《財經》記者  朱弢 | 文  魯偉 | 編輯

2019年5月5日，中共中央、國務院發佈了《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》）。

《意見》提出了實現城鄉融合發展的具體目標和步驟。

到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立，城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提高，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善，城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，基本公共服務均等化基本實現。

到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型，城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

在中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵看來，這是自改革開放以來，中國第一次從城鄉融合的角度，頒佈具有強烈改革色彩的文件。《意見》的核心是從城鄉兩頭來推進要素的市場化流動，激發出中國新的發展潛能和內在動力，這表明，中國改革並沒有結束，仍然在路上。

《財經》：這次爲什麼會把農村作爲一個改革的重點？

李鐵：上世紀80年代初期確立起農村家庭聯產承包責任制，這是中國改革開放40年的一個重要起點，事實已證明，這場起始於農村的改革取得了巨大成功。

當年的農村改革釋放了巨大生產潛力，形成大量的農業資源剩餘和勞動力剩餘，隨着剩餘勞動力和剩餘資源逐步轉向非農產業，推動了鄉鎮企業的發展，最終帶動整個中國以市場爲主導的工業化進程。

在過去40年，中國通過一系列改革，釋放了市場化的活力。以最低的成本，包括勞動力成本、土地成本和環境成本來推動工業化進程。這一過程的影響是極其深遠的，效果也是顯著的。

當年的改革紅利到現在仍然在逐漸釋放，但是已經遇到了嚴峻的體制挑戰。從城鎮化發展的進程來看，原有的制度在釋放了數億計的農村剩餘勞動力進入城鎮就業之後，卻又因改革的滯後形成了新的桎梏，已經進城的農民得不到與城鎮居民同等的公共服務。雖然他們已經蘊含着巨大的消費和投資潛力，但卻沒有能及時轉化，沒有成爲推動宏觀經濟發展更大的、更可釋放的動力。

同時，由於各種土地管理制度改革的嚴重滯後，已經進城的農民沒有辦法把家鄉宅基地和房屋轉化爲可實現價值的資本，不便於他們帶資在城市落戶定居。由於他們長期在城鎮就業和生活，農村的宅基地資源和房屋資源閒置，而且流動範圍受到嚴格限制，導致這些資源難以得到更加有效地利用。

《財經》：農村的問題並非一日之寒，爲什麼沒有更早地提出解決辦法？

李鐵：我們過去研究農村問題很少從城市的角度出發，所以對於許多政策的制定者來說，長期以來通過剪刀差和對農村資源的低價徵用，農村勞動力進城就業始終得不到公平的待遇等，政策的出發點更多地是針對弱勢羣體的農民，比如農民利益應該如何得到更好保護？如何有更多的投入來支持落後的農村發展？

在前一個十年，中央提出兩個反哺，也不是工業對農業的反哺，以及城市對農村的反哺。兩個反哺在某種程度上講，是政府通過國家意志和行政資源的再分配，對農村進行補償和補貼。這些方法和手段基本是按照計劃經濟模式來解決三農問題，支持農村的發展和農業的發展。

《財經》：對農村的補償和補貼有用嗎？

李鐵：無論十八大、十九大，都提出了以市場爲主導來配置資源。那麼，站在市場配置的角度來看，傳統的計劃經濟體制下，通過政府來進行補貼和支持，是效率最低的一種方式，因爲政府的投入，並不考慮未來可能形成的回報，也不可能激發農民自身的創造力。

繼續實行政府無償支持農業發展和支持農村的發展，要具備兩個必要的前提，一是從事農業勞動的人口占總人口的比重大幅下降；二是要通過市場化的方式促使農村和農業的閒置資源逐步釋放，並最大限度地提升農業的收益。否則根據中國的國情，對如此衆多的農村人口進行補償，並不會帶動農村活力的增加，也不會從根本上改變農村面貌，反而會造成農村對於補貼的過度依賴，資源和要素繼續處於閒置和浪費狀態。

