集體經營性建設用地入市應該如何操作？看廣東南海經驗
導讀
近年來，廣東南海土地制度改革三項試點工作均取得明顯進展，尤其在集體建設用地入市的試點中，南海探索了多種新模式、新做法，為建設城鄉統一的建設用地市場，提供了有益的實踐經驗。那麼，南海的集體經營性建設用地入市有哪些創新點？具備怎樣的基礎條件？南海探索集體建設用地入市的經驗有什麼值得借鑒之處？詳情見下文。
改革開放以來，廣東南海經濟保持持續強勁發展勢頭。近年來，綜合實力已連續4年位居全國中小城市百強區亞軍寶座。2017年，南海地區生產總值達2680億元，一般公共預算收入達225億元。
經濟的持續快速發展，也使南海土地資源瓶頸效應日顯，反過來促進了其對土地制度改革的探索與實踐。2009年，南海率先開展舊城鎮、舊廠房、舊村莊的「三舊」改造工作，實施過程中，南海探索了集體經營性建設用地流轉的做法；2015年2月，南海被選定為33個農村土地制度改革試點地區之一，重點進行集體經營性建設用地入市試點探索。
3年來，南海土地制度改革三項試點工作均取得明顯進展，尤其在集體建設用地入市的試點中，南海探索了多種新模式、新做法，為建設城鄉統一的建設用地市場，提供了有益的實踐經驗。
截至目前，南海共有88宗集體建設用地入市，面積達2471.7畝，成交總金額達70億元，居試點地區前列。其中，34宗土地實現抵押融資，抵押土地使用權面積873畝，抵押價值達36億元。
南海集體經營性建設用地入市的創新
創新之一：探索集體經營性建設用地整備入市制度
農村集體建設用地進入市場，面臨的最大現實問題是：量大塊小、零星分散、利用低效且配套設施不足，與土地市場的用地需求難以匹配。據統計，南海區農村集體經營性建設用地的78.01%，為面積在25畝以下的零星分散地塊。針對這一現實，南海創造性地推出了集體土地整備政策，通過成立區、鎮兩級土地整備中心，以收購或託管方式將符合入市條件的集體經營性建設用地進行整合清理、產業規劃、以及前期開發等工作，整理後統一招商入市，實現集體土地統籌開發。
大瀝鎮建設的廣佛國際商貿城，就是當年廣東「三舊」改造中初步探行土地整備方式的一個典型範例。
當時由鎮政府組建的廣佛商貿城有限公司，將從各村集體經濟組織收購或託管的零散、小塊的集體土地，歸併、整治成8個項目地塊進行公開招商，其中3個地塊保留集體土地權屬。
一塊用於興建公益性休閑場所——九龍公園；另兩塊面積共500畝的土地則以流轉形式為佛山市廣佛智城商業地產投資有限公司購得40年使用權，並斥資40億元，建起總建築面積約110萬平方米，集產業、商業、互聯網產業於一體的創新綜合體——廣佛智城。這兩塊集體建設用地的大膽流轉與建設運營發生在近十年前，可稱得上「集體土地上建設城市」的先行者。如今，這座「村莊上的都市」已呈現出一派現代化國際都市的面貌，沒有人會想到，其中一部分土地，仍舊屬於農村集體所有。
如果說當年廣佛商貿城在利用集體建設用地方面所做的探索尚屬個案嘗試，那麼，開展改革試點以來，南海區政府正在探索建設的集體土地整備制度，則是在此基礎上進行的系統政策設計，覆蓋全區範圍的集體經營性建設用地。納入土地整備的地塊大致包括四類：一是現有土地用途、建築物使用功能明顯不符合社會經濟發展要求、影響城鄉規劃實施的；二是為保證規劃實施、促進產業發展、確保重大項目供地，須提前進行成片土地整理的；三是用地零散、效率低下或不利於空間功能優化的；四是村（居） 集體經濟組織自願申請進行土地整備的。
集體土地整備制度的探索與創新，基本解決了農村集體土地破碎化的問題，實現了在不改變集體土地所有權性質的前提下，對農村土地的統籌利用。據了解，南海整合後實現連片開發的集體經營性建設用地面積達19.15萬畝，佔全區農村集體經營性建設用地總面積的74.61%。為保障集體土地整備工作的規範運行，南海還探索建立了一套相應的管理制度，力求與國有土地整備制度接軌。
