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南方能源觀察
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eo記者 周慧之 劉斌

三天之內，國家能源局綜合司接連發布兩份徵求意見稿，目標直指加速風電、光伏平價上網。

4月10日、12日《關於推進風電、光伏發電無補貼平價上網項目建設的工作方案（徵求意見稿）》、《關於2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知（徵求意見稿）》分別發佈。

“十三五”已過大半，截至2018年底，光伏裝機已經超過目標值6000萬千瓦，風電裝機距目標值尚有2600萬千瓦增長空間。完成“十三五”裝機目標並不難，但風電、光伏發展思路已經由規模向質量轉變，到2020年實現“光伏發電力爭實現用戶側平價上網”、“風電與煤電上網電價基本相當”目標，是接下來重要且棘手的任務。

自2016年開始，國家能源局逐步完善風電、光伏發電管理方式，嘗試通過遴選平價上網示範項目、引入競爭性配置等摸索平價上網實現路徑以及退出國家補貼，但地方保護和限價競爭使得政策執行效果大打折扣。

不斷迫近的平價上網時間節點加劇了各方的博弈，2017年新增光伏裝機容量達到5306萬千瓦，同比增長55%。2018年風電建設管理辦法提出競爭方式配置風電項目後，廣東和江蘇趕在新政生效前突擊覈准超過3000萬千瓦的海上風電項目，而目前海上風電度電補貼約爲0.4元。存量問題尚未解決，增量項目卻又高歌猛進，這使得監管層面舉步維艱。

有業內人士認爲，工作方案的出臺將加速平價項目落地，同時競價項目的標準會更加嚴格。

無論是平價項目還是競價項目，兩者均是服務於平價上網的總目標，工作方案制定了細緻的管理辦法來推動平價上網工作。

“2019年要進一步加大力度推進需補貼風電、光伏發電項目競爭配置”。補貼政策趨緊後，未來風電光伏市場競爭將更加激烈。

一季度期待落空的光伏“新政”，終於能從4月上旬連續發佈的三份文件中，基本找到答案。

補貼、電價、規模是光伏業界關注的三大核心問題。在《關於推進風電、光伏發電無補貼平價上網項目建設的工作方案》（徵求意見稿）中，對於補貼和項目管理方式給出了明確意見和規則說明。儘管2019年光伏電價政策仍未公佈，此次給出了競價修正後電價及排序規則。

與此同時，這幾份文件基本明確了“平價優先、競價其後”的原則，平價（低價）項目將優先獲得消納保障。多位業內人士判斷，政策層對於加速平價上網進程感到迫切。

據瞭解，這份正式的徵求意見稿公佈之前，至少徵求過三輪意見。其中，2月19日，國家能源局曾牽頭召集各界舉行過一次座談會，而且首次邀請資本市場代表參與徵求意見。有與會人士表示，本次正式印發的徵求意見稿與2月份的討論版沒有太大變化。

國家發改委研究所研究員、國家可再生能源中心政策研究部主任時璟麗也表示，“總體機制思路符合業內預期，與2月份座談會徵求意見一致並考慮業內反饋和聲音。”

（1）30億的財政補貼“總盤面”，與市場預期吻合。

在“2019年光伏發電建設管理工作方案”中明確指出，2019年度安排新建光伏項目補貼預算總額度爲30億元。其中7.5億元用於戶用光伏（摺合350萬千瓦），剩餘22.5億補貼規模用於競價項目，執行單獨管理的光伏扶貧項目不包括在內。

2019年1月5日，財政部召開了“關於可再生能源發電補貼政策”座談會，關於“30億”補貼規模的說法也在此後流出。目前徵求意見稿的方案與此吻合。財政部接收的補貼思路是，先保證補貼的年度收支平衡缺口不再擴大，再考慮累計缺口如何應對。

此外，文件從2019年起，將需要國家補貼的新建光伏項目劃分爲五大類。

（2）以全國性競價取代固定電價，是新政最大的改變之一。

以市場化競價的配置方式，取代過去的固定電價招標方式，業內普遍看好。在對標國際上針對光伏電站普遍採用的競價模式的同時，還將有助於引導轉向“度電成本”的降低。

競價方式上，由地方組織申報、國家統一排序。由國家能源局根據修正後的申報補貼項目上網電價報價，由低到高排序遴選納入補貼範圍的項目。按照三類資源區劃分，修正電價幅度不同，申報電價以0.1釐/千瓦時爲最小報價單位。補貼申報和競價頻次爲一年一次。

也就是說，普通地面電站和一般性工商業電站將參與全國一體化的競爭性配置方法。此前光伏行業有不少聲音呼籲以省爲單位來執行，原因是各省光伏資源稟賦不同，燃煤標杆電價存在差異，土地成本也有區別。然而主管部門的顧慮在於，一旦按省劃塊，容易產生尋租空間。

