作者：劉傑武 博看文旅

2018年10月16日，國務院批複同意設立中國（海南）自由貿易實驗區（以下簡稱海南自貿試驗區）並印發《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》國函〔2018〕119號（以下簡稱《方案》）。這標誌自2018年4月11日國務院印發《中共中央國務院關於支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《意見》）提出海南建設雙自貿區後，第一支靴子——海南自貿試驗區終於落地。本文將對國務院對《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》的批複以及《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》本身進行全面解讀。

一、國務院對《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》 的批複的解讀

國務院對《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》的批複總共四方面事宜：

1.「一、同意設立中國（海南）自由貿易試驗區。」

這一條明確了海南自貿試驗區正式設立。

2. 「二、中國（海南）自由貿易試驗區實施範圍為海南島全島。相關土地、海域開發利用要嚴格遵守國家法律法規和海南省「多規合一」總體規劃，並符合節約集約用地用海的有關要求。涉及無居民海島的，要嚴格按照《中華人民共和國海島保護法》等有關規定辦理。」

這一條明確了三個問題。第一，海南自貿試驗區實施的範圍為海南島全島。第二，土地開發與海域利用嚴格遵守國家法律法規和海南省「多規合一」總體規劃，要節約集約用地用海，並無對土地與海域單獨開設別的口子的行為。第三，無居民海島仍按照《中華人民共和國海島保護法》等相關規定辦理，並無新的可供突破的舉措。

3.「三、中國（海南）自由貿易試驗區內的海關特殊監管區域的實施範圍和稅收政策適用範圍維持不變。」

這一條明確了海南自貿試驗區的海關特殊監管區域實施範圍，並對稅收政策適用範圍明確維持不變。這一條明確了《意見》中提到的「實現離島旅客全覆蓋，提高免稅購物限額」暫不實施，說明這一離島關稅仍參照財政部2016年1月28日印發了《關於進一步調整海南離島旅客免稅購物政策的公告》(中華人民共和國財政部公告2016年第15號)文件要求：對非島內居民旅客取消購物次數限制，每人每年累計免稅購物限額不超過16000元人民幣。

4.「四、海南省人民政府、商務部要會同有關部門做好《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》的組織實施工作。」

這一條明確了《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》的實施主體，也點出了《方案》將全面指導海南自貿試驗區的未來建設工作。

總體而言，從批複來看明確了《方案》的實施主體、實施範圍、使用政策，也對《方案》與現有法律法規政策體系的關係予以明確，回應了島內外發展的某些猜想（免稅政策），強調了《方案》在未來海南自貿試驗區建設過程中的地位。

二、《方案》「總體要求」有新意

1.指導思想更加提出「大膽試、大膽闖、自主改」九字方針，突出「以改革促開放」的內在邏輯

目前的《方案》在《意見》的基礎上更加強調「改革」，提出要「解放思想、大膽創新，堅持開放為先，以制度創新為核心，賦予更大改革自主權」。尤其提出「大膽試、大膽闖、自主改」九個字，將「改革」擺在了一個新的高度，強調了海南的自貿試驗區既是擴大開發的試驗田，更是深化改革的試驗田。

2.戰略定位有新意，明確了海南作為對外開發門戶的重點攻關區域

本次《方案》對於海南自貿試驗區的定位，除了「深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅遊消費中心和國家重大戰略服務保障區」的四大定位，在具體的功能定位上，除了前期筆者在《獨家︱大國戰略下的海南自貿區、自貿港發展分析（一）》、《獨家︱大國戰略下的海南自貿區、自貿港發展分析（二）》中提出的面向區域，這一次《方案》給出了更加準確的面向區域——「把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶」，就是面向太平洋和印度洋的重要門戶，這一點為海南自貿區未來的主要攻關區域奠定了基調，也明確了海南在國家自貿試驗區體系中的定位。