《財經》：除了補償和補貼，政府不斷出臺各種惠農政策，想了很多辦法來扶持農業發展，增加農民收入，這能夠推動農村的繁榮嗎？

李鐵：這還是從農村的角度出發來看問題。僅僅靠農業的發展來支持農村經濟的改變，面臨着很大現實約束。比如說，我們的農業產出效率在全世界是最低的。農業面臨的幾個剛性約束中，最關鍵的是人均佔有資源過低。這可以通過數據來說明，現在中國戶均佔有耕地面積是0.9公頃，即使未來城鎮化率達到70%，戶均的佔有耕地面積也只能達到1.1公頃。對比一下城市化水平已經超過80%的韓國和日本，韓國的戶均佔有耕地面積是1.5公頃，日本是2公頃，是我們的一倍。即便如此，日本的農業還在享受政府的大量補貼，仍然是弱勢產業。歐洲戶均佔有耕地最少的國家是荷蘭，有22公頃，法國、歐洲、德國都是30公頃，甚至五六十公頃，再看美國差不多達到169公頃。只有農業人均佔有資源達到了一定規模的情況下，農業纔有可能從接受補貼，轉化爲正收益。

中國如果要靠發展農業來實現鄉村振興，除非把戶均佔有耕地面積大幅度提高到歐美的水平。但是，中國有這麼多的人口，根本無法實現。這就意味着未來還需要通過政府補貼，來保護農業這個弱勢產業。何況首先還要解決農業轉移人口如何進入城鎮，如何釋放他們仍然擁有農村閒置資源的活力問題。因此，所謂的惠農政策和支農政策的大前提，是要打通城鄉要素流動的通道，解決農業和農村經濟發展的最大短板，就是人均佔有資源過少的矛盾，通過市場化的要素流動過程，釋放農村發展的潛力。之後纔是如何對農業和農村進行各種支持以及政策補貼問題。

《財經》：未來農村的出路在哪裏呢？

李鐵：這次新出臺的《意見》已經指明瞭出路，未來要真正調動農村的社會資源，參與工業化進程和非農化進程。那麼，農村最重要的資源就是土地。這些土地資源，以及在土地上的房產資源，如果不能夠進入市場，也就不可能通過所謂市場化方式吸引各種城市資本來進行投入。

還需要看到，雖然中國實施了最嚴格的耕地保護制度，但到目前爲止，耕地仍然在城鄉兩頭被不斷佔用。農村的集體建設用地，從17萬平方公里增加到19萬平方公里，這還是在城鎮化常住人口水平大幅度提高，也就是農村人口大量進入城市的情況下發生。而同時城市也在佔地，城鎮的建成區佔地11萬多平方公里。兩頭都在佔地，耕地保護的國策難以實現。

回過頭來看，現在農村的19萬平方公里的集體建設用地，在很大程度上是閒置的資源，沒有被充分利用。2.2億的農業轉移人口在城市裏就業，但是他們在農村的住房卻是閒置的，這怎麼能帶動農業和農村的發展呢？所以，如果希望解決農村的資源閒置問題，要更多利用市場力量，來激活這塊資源，來參與城市建設和非農產業的發展。要實現這一點，必須要給予農村以體制性的活力刺激，使得這些資源能夠流動起來，比如利用這些閒置資源從事多種經營，從事非農產業的發展，或者吸引城市資本的進入。

《財經》：《意見》還提出要建立城鄉有序流動的人口遷徙制度，以及推動更多農業轉移人口到城鎮落戶的目標，這和激活農村資源是什麼關係？

李鐵：過去，戶籍管理制度改革存在多種約束。從城市看，不願讓農民落戶是一面。但從農村看，集體資產——土地、房屋的羈絆，使得農民不願意進城落戶是另一面。根據我們的調研，中西部地區城市的戶籍大多已經全部放開了，但農民在這些城市落戶的意願非常之低。原因是所有農民在家鄉都有土地，有房屋，還有一些集體經濟福利，包括還享受着國家對農村的各項補貼。如果未來農民可以把他在家鄉的土地使用權和宅基地資格權、房屋所有權通過流轉變現，來獲取進城定居落戶的資金，這就等於給予了他們一個重要的選擇權，減少了後顧之憂。

從這個意義上說，激活農村資產，解決農民的後顧之憂，是推動農民進城落戶的一個必要條件。未來應該有效地通過改革把農村資產的活力釋放出來。比如說過去土地的流轉是在村內流轉，農民沒有辦法實現土地和房屋的資產增值。但是未來如果能在縣域，或者在更大範圍內流轉，或者與城市的資本相結合，那麼農村的土地和房屋的真實市場價值就會實現。甚至這些土地和房屋可以作爲資產抵押，作爲農民進入城市的資本。對農民來講，對農村改革來講，對推進城鎮化進程來講，這是最大的利好所在。

