開展全要素土地資源調查評價，建立三位一體的耕地資源管理機制
導讀
耕地健康不僅是技術問題，更是自然資源管理問題。近日，在耕地健康產能試點與技術體系完善研討會上，中國農業大學教授孔祥斌認為，做好耕地保護工作，必須實施數量、質量與生態「三位一體」的管理措施。從自然資源管理角度來看，只有建立基於「三位一體」的耕地資源調查、評價、規劃與監管的機制，自然資源部門才能更好地行使資源利用、管理與監督的職能管理職能。
耕地是我國糧食安全的重要戰略性資源，然而，長期的不合理利用造成耕地數量銳減、質量下降及環境破壞等問題，使得耕地生產能力及健康問題堪憂，直接威脅我國糧食安全。2017年印發的《中共中央、國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》（以下簡稱中發4號文）要求堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態「三位一體」保護。
「耕地健康不僅是技術問題，更是自然資源管理問題。」近日，由自然資源部國土整治中心、中國農業大學、中國地質大學（北京）等共同組織的耕地健康產能試點與技術體系完善研討會上，與會專家圍繞如何落實中發4號文要求，科學辨析耕地產能、質量與健康之間的關係，耕地保護保育與開發利用的國際前沿與中國特色，如何通過第三次全國國土調查構建多部門共建共享、符合現代治理要求的科學技術支撐體系等問題積極獻言獻策。
開展全要素土地資源調查評價，支撐自然資管理
中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中明確，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，組建自然資源部。
要科學編製國土空間規劃和正確進行生態保護修復，必須調查清楚土地資源的數量、質量和生態狀況，並進行科學評價。中國科學院自然資源綜合考察委員會曾在上世紀八十年代初開展了中國1∶100萬土地資源分類與製圖工作，按照土地潛力區、土地適宜類、土地質量等、土地限制型和土地資源單位五級劃分中國土地資源，歷經8年時間，於1990年完成了全國1∶100萬土地資源的編圖工作，並在其基礎上建立了中國土地資源信息系統。《中國1∶100萬土地資源圖》在宏觀上揭示了中國土地資源的自然稟賦和適宜用途，但因為比例尺製圖精度限制，且基礎圖件信息陳舊，不能滿足國土空間用途管制的需求。
1999年開始的全國農用地分等定級工作，首次取得了以縣級（比例尺1∶1萬到1∶5萬）為基礎的全國耕地質量及其產能的系統性成果，為編製土地利用總體規劃和土地整治規劃以及進行耕地質量等級監測監管奠定了科學基礎。
第三次全國國土調查工作在全面完成大比例尺土地利用現狀調查的基礎上，完成了耕地的質量等級調查評價工作。但是，土地利用現狀調查只調查土地用途，不涉及質量及其生態環境狀況，而耕地質量等級調查沒有覆蓋其他土地類型的質量。可見，這兩項調查不能滿足《深化黨和國家機構改革方案》賦予的自然資源部對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系並監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度等職責。
為此建議，在開展第三次全國國土調查工作的同時，開展涉及全部土地資源要素（氣候、地形、水文、土壤、植被等）的大比例尺調查評價方案研究，適時開展全國土地資源調查評價工作，為科學編製大比例尺國土空間用途管制規劃和生態保護修復規劃提供基礎數據。
——中國農業大學教授 張鳳榮
耕地健康產能應綜合考慮空間尺度與評價指標中國科學院南京土壤
關於耕地健康產能的含義，不僅要考慮環境污染的問題，從國際研究來看，「健康」更強調可持續強化和可持續集約化。集約化生產可能會帶來土地質量下降的問題，但不同的區域資源稟賦不同，可以接受的集約化程度存在差異，所以提出可持續強化強度的概念。從土壤學角度，生物多樣性可以作為衡量健康產能的重要指標，耕地雖然物理狀況很好，但生物特性差，就影響耕地健康。生物多樣性既有土壤動物，也有土壤微生物。
耕地產能評價可分為三個尺度：一是從自然資源部的管理來講，應有一個全國尺度的評價，比如分為五到六個等級，並採用一票否決性的指標。二是縣級尺度，更便於操作。三是區域性的如農場尺度，可選取更微觀具體的分類指標。
目前我國不同部門都開展了耕地質量的研究，應實現數據的共享共建。但這些研究普遍存在指標、方法不統一的問題，亟須梳理部門之間的技術體系和方法，在滿足各自側重點不同的基礎上統一標準，找到數據共享的介面。