3.更加明確了海南自貿試驗區的近期發展目標，近期被寄予了更大的厚望

今年4月份的《意見》指出海南雙自貿區（港）的發展目標分為「2020年」、「2035年」、「本世紀中葉」三個階段，對於這三個階段有著相應的展望。尤其對於「2020年」來說可以說是以「扶貧攻堅、初步探索」為主的，具體為「到2020年，與全國同步實現全面建成小康社會目標，確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽；自由貿易試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高；公共服務體系更加健全，人民群眾獲得感明顯增強；生態文明制度基本建立，生態環境質量持續保持全國一流水平。」可以說《意見》的要求是相對寬鬆的。

但本次《方案》中對於海南的近期發展就更加具體，更多被寄予厚望了，更加突出「改革探索、體系完善」，具體為「對標國際先進規則，持續深化改革探索，以高水平開放推動高質量發展，加快建立開放型生態型服務型產業體系。到2020年，自貿試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高，努力建成投資貿易便利、法治環境規範、金融服務完善、監管安全高效、生態環境質量一流、輻射帶動作用突出的高標準高質量自貿試驗區，為逐步探索、穩步推進海南自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策體系打好堅實基礎。」可以說《方案》對於海南自貿試驗區在近期擴大開發、深化改革的期望非常高。

4.戰略落實回歸本源——「自貿回歸自貿、服務回歸服務」

《意見》以「建設現代化經濟體系」、「推動形成全面開放格局」、「創新促進國際消費中心建設的體制機制」、「服務和融入國家重大戰略」、「加強和創新社會治理」、「加快生態文明體制改革」、「完善人才發展制度」等七個方面為戰略重點，進行探索。而在本次《方案》中，則更加凝練，一言以蔽之「讓自貿回歸到自貿本身、讓服務回歸到服務本身」，重點「加快構建開放型經濟新體制」、「加快服務業創新發展」，從制度創新和產業升級兩大方面入手，內生與外生動力結合，強調內生動力，在自貿試驗區方案中弱化「軍民融合」等非自貿和非服務型任務，將其納入組織管理保障與完善配套設施之中，弱化「國際消費中心」等外向型目標，強調內外結合自主發展，更加凸顯發展開放經濟與深化改革的本身任務。

三、《方案》明確「實施範圍」，「功能劃分」有深化

1.《方案》明確了「實施範圍」

《方案》明確了「實施範圍」為「海南島全島」，並且對其在法律法規體系中的定位，有無例外情形等作出了明確規定，這一點與第一部分「批複」的第二條內容一致，不再贅述。

2.「功能劃分」有深化

《方案》明確了在海南省總體規劃指導下科學安排海南島產業布局，為適應海南自貿試驗區的要求劃分了兩類特殊區域，並明確了它的範圍與用途：

（1）海關特殊監管區域。「按發展需要增設海關特殊監管區域，在海關特殊監管區域開展以投資貿易自由化便利化為主要內容的制度創新，主要開展國際投資貿易、保稅物流、保稅維修等業務。」

（2）海關監管隔離區域。「在三亞選址增設海關監管隔離區域，開展全球動植物種質資源引進和中轉等業務。」

四、「以改革促開放」《方案》有針對

1. 從「推動形成全面開放新格局」到「加快構建開放型經濟新體制」

從今年4月的《意見》對海南自貿試驗區的定位而言，還是要「推動形成全面開放新格局」，是要開創新格局，也就是讓開放來的更大一些的意思。而本次《方案》明顯可以看出是「以改革促開發」的思路，從而「加快構建開放型經濟新體制」，讓「自貿回歸到自貿本身」，強調它的開放型經濟屬性。

如果說《意見》更加強調的是開放更多領域，更強調空間變化，以外部開放倒逼內部革新；《方案》則更有針對性，更加註重的是體制改革，以體制改革促進開放發展，後者無疑更加強調製度改革，由內而外的構建開放體系，最終實現開放局面，路徑與《意見》已有不同。

