尼隆及布倫南做常規的情況彙報，但這次卻沒有其他任何機構官員在場。因為阿伯塔巴德的事情實在是太敏感了，為了防止國務院、國防部或者其他單位意見相左、相互打架，這個情況從絕密的總統每日情報彙報中拿掉了。
2010年6月，莫雷爾在中情局反恐中心的團隊說，他們有60%的把握本?拉登在那個屋子裡。莫雷爾對奧巴馬說：「這是自托拉博拉以來我們最接近本?拉登的時刻。」奧巴馬指示，中情局要採取一切措施確認這條線索，但是要注意不要驚動獵物。
但是這兩者是相悖的。中情局的行動，不可避免的會讓拉登或者巴基斯坦情報機構產生懷疑，他們會想美國是不是已經知道拉登在哪了？更加先進的無人機提供了關於房子和內部活動更清晰的圖像，但是如果一旦墜毀，如數個月後RQ170無人機墜毀在伊朗那樣，該怎麼辦？
採取的行動還包括包括製造類似於鳥的小型無人機（實在是做的太逼真了，有一個甚至被老鷹攻擊）到分析污水以分析基因構成。這一切都很成功，還有一些仍未解密。有一些資料，是在巴基斯坦官方逮捕協助中情局在阿伯塔巴德地區為孩子接種疫苗，以收集本?拉登家人DNA的醫生後被公開的。
自2010年8月到2011年4月的40份系列情報評估材料裏，提出了更多的問題和挑戰性的假設—特別是，如果那個人不是本?拉登怎麼辦。這是一切問題的基礎：從走露風聲的風險到如何鑒別本?拉登的屍體。
從8月到12月，總統關於此事的決策圈子中只有6個人：奧巴馬、多尼隆、布倫南、總統國家安全事務副助理麥克唐納，副總統國家安全事務助理波林肯和拜登，帕內塔和莫雷爾提供情報和行動方案支援。直到那時，帕內塔和莫雷爾還討論過派遣中情局的半軍事特工人員執行祕密刺殺任務的可能性。但是他們聽完中情局關於打擊行動的彙報，研究完所有行動細節後，莫雷爾對帕內塔說，「還是得讓專業人士來幹。」
每一個職業中情局官員都效忠於他的組織，並相信其組織的能力。要讓他們說出這句話，無疑是痛苦的，但這也是完成任務所的。莫雷爾知道，在過去的十年中，軍隊已發展出了執行此類任務的能力。因此，得到白宮的同意後，決策圈子加進了兩名新成員——也只有這兩個，即麥克黑文和參聯會副主席卡特懷特，他是奧巴馬的親信。直到此時，決策圈子還都沒包括卡特懷特的上司，參聯會主席馬倫，以及國務卿希拉里甚至國防部長蓋茨。為了做好此項行動的資金保障工作——同時也要保證行動合法，帕內塔向國會情報委員會的領導人透露了此階段行動的大體情況。6個星期後，多尼隆才知道帕內塔做了這件事，大感震驚，擔心因此泄密。
派出海豹
在總統看來，擊斃本?拉登的四個選項迅速變成了三個，然後變成了兩個。1月底，奧巴馬首次審查行動計劃時，與巴基斯坦的聯合軍事行動被排除了。2011年1月27日，中情局承包商戴維斯在拉合爾被捕。這一事件讓白宮意識到，巴基斯坦與美國的盟友關係還沒有牢固到讓巴基斯坦來承擔如此敏感的任務。此時蓋茨和馬倫也已進入決策圈，任何決定所產生的後果都要被認真審視。