《財經》：農村人口和資源能夠被激活，對於農業和農村本身的意義是什麼呢？

李鐵：農業要想取得很好的效益，需要實現適度規模經營。實際上中國製定的農村發展政策也已經提出了推進農業的適度規模經營。農業經營的規模化需要更多地把土地向種田能手集中。但是不能僅僅從耕地的流轉來探討這個問題。比如說，土地承包經營權雖然可以轉讓，但受讓者並不擁有土地所有權。而且使用權的期限雖然已經延長，但是經營者因爲沒有本地居民的戶籍，沒有宅基地和地上房屋。種種限制之下，致使經營者缺乏長期的預期，也就不可能持續地把資本投入對土地的長期經營，也不會將更多的現代化要素投入到農業經營中。最終的結果是農業產出效率無法提高。這是導致中國農業發展速度仍然滯後於發達國家的重要原因之一。

回到現實中，可以說中國農村的發展遇到了一個坎，就是不站在城鄉融合的角度去解決農村發展的問題，不解決農村的要素和資源按照市場化的方式與城鎮發展融合的問題，繼續停留在傳統的以保護爲名，實際上大大地約束農村發展的制度環境下，或者僅僅只是站在農村的角度去解決農村的問題，這條路已經走到了盡頭。

換句話講，通過市場化的方式激發農村的活力，釋放農村閒置資源參與到城鄉經濟發展和建設中，就是對農民利益最大的保護。因爲唯有打通農村資源參與城鎮建設和開發，發展各類產業經營的通道，才能最大限度地遏制城市繼續低價徵用農村的土地，繼續壓低農村的要素價格，使得農村集體經濟組織和農民在參與城鄉融合發展過程中，通過市場化進程獲取最大收益。

《財經》：現在我們來談城鄉融合的另一方——城市，你認爲城市現在遇到的問題是什麼？

李鐵：城市當前也遇到嚴峻挑戰。從2017年到2018年，從宏觀經濟的指標來看，下滑的勢頭比較明顯。首先是地方債問題愈來愈突出，雖然賬面上看是18萬億元，但是局部地區更爲嚴重。三四線城市房地產銷售數量下滑，實體經濟銷售普遍出現了停滯和下滑的跡象。比如，我們引以爲自豪的汽車產業，在2018年到2019年初，經歷了28年來首次嚴重的銷售危機，今年第一季度，國內乘用車總銷量同比下降10.5%，汽車行業哀鴻遍野。去年以來從旅遊消費，中小企業的經營狀況等等，我們都可以看到經濟增長已經嚴重放緩。

另一方面，國際貿易和國際環境也變得越來越不利，爲遏制中國的崛起，國際上對中國的打壓，特別是美國對中國的打壓，手段越來越惡劣。雖然中美貿易談判仍在持續中，但可以預計未來的談判結果，極有可能會影響中國進出口貿易增長。

至少從2018年開始，中國的進出口貿易出現了下滑，可以預見這一趨勢對中國經濟的影響是非常嚴重的。同時，由於國內勞動力成本、土地成本、環境成本的上升，引發一些企業向海外轉移，這會影響整個中國經濟增長和人均收入水平，以及就業水平的增長。另外，由於城鎮化速度放緩，城市基礎設施投入也相應放緩，地方債務大幅度增加，也在一定程度上影響整個經濟增長速度。

《財經》：你提到各種成本都在上升，那麼其中最重要的成本是什麼？

李鐵：是土地成本，土地成本在所有的中小城市和大城市都在上升。土地成本上升導致一個結果，原來房地產主導的發展模式難以爲繼。

《財經》：土地成本上升的原因是什麼？

李鐵：結構性的土地供給不足是原因之一，另外的原因是地方政府對房地產發展的極度渴望。因爲推動房地產發展，城市政府是可以從出讓土地中獲得巨大利益。由於城市政府強烈的利益動機，通過鼓勵房地產過度發展，人爲推高了土地成本。現在中國的特大城市，土地一畝價格要幾千萬元，中小城市也要幾百萬元。

傳統的徵地模式導致各個城市通過高價出讓土地，發展房地產，來換取城市基礎設施建設資金以及對招商引資的補償。這種發展模式，因爲房地產的結構性波動和供給嚴重過剩，變得不可持續。

在當下，原有的政府徵地的模式和土地指標分配製度，甚至涉及到現行的土地管理制度已經遇到了嚴峻挑戰，由於過高的土地成本，直接影響到地方的債務無法償還，這意味着未來無法再延續過去幾十年以土地謀發展的傳統路徑。