2.以「放寬外資市場准入」為先手

「對外資全面實行准入前國民待遇加負面清單管理制度」，在引資的同時強調管控結合。對「現代農業、高新技術產業、現代服務業對外開放，在種業、醫療、教育、旅遊、電信、互聯網、文化、金融、航空、海洋經濟、新能源汽車製造等重點領域加大開放力度」，對這些領域的外資市場准入進行了詳細的規定。允許外資相關的領域進行投資，但部分領域有股份份額規定。例如「允許外商投資國內互聯網虛擬專用網業務（外資股比不超過50%）。允許設立外商投資文藝表演團體（中方控股）。放寬人身險公司外資股比限制至51%。」

3.再「提升貿易便利化水平」和「創新貿易綜合監管模式」練好內功

從制度改革方面入手從而「提升貿易便利化水平」和「創新貿易綜合監管模式」。簡化手續流程、跨部門聯合檢查、分類監管創新貿易。

4.「貿易轉型升級」與「金融開放創新」內外兼修

培育貿易新業態新模式，支持跨境電商、全球維修等業態，探索建立跨境服務貿易負面清單管理制度等進行貿易轉型升級。擴大金融開放創新探索，擴大人民幣跨境使用等方面全面展開。

5.用好「一帶一路」

《方案》提出按照「共商、共建、共享」的原則，構築全方位立體化開放通道。並且鼓勵「一帶一路」國家和地區參與自貿試驗區建設。支持「一帶一路」國家在海南設立領事機構。推動海口、三亞與「一帶一路」國家和地區擴大包括第五航權在內的航權安排等，在諸多方面用好「一帶一路」，將國家戰略與海南自貿試驗區充分結合。

五、《方案》「服務創新」有重點

本次《方案》與《意見》相比，《意見》更加偏重於「國際旅遊消費中心」是一個結果導向，而《方案》更加凸顯「服務創新」，「服務創新」不是開放多少服務領域的問題，而是力圖通過從「服務創新」的各個重點方面重構一個健康活力的「服務體系」，以供給側改革思路解決服務創新的問題。讓「服務回歸服務」就是讓「服務回歸產業」本身，弱化國家消費中心這些創建型提法，而強調產業升級的客觀規律，鼓勵產業升級發展。

1.重點一：尊重規律、重視現代服務業集聚發展

明確提出「產業集聚」在產業發展中的重要作用，這與之前《意見》針對產業的單個政策有著明顯不同，《方案》明確了海南自貿試驗區現代服務業的集聚發展思路。以醫療旅遊為例，「依託博鰲樂城國際醫療旅遊先行區，大力發展國際醫療旅遊和高端醫療服務，對先行區範圍內確需進口的、關稅稅率較高的部分醫療器械研究適當降低關稅。支持開展幹細胞臨床前沿醫療技術研究項目。依託現有醫藥產業基礎，探索開展重大新葯創製國家科技重大專項成果轉移轉化試點。」集聚，同時也就意味著土地的節約集約使用，也防止了小散弱的發展。

《方案》提出現代服務也集聚發展，不像之前《意見》一般會對具體某項服務類型進行框定，例如《意見》曾提及「鼓勵發展沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目，支持打造國家體育旅遊示範區。探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。」而在《方案》中以服務大類集聚來化解了這種片面性發展，「支持舉辦國際商品博覽會、國際電影節、中國（海南）國際海洋產業博覽會等大型國際展覽會、節慶活動，以及文化旅遊、國際品牌等適合海南產業特點的展會。優化國際會議、賽事、展覽監管，進一步簡化展品檢疫審批管理。」

同時也確定了港澳為海南自貿試驗區所用的思路。「授權自貿試驗區制定港澳專業人才執業管理辦法，允許具有港澳執業資格的金融、建築、規劃、專利代理等服務領域專業人才經備案後為自貿試驗區內企業提供專業服務。」