——研究所研究員 張甘霖耕地質量、產能評價要注意時間性，有側所重地選擇指標
耕地質量、耕地產能評價首先需要注意時間性。耕地本底非常關鍵，是相對穩定的，而有些指標是易變的，有些是不變的，有些是帶有時效性比較緊迫的。因此，評價中要注意是要遏制住土壤質量下降，還是環境惡化問題，有所側重地選擇指標。同時，還要考慮管理方面的指標，比如發展現代農業就要考慮農機農藝這個指標。
其次是評價尺度適宜。尺度不但是為了目標服務，而且跟指標的一致性有很大關係。自然資源部門開展的耕地質量評價，很大程度上是為了實現耕地佔補平衡。如果是評價區域尺度的，選擇的指標在這個點有用，在那個點沒有用，不具有普遍性，就沒有必要作為區域性指標，如果是為田塊服務的，這個點就有代表性。
再次是指標表達統一規範。目前農業調查、國土調查、污染調查都在開展，國家形成了大批數據，各部門也在為數據共享提供服務。但目前各部門對數據沒有達成互信，很大程度上是由於指標來源和數據不規範不統一，即使想用，有些數據也根本對不上。因此，建議耕地產能評價要規範數據的來源和獲取手段。
——浙江大學教授 史舟
耕地質量是一個長期管理的結果，耕地健康要注重用養結合
耕地質量和土壤質量兩個概念需要明確區別。耕地質量除了每個區域的氣候因素之外，基礎設施、地形條件、母質等決定了耕地能否長久產出和人為長期的管理。耕地質量是一個長期管理的結果，不是按照年來定義，可能十年一個階段，甚至幾十年一個階段來定義，但是耕地產量是農民一天一天管理的結果。換句話說，質量也好，產能也好，耕地稟賦是一回事，怎麼養護它是一回事，怎麼利用它又是另一回事。
耕地健康要注重用養結合，也就是要用得恰當。要根據耕地本身的性質，土壤的適應能力和彈性，做區域性適宜性的選擇匹配，現在面臨的問題是受市場需求的影響太大。也就是說，要根據耕地的遺傳特徵與人類需求之間的匹配關係，進行耕地質量的評價。
耕地健康產能的數據採集和應用，要考慮數據成果應用對象的需求。在大數據時代，不能僅靠傳統土壤學的辦法去採集數據，還可以考慮遙感、手機等數據獲取方式，也不能靠一個項目、一個部門單打獨鬥，應同時整合多部門數據加以應用。
——中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員 張斌
換個角度看耕地健康，應向社會公佈不健康產能狀況
評價耕地健康需要綜合性指標，這是個難題。從另一個角度，也就是「不健康」入手可能更加容易。如果從不健康的方面來表達，如土壤鹽鹼化或酸化、水土流失情況等就一目瞭然，就像評價人體健康不好分類，但評價不健康卻較易分類。
在耕地不健康、耕地面臨風險的評價方面應與國際接軌。建議自然資源部門每年向社會公佈全國有多少不健康產能，以及這些不健康產能對資源的破壞有多大。當前中國耕地存在兩個最不健康的方面：一個是全國範圍土壤退化，另一個是北方過度水資源開發利用。要把這些不健康的方面調查清楚，向社會公佈不安全不健康產能，可以促使社會更加關心、改善不健康的狀況。
對於圖件比例尺的問題，究竟是以類來分，還是以行政區分？從國家層面來講，對外公佈具體的圖斑非常困難。社會關心耕地不健康的現象和程度，更關心不健康的具體值，而不是關心平均值。從這一點來說，耕地不健康管理是風險管理。
——中國農業大學教授 李保國
構建土地質量與耕地健康產能評價體系
土地質量與耕地健康產能評價，是「三位一體」保護的重要抓手。只有關注耕地健康產能，才能牢牢端緊中國人的「金飯碗」。
農用地健康產能是指在滿足健康標準要求的區域、一定時期和一定的經濟、社會、技術條件下所形成的土地生產健康食品的能力。近年來，在自然資源部國土整治中心組織下，我們充分利用農用地分等、土壤污染詳查數據，建立基於土壤污染調查指標集和耕地健康評價補充指標集的耕地健康產能評價指標體系，並陸續在江蘇宜興市、北京大興區和吉林大安縣等地開展試點研究，旨在分析耕地產能與耕地健康的關係，服務於耕地健康產能的調查評價與監測監管工作。我們在基於「需求—功能—維度—要素—指標」理論框架下，從耕地產能評價和耕地健康診斷兩個維度出發，選取耕地氣候條件等8個要素構建指標體系評價耕地健康產能。我們認為，耕地健康產能評價更多取決於耕地健康診斷結果，耕地的健康狀況比耕地產能高低重要。
目前，在國內外相關研究的基礎上，我們已經初步構建了包括氣候條件、土壤特性、技術水平、田塊狀況、生物活性、生產環境、作物品質、土壤恢復力等不同尺度的土地質量評價與耕地健康產能評價指標體系。小尺度反映耕地健康產能動態狀況，服務於生產實踐和田間管理；大、中尺度反映土地的固有質量，服務於土地宏觀管理；大、中、小尺度協同，實現土地質量耕地健康產能可持續化管理。