《財經》：這意味着房地產的發展到頭了嗎？

李鐵：很多經濟學家都說中國的房地產存在泡沫。但我認爲，中國房地產的問題實質是結構性波動，並不是泡沫。中國的情況和發生過房地產泡沫的日本和美國不一樣，它們的城市化率已經超過80%以後，通過房地產來帶動經濟發展的那條路已經走到頭了，開始把增長寄託於外需。

我反覆強調中國房地產沒出現泡沫的依據在於，我們的城鎮化紅利還沒有完全釋放。巨量的農業轉移人口進入城市後，他們沒有條件、沒有能力，甚至沒有資格去買房。我們現在城鎮化率看似已經接近60%了，但其中有數以億計的農業轉移人口因爲無法享受與城市居民同等的公共服務，缺乏在城市落戶生根的預期，因而不願意在城市買房，即使買房也要回到家鄉去買。

這樣看來，現有的2.2億農業轉移人口和7000萬城鎮間流動人口，他們的消費潛力沒有得到充分的釋放，這些消費潛力會帶動服務業的就業需求。而且，如果按照城鎮化率每年增長一個百分點計算的話，每年還會有1000多萬的人口進入城市，這意味到2035年，還有將近2億人會進入城市。這樣算起來，未來還有5億人口的消費潛力可以釋放。

《財經》：但房地產的發展目前確實已經遇到了瓶頸，怎麼理解這種現象？

李鐵：很多人都說中國要發展實體經濟，但就像我一直所說的，發展實體經濟是和住房連在一起的。如果沒有住房，人們會考慮購買其他工業製成品嗎？所以從城鎮化拉動內需潛力的角度，就是要釋放5億人口的消費潛力。要想實現這一點，就需要大幅度的政策調整。就是要實現勞動力要素和土地要素在城鄉間的流通。這種流通並不是單向的，不再是按照傳統的低價徵用或者只管進城就業、不管公共服務的方式，而是要允許農村集體經濟組織的土地和農業轉移人口，平等地參與城市的市場競爭，平等地享受城市的各項公共服務，分享城鎮化的成果。因此可以說，中國經濟增長還有一副好牌可打，這就是通過促進城鄉融合發展，推進城鎮化。

《財經》：如何理解城鄉融合發展？

李鐵：在我看來，城鄉融合的一個關鍵詞就是激活。現在農村發展已經遇到了坎，城市發展遇到了更大的坎，影響了整個國民經濟發展。這次出臺《意見》最重要的作用就是要破解中國經濟發展遇到的坎。

簡單說，城鄉融合發展的實質就是通過市場來配置資源和要素，打通城鄉之間的壁壘，從而實現降低發展成本，激發經濟活力，進而推動經濟增長。《意見》是中央政府爲實現上述目標進行的一項重大戰略部署。

《財經》：打通城鄉壁壘如何實現？

李鐵：把城市原來徵收土地，一次性收取土地出讓金的模式，通過改革，逐步轉變爲集體建設用地入市，城市資本與集體經濟組織長期合作的模式。這樣可以把城鄉融合開發的短期利益變成長期利益，大大降低產業發展成本。

再有，徵地模式改變，可以在都市圈內更好地發揮小城鎮和小城市的活力，通過降低土地和住房成本，配合公共服務均等化的舉措，可以進一步壓低農業轉移人口和外來人口在就業地落戶的定居成本，從而容納更多的進城人口。這會使城鎮化進程穩定的、順利的推進。

從宏觀上看，整個中國經濟增長面臨着最重要的轉型。一直以來，推動中國發展的增長動力源和消費動力源是中等收入以上羣體。最近我們調查發現，中國不同收入羣體呈現出一個馬鞍型結構：高收入人羣固化，中等收入羣收入增長速度下降，人口規模停留在3億人口左右，中低收入人口仍然在總人口中佔大頭，而這些中低收入人口絕大多數是農村人口。

未來必須要通過促進農業轉移人口落戶城市，使他們在就業過程中提高自己的收入水平，進一步擴大中等收入人羣規模。減少中低收入人口總量，使中等收入人羣成爲人口的主體部分，形成橄欖型人口結構，才能使社會保持穩定的良性的互動和發展，避免中等收入陷阱。