這一探索如果運行效果良好，或將成為全國首創。
創新之二：探索集體經營性建設用地產業載體政策
嘗試集體經營性建設用地產業載體的開發與轉讓，是南海的又一種探索創新模式。產業載體用地政策，是指經認定的集體經營性建設用地出讓用以商服、工礦倉儲用途進行開發的，竣工驗收後，可按規劃、住建部門審定的房屋基本單元進行分割登記、分拆銷售。
產業載體項目必須符合規定的條件：一是要符合規劃，包括土地利用總體規劃、城鄉規劃以及相關產業規劃；二是出讓的集體建設用地宗地用途限定為商服或者工礦倉儲用地，包括批發零售用地、商務金融用地、住宿餐飲用地（不含酒店等住宿類用地）等類型；三是宗地在「三舊」改造範圍外的，土地面積須達到50畝以上，在「三舊」改造範圍內的，土地面積要達到20畝以上；四是商服用地規劃容積率要達到2.5以上，工礦倉儲用地項目的投資強度、容積率、建築係數、行政辦公及生活服務設施用地所佔比重、綠地率等土地利用規制指標，須滿足《關於發布和實施〈工業項目建設用地控制指標〉的通知》（國土資發〔2008〕24號）的要求。
位於桂城街道的御堡國際商務中心，是佛山市第一個集體經營性建設用地產業載體項目。項目總投資約18億元，用地面積約103.8畝，土地用途為商服用地，規劃建築面積23.8萬平方米。
這塊地原為桂城街道夏南二股份合作經濟社集體所有，2013年1月，佛山市均堡投資有限公司以單價200萬元/畝、總價20760萬元的價格從桂城街道農村集體資產交易平台上公開競得該地40年土地使用權，與中山大學合作，重點發展高端生物工程與高端醫療產業，打造南方生命健康產業基地，包括健康醫療、養生公寓等綜合項目。2016年1月，均堡公司拿到了南海區住建部門核發的預售許可證，實現分割登記、分拆銷售的轉讓方式：以層為基本分割單元預售物業，每單元面積在90~120平方米之間，均價6000元/平方米左右。
產業載體政策的推出和適用，至少給均堡公司帶來兩大利好：一是分割登記與分拆銷售使企業資金回籠加快、再投資循環加速，有助於促進土地的高效利用；二是通過產業載體項目實施，引進中山大學抗衰老研究中心產學研基地，同時整合了相關高校的優質資源及科研成果，重點發展高端生物工程產業，促進了企業產業的轉型升級。此外，集體土地的取得還給企業帶來了融資利好： 2017年1月，該宗地辦理了集體土地使用證，隨後均堡公司以項目部分土地使用權為抵押物，向銀行申請抵押，獲得1.7億元貸款。
土地所有權人桂城街道夏南二股份合作社，通過該產業載體項目享受的政策紅利則是：以土地的40年使用權出讓換得約2億元土地入市收益，其中出讓收益的60%為股東分紅；20%作為公積金存入銀行獲取利息，剩餘的20%則用作村民福利。
創新之三：探索農村片區綜合整治模式結合舊村（居）改造、村級工業園區改造提升和產業社區建設等需要，南海探索了農村片區的綜合整治模式。即對連片低效的集體土地劃定片區範圍，在片區內以土地置換為基本方式，通過土地利用總體規劃和城鄉規劃的修改和報批、土地復墾、地類變更、土地權屬調整等綜合措施，重新調整與劃分宗地，並重新確定集體土地的產權歸屬，統一進行土地前期整理和基礎設施配套建設，從而推動集體土地的連片整合開發。
位於廣佛都市圈核心地帶的「全球創客小鎮」，是南海第一個集體建設用地片區綜合整治項目。因周邊環繞眾多科研高校及高新技術產業區，項目擁有培育創新產業的天然優勢，計劃投資500億元，以全球智能製造生產性服務業聚集區為核心，在瀝桂片區打造集工作、居住、休閑、購物、娛樂、學習等「產、城、人」融為一體的創客小鎮，為南海的製造業轉型升級提供專業服務和支撐。
