【案件概況：無徵地批文的鐵路建設項目】

李某等5戶當事人的宅基地位於安徽省蕪湖市弋江區某村，其宅基地被納入贛皖鐵路-蕪湖段的拆遷範圍。因為補償安置不合理，5戶當事人未在補償安置期限內達成補償安置協議。為了依法維權，2015年6月，這5戶村民委託北京在明律師事務所的資深徵收維權律師梁紅麗作為其徵地拆遷案件的代理人。

該案件開始委託時，李某等5戶委託人對於其區域拆遷模式以及涉及的法律程序並不瞭解，僅提供給梁律師一份蕪湖市弋江區住建局作出的《補償安置方案》手冊。按照以往的辦案經驗，梁律師首先判斷其為集體土地上的房屋拆遷，必須具備農用地轉為國有的條件——徵地批文。其次有關於鐵路公路方面的建設有具體項目存在，將會有立項、規劃以及土地使用權批准等文件。再有，在該項目的補償安置方案中可能存在很多於法不符的問題。因此，梁律師依法開展了有針對性的工作。

首先，梁律師依法向有關部門申請調取委託人徵地拆遷區域的《徵地批複》等文件，然而並未調取到，只是調取到了《國土資源部辦公廳關於皖贛鐵路蕪湖至宣城段擴能改造控制性工程先行用地的復函》（先行用地復函）《用地預審意見》等材料。至此，該項目「先行用地」的性質已被揭露。

其次，針對《先行用地的復函》，委託人依法向國土資源部提起行政複議。但是國土資源部在調查過程中認為案情重大複雜，作出了《行政複議中止審理通知書》。很顯然，贛皖鐵路-蕪湖段的《先行用地的復函》存在嚴重的違法問題，導致案件主動中止審理。為了推進案件進展，委託人主動、多次申請恢複審理。這給辦案機關造成了不小的壓力，也為後期案件的解決奠定了基礎。

第三，為了配合《先行用地復函》的行政複議案件，表明委託人維權的堅定意志，針對弋江區住建局作出的《補償安置方案》的主體資格不適格，委託人依法提起行政訴訟。同時，委託人依法申請村務公開並提起相應的查處程序。

面對委託人兩年期間堅持不懈的維權，徵地機關深刻意識到，應當正視自己的違法用地行為以及切實保證李某等五戶委託人的合法權益。以先行用地行為違法為主要談判籌碼，委託人與徵地部門進行了多次溝通，最終雙方找到了談判的平衡點，妥善解決了這段長達兩年多的糾紛。

【律師說法：先行用地不得濫用！】

鐵路項目屬於國家工程，維權相對困難，因為要面對國家強力部門，談判籌碼的選擇至關重要。本案解決糾紛的關鍵，是僅僅圍繞先行用地的違法性並結合其他手段，抓住了與徵地部門談判的重要籌碼。什麼是先行用地，先行用地存在哪些違法的可能性，是解決本案的關鍵性問題。《土地管理法》規定，農用地轉用，應當履行嚴格的土地審批手續，需要國務院或者省級人民政府的批准，其並未規定先行用地。而為了提高土地審批效率，《土地管理法實施條例》第二十七條規定，搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬於臨時用地的，災後應當恢復原狀並交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬於永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束後6個月內申請補辦建設用地審批手續。就本案而言，鐵路建設屬於永久性建設，應當在6個月之內補辦建設用地審批手續。本案的《先行用地復函》於2011年作出，直至2015年委託人申請公開用地審批文件，其一直未作出合法的用地審批手續，足可見其違法行為昭然若揭。

根據《國土資源部關於進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號）關於先行用地的規定，對於已通過部用地預審、項目批准立項並完成初步設計的國家重點建設項目，屬於控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程，可向部申請辦理先行用地。申請用地時，（1）必須說明擬用地符合預審要求和土地使用標準，權屬清楚，地類、面積準確；（2）涉及徵收農村集體土地的，徵地補償安置應徵得農民同意並確保補償及時足額支付到位，地方政府應確保不因先行用地發生信訪問題和突發事件。（3）同時，嚴格限制動工建設範圍，不得超出先行用地批准範圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處。

很顯然，本案的先行用地文件，因為徵地用地部門並未在用地之前與李某等五戶委託人達成補償安置協議，徵地補償並未到位，存在突出的信訪等問題，其向國土部提供的先行用地審批材料必然存在造假，其先行用地違法。因為其在先行用地報批材料中造假，屬於嚴重的行政違法行為，行政主體顯然要承擔嚴重的行政責任。由此，最終促使了委託人與徵地用地部門達成了最終的妥協，委託人的合法權益也在一定程度上得到了最終的維護。

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