2.重點二：抓住關鍵、力保國際航運能力提升

《方案》抓住了海南自貿實驗區服務能力提升的一個關鍵方面，那就是航運能力，因為對於海南自貿試驗區來說，本地人口與產業不足以支撐，如果運力不及，後續的所有藍圖都是海市蜃樓，因此重視國際航運能力，就成為了服務創新不可或缺的一方面。包括國際航運樞紐、國內外航運企業區域總部或營運中心、外輪供應企業、旗船稅收政策、現代國際航運服務平台、地方法人航運保險機構、第三方船舶管理公司等方面的探索都在積極的進行。

3.重點三：清醒認識、不讓旅遊喧賓奪主

本次《方案》認識非常清醒，自貿是自貿、旅遊是旅遊，在之前的《意見》中，國際旅遊發展在很大程度上掩蓋了自貿的本質，而本次《方案》的認識則非常清醒。《方案》中旅遊列在服務業創新中，對旅遊服務創新的要求也非常明確，以郵輪旅遊為突破口，支持海南自貿試驗區的發展，「發展環海南島郵輪航線，支持郵輪企業根據市場需求依法拓展東南亞等地區郵輪航線，不斷豐富由海南郵輪港口始發的郵輪航線產品。」優先考慮的是已有線路的升級發展。例如「實施瓊港澳遊艇自由行」。其他還包括「建設一流的國際旅行衛生保健中心，為出入境人員提供高質量的國際旅行醫療服務。加強旅遊行業信用體系建設。」弱化旅遊的色彩，回歸自貿的本來含義，在此次《方案》中表現的淋漓盡致。

4.重點四：創新服務、以科技合作促服務提升

本次《方案》中對於科技創新在自貿試驗區服務提升中的闡述非常明確。「創建南繁育種科技開放發展平台。劃定特定區域，通過指定口岸管轄和加強生物安全管理，建設全球動植物種質資源引進中轉基地，探索建立中轉隔離基地（保護區）、檢疫中心、種質保存中心、種源交易中心。推進農業對外合作科技支撐與人才培訓基地建設。引進國際深遠海領域科研機構、高校等前沿科技資源，打造國際一流的深海科技創新平台。搭建航天科技開發開放平台，推動商用航天發展和航天國際合作。」

六、《方案》「保障」有力度

在如何保障《方案》落地的體系中，首先就是要進行「政府職能改變」，本次《方案》這一推進力度是非常大的。一方面是放權，「賦予海南省人民政府更多自主權」，另一方面是行政改革「科學配置行政資源，大力轉變政府職能，深化『放管服』改革。」兩手都非常有力度。《方案》提出全面推行「互聯網+政務服務」模式，深入推進行政管理職能與流程優化，通過政府行政改革，對接國際，完善知識產權保護和運用體系，提高外國人才工作便利度，積極打造國際一流營商環境。在外國人才引入方面，《意見》更加註重國際教育產業的打造，對於外國留學生更加重視，而《方案》對於自由貿易即插即用的外國人纔則更加重視，更強調外國人才的實用性。

而《方案》保障的第二方面就是加強「重大風險防控體系和機制建設」。建立健全事中事後監管制度、建立健全貿易風險防控體系、建立健全金融風險防控體系、加強口岸風險防控。與《意見》相比，保障方面更加重視貿易風險、金融風險與口岸風險的防範，而不再提及「軍民融合」等方面的非貿易事宜，讓貿易回歸貿易、讓經濟發展符合經濟發展。

第三方面的保障是「堅持和加強黨對自貿試驗區建設的全面領導」。自貿區的發展提出「堅持和加強黨對改革開放的領導。把黨的領導貫穿於自貿試驗區建設的全過程，增強『四個意識』，堅定『四個自信』，自覺維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，培育踐行社會主義核心價值觀，確保改革開放的社會主義方向，營造風清氣正的良好政治生態。」要「 強化法制保障。本方案提出的各項改革政策措施，凡涉及調整現行法律或行政法規的，經全國人大及其常委會或國務院統一授權後實施。」並完善配套設施、加強組織實施。

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