由於全球創客小鎮打造的是智能產業化生態圈，實現其產業價值的關鍵，在於產業的規模化。只有連片開發土地，才能滿足其產業規模化發展需求。而項目首期1476.51畝用地中，包括集體土地面積1231.72畝、國有面積238.68畝以及尚未確權的土地面積6.11畝，共涉及26個產權主體，包括13個集體經濟組織和13個國有土地使用權人。用地權屬複雜，開發意願多元，難以實現片區統籌開發。
為此，南海採用土地置換的方式，來進行區片綜合整治，在權屬清晰、程序合法且滿足凈地條件的前提下，遵循「面積相近、雙方自願、憑證置換」的原則進行區位調整與土地置換。目前，該項目產業發展規劃區與產業配套生活區間共有124.87畝集體土地完成了集體土地之間的建設用地權屬置換；還有32.84畝的國有土地與集體土地進行了等面積置換。權屬歸併集中後，土地實現了統一規劃、統一交易、統一建設和統一運營，促進了區域土地利用價值的實現。
創新之四：探索「租讓並用」的多樣化土地利用方式
「租讓並舉」是南海人對自己目前土地市場供應格局的一個形象性描述，意指其國有土地市場多以出讓方式為主，而開展集體經營性建設用地入市探索後，農村集體土地市場逐漸形成，其土地供應方式以租賃為主，兩個市場同時並存，兩種方式互為補充。如果說，「租讓並舉」是對南海國有與集體兩個土地市場並存的粗略描繪，那麼，在集體建設用地入市的同一項目中，靈活採取「租讓並用」等多樣化土地利用方式，則是南海集體建設用地入市中所作的一種新的嘗試。
星港城項目就是探索集體建設用地出讓和租賃並用的典型一例。以打造亞洲浪漫地標型城市綜合體為目標的星港城項目，位於廣佛交界的核心位置，緊鄰廣州環城高速，距廣州城區僅一路之隔。星港城分別由萬達廣場、星港國際服裝廣場、浪漫谷、廣佛會展中心、國際幼兒園等核心版塊組成，涵蓋摩天輪主題樂園、國際五星級酒店、甲級寫字樓、千米郵輪主題步行街等主力業態。其中，萬達廣場已於2017年6月30日正式開業。
星港城項目總投資30億元，總建築面積47萬平方米，總用地面積119畝，全部使用大瀝鎮沙溪村的集體經營性建設用地。為了節省前期成本，開發商廣東荔盈置業有限公司與沙溪村集體協商，採用部分土地出讓、部分土地租賃的方式來進行綜合開發。其中北面約68.7畝土地於2014年經村民表決同意、並經大瀝鎮聯席會議審核通過，以出讓的方式將土地的40年使用權流轉給荔盈公司，但荔盈公司不直接償付土地出讓金，而是在南邊相鄰的50.3畝土地上為沙溪村集體代建9萬平方米的物業作為抵償；村集體再將9萬平方米物業返租給荔盈公司，由其統一經營，並向沙溪村集體支付月租。目前，沙溪村集體因此每月獲得租金收入207萬元。
開發商節約了前期運營成本，集體土地所有權人依然得到了實惠。租讓並用方式對集體土地要素的靈活配置，在提高土地利用效率的同時，也調動了開發者使用集體土地的積極性，從而助推了集體經營性建設用地市場的發展。
創新之五：探索集體建設用地租賃使用權的完善管理方式
通過創設集體建設用地租賃使用權和房屋經營權登記，南海完善了集體建設用地租賃管理。租賃制打破了國有土地出讓的固有時間年限限制，以雙方主體協商、約定形式採用不等年限租期，實現了土地要素的靈活配置，為中小型企業、創新型企業初期投入降低了成本，提供了空間保障，從而受到企業的廣泛歡迎。據初步統計，截至2016年6月，南海以租賃方式流轉的集體建設用地面積占集體土地流轉總面積的89.74%。
南海集體經營性建設用地入市的基礎條件
南海集體經營性建設用地入市試點工作成效明顯，入市土地面積、成交金額均居全國33個土地制度改革試點地區前列。客觀地看，成效既得益於南海區政府對這項工作的高度重視，也得益於多年來南海的經濟社會發展基礎、土地制度改革基礎，以及良好的鄉村治理體系建設基礎。總體來看，南海集體建設用地入市的基礎條件大致體現在以下幾方面：