（3）存量項目如何處理，是此前業內判斷難以協調並導致文件推遲出臺的難題所在。在此次徵求意見稿中，爲存量項目的未來指明瞭方向。

根據上述文件，鼓勵2018年或以前年度已覈准（備案）或已配置的陸上風電、光伏發電項目自願轉爲平價上網項目。對項目單位承諾自願轉爲平價上網項目和2019年度新建平價上網項目，電網企業應優先落實電力送出和消納方案。

此外，對於新增項目的建設期限也有明確。逾期未建成併網的，按照季度進行調整，每逾期一個季度併網電價補貼降低0.01元/千瓦時，若申報投產所在季度後兩個季度內仍未建成併網，補貼資格取消。

2018年，海上風電無疑是整個風電行業最引人關注的一環。廣東、福建和江蘇大幅調高了海上風電規劃目標，0.85元/千瓦時的標杆電價、當地政府的招商熱情吸引了諸多巨頭接連入場。

去年5月，國家能源局下發《2018年度風電建設管理有關要求的通知》，通知提出推行競爭方式配置風電項目，從2019年起，各省（自治區、直轄市）新增覈准的集中式陸上風電項目和海上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。

上述通知實際上是希望借競爭配置逐步降低海上風電成本，但國家能源主管部門顯然低估了地方政府對海上風電的熱情。廣東在2018年累計覈准了2500萬千瓦的海上風電項目，而江蘇更是在今年1月一次性公佈了24個、總計670萬千瓦的海上風電項目，所有項目覈准日期均在2019年1月1日之前，搶裝意味明顯。

在平價上網的關鍵時刻，如此大規模覈准的海上風電無疑將進一步加劇補貼缺口以及拖累平價上網進度，這顯然違背了競爭配置政策的初衷，調整在所難免。

今年2月28日，國家能源局新能源司副司長樑志鵬率隊到廣東省陽江調研海上風電項目覈准情況。而在2018年底，即有消息指出國家能源局將調整海上風電政策，已覈准未開工的項目將納入競爭性配置。

（1）8毛5的標杆電價存在變數。

那些突擊覈准海上風電、爭取標杆電價省份的願望要落空了。按照《2019年風電建設管理工作方案》，“有序穩妥”將是未來海上風電發展的基調。

“2018年度未通過競爭方式進入國家補貼範圍並確定上網電價的海上風電項目，其核準文件不能作爲享受國家補貼的依據。在《國家能源局關於2018年風電建設管理有關要求的通知》”發佈之日前獲得覈准的海上風電項目，在本次通知發佈前未辦齊開工前手續的，均參加競爭配置並通過競爭確定上網電價”。

這項措施精準地卡住了突擊覈准項目獲得8毛5標杆電價的可能性。以廣東省爲例，廣東已覈准的2500萬千瓦項目中，近海淺水項目只有985萬千瓦，近海深水區項目達到1515萬千瓦，而目前近海深水區項目並不具備開工條件，這也就意味着這些項目將來必須要通過競爭配置確定電價。

（2）競爭配置方案以國家能源局爲主。

廣東省是最早制定海上風電項目競爭配置辦法的省份，這份辦法具有保護主義色彩。比如在申報電價一項，“上網電價降低1分/千瓦時及以內的，每降低0.05分/千瓦時得1分；上網電價降低1分/千瓦時以上至2分/千瓦時，超出1分/千瓦時的部分，每降低0.1分/千瓦時得1分；上網電價降低2分/千瓦時以上，超出2分/千瓦時的部分，每降低2分/千瓦時得1分。”

這也就意味着當電價降低2分/千瓦時時可以得到30分，當降價幅度超過2分時，要每降低2分/千瓦時才能得一分，地方政府顯然傾向最大程度保障業主的收益。“這樣是不符合局裏要求的，”有業內人士表示。

不過按照國家能源局《風電項目競爭配置指導方案（2019年版）》已確定投資主體風電項目參考評分標準，申報電價不得設置最低報價。

對比兩者評分標準，國家能源局更加重視風能資源利用、前期工作、消納條件及申報電價，廣東省配置方案則更看重企業能力、設備先進性和申報電價。有業內人士表示，競爭配置方案存在差異的，要以國家能源局的方案爲主，地方政府需要據此重新調整。

（3）平價上網風電項目優先，分類指導存量項目建設。

工作方案提出“需要國家補貼的集中式風電項目全部通過公開方式競爭”“在開展平價上網風電項目論證和確定2019年度第一批平價上網的風電項目名單之前，各地區暫不組織有國家補貼的風電項目的競爭配置工作。”

對於已覈准在建風電項目要進行梳理，已覈准兩年但未開工也未申請延期（或已經申請延期但是延長期限內仍未開工建設）的風電項目，無論企業是否承諾建設，相關覈准文件應按照項目覈准管理規定予以廢止。這項措施有利於防止業主圈而不建，但對於擁有深水海上風電項目資源的業主來說，需要認真考量項目風險。