數周後，奧巴馬否決了「捕食者」方案。這個方案是派出捕食者無人機用地獄火導彈攻擊每天在院子裏散步的高個神祕男人，中情局叫他 「步行者」。用無人機攻擊本?拉登，原本就是中情局自1990年代起著手實施的一項計劃。但是奧巴馬將這一方案否決了。他的理由主要有三點：首先，不能保證一枚230公斤的炸彈能徹底擊斃本?拉登；其次，巴基斯坦方面不一定願意移交遺骸，美國怎麼能知道是不是殺對了人？如果巴基斯坦掩蓋了事實，指責美國殺死了無辜平民，基地組織又宣佈本?拉登還活著，美國該如何證明？再次，用無人機攻擊，美國將失去繳獲屋子裡的可以用來終結基地組織資料的機會。
基於同樣的理由，奧巴馬也反對使用B2隱形轟炸機攻擊。卡特懷特直接和B2飛行大隊的指揮官聯繫，確認需要投下32枚9000公斤的炸藥才能炸毀整個房屋下面暗藏的地道，這次轟炸將炸死本?拉登身邊的近20名婦女兒童。附近的巴基斯坦房屋也可能受影響。
就這樣，奧巴馬選擇了風險最高、收益最大的選項：派出海豹部隊實施襲擊行動。儘管直到4月28日的會議時，B2和無人機轟炸的選項還被擺在桌面上，奧巴馬已經在3月29日指示麥克黑文進行一次「帶妝綵排」。然而此時，帕內塔認為「步行者」是拉登的可能性是80%，莫雷爾認為是60%，國家反恐中心主任萊特認為只有40%，蓋茨和拜登認為可能性更低。莫雷爾回憶到，當年認為伊拉克有大規模殺傷性武器的概率都比這個高。但是，奧巴馬仍然信心十足的認為，特種部隊可以進入並安全撤離。麥克黑文自信滿滿地說，任務很簡單，「我們要這樣做。乘直升機飛進去，攻擊房子，抓住壞蛋或做其他一切需要做的，然後撤出。」
但如果巴基斯坦人發現了美國部隊的行動的路線，抓住他們並把他們當作人質怎麼辦？如果直升機墜毀了怎麼辦？當奧巴馬在4月19日的會議上提出這些問題的時候，麥克黑文說：「哦，您說的是踩到狗屎怎麼辦？」儘管麥克黑文已想到了大多數的可能性，但是奧巴馬還是發現蓋茨對卡特在伊朗人質救援行動中，美軍運輸機在伊朗沙漠墜毀慘案的記憶總是縈繞不去。他隨後解釋到，最終計劃中還有兩臺備用的奇努克直升機，可以裝載24名海豹隊員並隨時待命，這樣即使他們被巴基斯坦軍隊發現並被包圍，他們也能「打出來」。
在最後的六週裏，國家安全委員會裡的戰爭內閣成員又開了5次會，再一次檢查各個流程。所有的參與部門都要彙報，奧巴馬鼓勵競爭性觀點，並反覆檢討其先前看法是否合理。即使在這個階段，知情範圍仍然很小。蓋茨和希拉里必須獨自參會，不能帶副手或助理。如果需要讓誰知道情況，必須要經過多尼隆批准。
行動前不到一週，即4月25日，《紐約時報》在頭版放出了維基解密掌握的關塔納摩檔案，其中有一份文件就是關於中情局獲取本?拉登信使所在位置、並將情報線索指向阿伯塔巴德的那個囚犯。中情局的審訊員在附註中寫道，此人於2003年前往阿伯塔巴德接受了本?拉登「親信」的信件，邀請他成為拉登的「正式信使」。如果拉登的庇護者仔細讀過《紐約時報》，就會發現美國已經知道了信使的身份和本·拉登的可能位置，那麼當海豹隊員到這個屋子的時候，恐怕早已人去樓空了。
4月28日，在白宮情況室進行了最後一次會議。奧巴馬問每一個顧問他們會如何做，並要求做投票表決。蓋茨和拜登反對。第二天早上，在外事接待室舉行的情況通報會上，奧巴馬告訴多尼隆、布倫南、麥克唐納以及白宮辦公廳主任戴利，「行動。」此時，知情圈子又擴大了一些：司法部長霍爾德、國土安全部長那波利塔諾、聯邦調查局局長穆勒，總統阿巴問題特別助理盧特等人被告知將有行動。一個開始時只有白宮核心六人知道的行動在8個月後終於擴大了知情範圍。