條件之一：政府的重視與推動，為集體建設用地從公開入市到供後監管提供了政策指導和技術保障。
海區政府高度重視集體經營性建設用地入市工作，組織了專班人馬，指導試點工作。一是圍繞構建「制度完善、交易公平、服務高效、信息通達」的入市體系，從入市管理的各個環節，設計了一系列配套政策體系，為試點工作提供了政策指導；二是組織開展了相關數據調查和入市主體意願調研，將全區1.5萬多個農村集體經營性建設用地調查單元上圖入庫，為試點工作提供了數據支撐；三是結合規劃修編，對入市地塊進行了調整，使其全部符合規劃管控要求；四是制定了集體建設用地基準地價和基準地租，為入市集體土地的出讓價格或租金協商提供了基本依據。
條件之二：市場的接納與需求，為集體建設用地的成功入市提供了根本動力。
改革試點3年多來，南海共有88宗集體建設用地成功入市，很大程度上得益於企業對集體土地的接納與需求。一方面，政府對於集體土地市場建設的政策保障給了企業使用集體建設用地的信心；另一方面，改革開放以來南海經濟的持續高速發展，使這裡形成了良好的產業發展環境與市場發育基礎，吸引了眾多投資、創業者，使用地需求強勁，而集體建設用地的靈活利用方式與相對較低出讓或租賃價格也在一定程度上降低了用地者的前期成本，使其樂於使用集體建設用地。
條件之三：多年來對集體建設用地流轉的改革嘗試，為集體建設用地市場的培育與發展奠定了良好基礎。
作為改革先行地區，廣東省政府於2003年發布《關於試行農村集體建設用地流轉的通知》，2005年發布《廣東省集體建設用地流轉管理辦法》；2009年南海等地開始「三舊」改造，對集體建設用地流轉進行了一定程度的嘗試……作為廣東改革開放前沿地帶的南海，早在十多年前便已開始了集體建設用地流轉的改革實踐，為2015年2月正式開展的集體經營性建設用地入市試點創下了基礎。據南海國有土地出讓情況和集體資產交易平台統計數據，2010年，南海已有60%的工礦倉儲和商服等用地來自於集體建設用地；2010年~2015年，南海區住宅用地全部由國有土地市場供給，而工礦倉儲用地的73.95%和商服用地的72.28%則來自集體建設用地。
條件之四：農村產權制度改革，為集體建設用地入市後收益分配公平機制的建立創造了基礎條件。
南海從上世紀90年代開始推行農村土地股份制改革，將農村集體土地按股份量化到農戶，增人不增地、減人不減地。與此相對應的的是，村民小組和村集體分別成立了農村經濟社和經濟聯社兩級集體經濟組織。這為集體經營性建設用地入市后土地增值收益分配機制的建立創造了基礎條件。
條件之五：集體土地所有權與使用權主體的意願，對集體建設用地市場的形成與發展發揮了促進作用。
南海作為經濟發達的「富庶之地」，城鄉一體化程度較高。作為集體土地所有權與使用權主體，這裡的農村集體經濟組織結構健全，治理能力較強，村民文化素質相對較高，但傳統觀念濃厚、土地權利意識強烈，對集體建設用地入市的積極性很高。據了解，改革試點以來，每宗入市的集體建設用地交易基本上都獲得了全體村民的表決通過。
從南海試點看城鄉統一建設用地市場的建立
探索集體建設用地入市的試點中，南海總體上參照國有土地市場的管理制度和方式，構建了相應的集體建設用地入市的管理政策體系，從入市管理、土地收益調節金徵收、完善用地手續、公開交易、抵押融資，到產權登記等各個環節，共出台了13個政策性文件，同時，結合市場實際需求，參照運用時，對相關政策進行了適當的修改、補充和完善，基本實現了集體土地和國有土地兩個市場的接軌。
一、建立了農村集體經營性建設用地年度供應計劃管理制度。