——中國地質大學（北京）教授 吳克寧
建立三位一體的耕地資源調查、評價、規劃與監管機制
做好耕地保護工作，必須實施數量、質量與生態「三位一體」的管理措施。從自然資源管理角度來看，只有建立基於「三位一體」的耕地資源調查、評價、規劃與監管的機制，自然資源部門才能更好地行使資源利用、管理與監督的職能管理職能。
耕地是受到人為調控的人工系統，主要的利用目標就是生產功能。因此，耕地質量就是滿足功能的程度，耕地質量由一組耕地質量特性組成，而耕地質量特性則是由一系列指標所決定。耕地質量更加側重耕地固有功能的滿足和實現程度，而耕地健康更多側重在耕地在利用過程中的動態質量特徵，不僅包括污染，還應包括酸化、鹼化、沙化等風險狀況。耕地產能是耕地的生產能力，可以由理論產能、可實現產能和現實產能組成。從耕地的功能特徵出發，耕地不僅具有生產功能，還有碳固定功能等，耕地產能應是耕地質量的一個維度。
從國際上來看，耕地資源保護與開發利用面臨的問題不同，比如南美的巴西等國家，面臨嚴格控制林地過度開發的問題，中國面臨的是耕地轉為建設用地的問題，側重耕地佔補平衡。而歐美等發達國家，城市化相對穩定，對於耕地資源更加側重於保護，比如德國的生態佔補平衡，美國的保護性耕作以及耕地資源休耕和輪作等耕地保護策略等。
目前三調已經從土地資源調查上升到國土調查，調查涵蓋整個國土空間的資源。因此，必須建立一套多部門共同認可的資源分類體系，搭建統一的數據平臺，才能建立符合現代要求的技術體系。
——中國農業大學教授 孔祥斌
從更長的時間尺度考慮耕地質量、產能、健康的關係
耕地質量是基礎，產能是途徑，健康是目標。這三者會隨著時間發生變化，因此我們要考慮動態過程、氣候變化的影響等，從更長的時間尺度考慮三者的關係，才更加全面。比如溫度升高會提高生態系統的生產力，提高土壤中有機物質的輸入量，但同時也會促進土壤有機質的降解。
在評價耕地健康時，要特別考慮土壤侵蝕和水土保持情況。我國耕地土壤侵蝕比較嚴重，在農林交錯帶，耕地風蝕雖然短期內看不到結果，但是長期看後果很嚴重，而且不可逆轉。比如在東北地區，農地一般是長緩坡，按照水利部門的標準，這不會發生水土流失，但目前東北地區的水土流失面積達到64%，嚴重威脅了黑土的保育。可見，耕地保護需要農業、自然資源、環保、水利等部門的共同配合。
另外，建議在三調的基礎上，統一多來源數據疊加，構建一個全國耕地數據網路系統，實現數量和質量在線查詢，先從點的尺度試點，逐漸推廣到面上的內部共享，再實現部分向社會開放，有助於從不同層面支撐耕地保護和質量提升。
——西北農林科技大學研究員 魏孝榮實施跨省耕地佔補平衡，應開展山水林田湖草生態綜合評價
新組建的自然資源部的職能，從原國土資源部的耕地保護、耕地建設為主，擴大到山水林田湖草生命共同體的整體保護、系統修復、綜合治理，耕地保護已融入到整個自然系統保護之中。
對於耕地數量質量生態「三位一體」保護和監管，在數量方面我國已經形成了完整的監管體系，在質量方面也開展了農用地分等及年度更新工作。基於生態文明建設背景，建議在全國國土調查中，增加耕地生態方面的調查評價內容。在土地資源質量評價調查方面，雖然原國土資源部已經制定了《農用地質量分等規程》國標，但是仍以耕地為主要評價對象，以耕地生產能力為主要評價內容。成立自然資源部後，應將林地、草地等納入質量評價調查中。林地、草地是包含生產、生態雙重功能的自然資源地類，可通過遙感技術與地面調查相結合，以生物量、蓄積量等估算，開展質量調查與評價，最終形成完整的農用地質量評價調查技術體系和成果。
對於跨省域補充耕地國家統籌和城鄉建設用地增減掛鉤結餘指標跨省域調劑，應在區域山水林田湖草自然資源系統綜合評價下進行。結合近些年實施省域內的佔補平衡情況，分析2012年~2016年我國新增耕地重心變化情況，除了2012年~2013年，朝東北方向移動之外，2013年~2016年均向西北方向移動，而且地類來源主要為其他草地。我國西北地區多為水土條件差、生態脆弱區域。在跨省佔補平衡時，要對指標供給區域開展山水林田湖草的自然資源系統綜合評價，避免出現不可逆的區域自然系統破壞。對於城市擴張迅速，經濟發展快的指標接收方，耕地除了生產功能，還起到了重要的生態服務功能，同樣需要從自然資源、生態等方面做出綜合評價，避免盲目建設、盲目擴張，造成區域生態問題。
——中國農業大學教授 張超責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：中國自然資源報
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