在美國直升機撤離巴基斯坦領空之後，官員們搶在政府發表公開聲明之前，給國內外的數百名要人打電話告知此事。奧巴馬的第一個電話打給了前總統布希和柯林頓。馬倫打給了巴基斯坦陸軍參謀長基亞尼。基亞尼被震驚的目瞪口呆。其他人打給國會裡幾個關鍵人物，這些都是多尼隆提前安排好的，並做了精心演練。這個消息什麼時候被公眾所知呢？在奧巴馬政府要員打給國會議員5分鐘之後，在總統發表電視講話1小時之前，CNN就播出了這一爆炸新聞。
經驗和教訓
首先，這個案例告訴我們美國政府有能力在特殊環境下做出卓越表現。相對而言，美國政府面臨的挑戰是如何將在特殊環境下的卓越表現運用到日常決策和各項工作的處理中。
其次，有時候，保密是必須的。特別是當政府真正想做一些什麼事的時候，祕密就更加重要。本?拉登案例絕好的表明，成功需要能發現祕密並保守祕密，這樣，才能使總統有空間和時間思考如何去做。正如多尼隆所說：「在華盛頓只有一條保密之道，跟誰都別說。」
第三，保守祕密來之不易。縮小決策圈子，防止祕密泄露意味著可能導致考慮不周。如果馬倫和盧特在開始就被納入決策圈子，可能在事後處理與巴基斯坦方面的關係上會好很多，也不會造成在巴基斯坦軍隊的後院羞辱巴基斯坦軍隊的局面。襲擊發生後，基亞尼和他的下屬一定會想，美國可以隨心所欲、不打招呼的進入巴基斯坦捉拿本?拉登，要是哪一天美國進來奪取巴基斯坦的核武器怎麼辦？（很少有人知道阿伯塔巴德也是巴基斯坦核設施所在地）以後，無論美國人怎麼說或怎麼做，巴基斯坦都會以最壞的可能來思考美國的意圖。這樣的後果是，美國不僅要為從阿富汗撤退找到合適的出口，也要考慮保護巴基斯坦的核武器庫，這已變得越來越迫切。
第四，從這個案例中，我們得到的最深刻的教訓是，咬人的狗不叫。阿伯塔巴德之後，還有一個問題困擾著我們：到底巴基斯坦人知不知道本?拉登在那？如果巴基斯坦軍事和情報領導層涉嫌庇護拉登，美國知道他名義上的盟友事實上乾的是什麼事情。這就和發現了配偶的情人併當眾公佈了一樣，這段關係是不會長久的。
但是經過仔細研究襲擊中繳獲的文件後，我們發現了一個殘酷的現實：巴基斯坦軍隊和情報部門的領導層中並沒有人知道本·拉登在哪裡。因此，我們必須要考慮另一個悲慘的可能性，即巴基斯坦軍隊和情報領導人居然不知道美國頭號通緝犯就在他們國家。本?拉登在這個國家住了六年，搬了5次家和3個妻子生了4個孩子（有兩個還是在當地醫院出生的），這個國家的領導層還渾然不知。怎麼能指望這樣的國家管理好超過100枚核彈的核武器庫呢？這聽起來是天方夜譚，但事實的指向就是如此。
奧巴馬政府的注意力，現在主要是在伊朗政府能否為其第一枚核彈製造出足夠多的高濃縮鈾。但同樣在這12個月時間裡，巴基斯坦政府卻可以生產出足夠製造12枚核彈的原材料。所以，當我們為此次行動的精彩表現鼓掌的時候—持續不斷的情報蒐集和分析、直升機突擊行動、海豹隊員的傑出表現、國家安全委員會的決策過程支撐了總司令的果斷抉擇，我們仍然還反思我們的不足。因為在不遠的將來，我們很有可能面對更加困難的局面。
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