由區國土部門聯合各鎮（街道）根據土地利用總體規劃、城鄉規劃、產業規劃以及土地利用的實際情況，共同編製年度供應計劃，並報區政府批准。鎮（街道）按年度計劃來審批集體建設用地入市申請。將集體建設用地納入計劃管理，無疑有利於建設用地總規模的控制。
二、建立了集體建設用地基準地價和基準地租體系。
要求集體建設用地出讓、租賃的起始價或起始租金、協議出讓價或租金、或作價出資（入股）價格原則上不得低於農村集體經營性建設用地基準地價（基準租金）的70%。
三、對集體建設用地出讓或租賃年期的續期做出了原則性規定。
要求出讓的集體土地使用年限到期前一年，使用者要與所有者（村集體）協商，在取得區規劃、國土部門以及鎮（街）聯席會議同意後，由村集體經濟組織表決，同意續期的，重新協商出讓價格；租賃的集體土地年限須協議續期的，應在年限屆滿前6個月與村集體經濟組織協商。
四、建設了統一的農村集體建設用地信息管理系統。
將全區集體存量經營性建設用地數據化，統一納入系統管理，保障每塊地上圖入庫，權屬清晰，入市公開，利於監管，為集體土地從供應到供後全程監管提供了技術支撐。
改革的目的是完善農村集體經營性建設用地產權制度，最終建立城鄉統一的建設用地市場。試點中，由於集體建設用地入市的政策設計與市場管理思路既與國有土地保持了總體一致性，又切合了集體建設用地自身的特點和市場需求，使南海集體建設用地的供應結構、供地規模及功能等均與國有土地逐步形成多元互補格局，促進了當地城鄉統一建設用地市場的初步形成。
值得注意的是，從南海的試點實踐也可看到，城鄉統一的建設用地市場並不意味著集體土地與國有土地的完全同一，南海基本做到了「兩地」同權，但未能同價；集體建設用地入市相關政策也相對更具靈活性與多樣性。這是南海結合市場需求而做出的現實選擇。
南海土地制度改革試點後的第一個集體建設用地入市項目——布魯森國際幼兒園，就是一個以地價優勢吸引投資的範例。
由佛山市金順隆物業投資公司投資興辦的布魯森國際幼兒園，佔地面積約28.93畝，全部使用大瀝鎮太平村北海股份合作經濟社的農民集體所有土地，經協商及村民集體表決通過，2015年11月，金順隆公司以總價5786萬元、單價200萬元/畝的價格通過掛牌方式取得該地30年使用權。金順隆公司選擇使用集體土地的主要原因在於：相對於同等區位的國有土地，這塊集體土地的價格要便宜許多，而且出讓的土地使用期限為30年，短於國有土地出讓年限，可降低拿地成本，也足夠收回投資，拿地後還可以地融資。
據了解，金順隆公司取得這塊土地的使用權後，向南海農商行申請抵押，成功獲得6800萬元融資貸款。相當於涵蓋了土地的投資成本。布魯森國際幼兒園已於2017年9月建成並投入使用，迄今運行效果良好。
與布魯森國際幼兒園項目類似，多數投資者選擇使用這裡的集體建設用地，固然源於當地集體建設用地市場管理較為規範、主體權屬清晰等多方面的綜合因素，但主要的動因，還在於集體土地地價或租賃價格相對較低，出讓或租賃的期限相對靈活，降低了企業的前期投入成本。從這個角度看，集體土地與國有土地能否實現同價，值得思考。
不過，從南海的試點實踐看，集體建設用地入市的主要形式還是租賃，入市使用集體土地的面積中，租賃土地面積佔比89.72%。而租賃本身，也會降低用地者的前期成本。這似乎從另一個角度給我們一個啟示：如果集體建設用地入市主推土地租賃方式、國有建設用地市場交易主推土地出讓方式，兩者就避開了地價衝突，形成了互補格局。這正是南海試點探索實踐中所呈現的基本模式，能否成為未來全國城鄉統一建設用地市場建設的借鑒模式，尚待觀察。
來源：中國土地︱編輯：林冬娜、鄧小雲
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