可以這麼說，增加城市人口，釋放活力，降低成本，最大的空間來自於城鄉融合。降低體制成本，是激活城鄉要素流通的最重要的制度性選擇。一直以來橫亙在城鄉之間的土地管理制度和戶籍管理制度，已經成爲中國經濟發展的最大障礙。只有把戶籍制度改革和土地管理制度改革進一步深入推進，那麼才能實現促進中國經濟增長、降成本、激活力的目標。

從這次發佈的《意見》來看，這個思路已經形成，從城鄉兩頭去打通這個體制障礙，可以實現城市資本下鄉，帶動鄉村振興帶動農村產業發展。另一方面農民帶資進城，把他們長期的消費和投資預期轉向城市，然後激活城市的消費，帶動整個中國經濟的增長。

從這方面來看，《意見》對未來中國經濟發展的影響，意義是極其深遠的，有望打破幾十年來一直難以逾越的體制障礙，也指出了實現從小康社會奔向現代化社會的重要路徑。

《財經》：《意見》涵蓋農村和城市，牽涉範圍如此之廣，涉及人羣如此之大，政策落地的前景如何？

李鐵：主要是解決幾個擔憂。

第一個擔憂就是政策是否得到落實。作爲中共中央頒發的文件，權威性顯而易見。剩下的就是要有關部門具體貫徹落實這個文件，具體地制定促進城鄉要素流通的政策方案。

第二個擔憂涉及到利益結構的調整。《意見》提到戶籍管理制度改革，除了北京、上海等個別超大城市之外，其他各大城市包括廣、深等超大城市都可以放開或者放寬落戶管理限制。2020年要實現一個億的農業轉移人口市民化，重點是農業轉移人口落戶，而不是行政劃轉。重點是人口流入地區放開和放寬落戶標準。這個目標是有明確要求的，也需要各級地方政府貫徹落實。《意見》也明確，要因地制宜，根據各地方發展實際情況，來制定具體的方案。

第三個擔憂是集體土地入市後，會不會導致集體經濟組織大肆建房地產，大辦企業，出現新一輪“村村點火，處處冒煙”，農民改蓋房子而不種莊稼？對於這點，《意見》是有明確限制的，比如說在推進集體建設用地入市的過程中，要嚴格守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。另外，未來的政府角色會發生轉變，徵地模式下，政府既是運動員又是裁判員，但一旦集體建設用地進入市場，政府就不再是運動員，而是已經變成裁判員，監管的力度也可以加強。近幾年國家在加強規劃管理，嚴格實行環境保護，促進生態文明建設等方面，加大了執法力度，已經取得了明顯的效果，有目共睹。政府角色的轉換，強化各類監管力度，在一定程度上也杜絕了各種擔憂的隱患。

還有一個擔憂是，大量農村人口進入城市以後，會不會出現貧困、就業以及社會問題。農村人口進入城市後，會拉動內需，還會帶動工業和服務業發展，這是不爭的事實。經濟增長也會帶來更多就業機會。從歷史上看，中國的城鎮化是以就業爲導向的城鎮化，農民進城首選是就業，而不是無目的的流民式的城鎮化，這和國外一些國家是有本質區別的。

同時，新的政策不是鼓勵農民盲目進入城市，而更多是解決那些已經在城市定居，或者長期生活在城鎮的農業轉移人口無法享受城市公共服務的問題。

《財經》：中國的城鄉格局幾十年來一直如此，爲什麼選擇現在這個時機來推進變革？

李鐵：我前面提到過，中國當前面臨着雙重約束。

一個約束來自於內部，傳統的發展模式遇到了嚴峻的挑戰，包括地方債務增加，城市發展的傳統模式難以爲繼，房地產在三四線城市遇到了嚴重的波動，金融風險繼續加大，環境問題日益突出等等。

另一個約束來自於外部，包括中美貿易戰，全球格局的根本性轉變。假設外部環境沒有那麼大的壓力，中國還可以通過開放和對外貿易來緩解國內壓力。比如，繼續和美國、歐洲保持順差、繼續向非洲和一帶一路沿線國家開展投資等。但現在外部世界已經出現一堵高牆，試圖去阻止甚至限制中國的發展。

內外雙重壓力作用，就需要找到新的增長動力。假如在15年到20年內，我們充分利用城鄉融合來推進城鎮化，通過內需緩解外部壓力，刺激經濟增長，就會有充足的實力來越過當前發展中遇到的坎兒，之後通過外部性繼續促進經濟增長。從這個意義上來說，當下這個時機是過去所不具備的。

《財經》：改革是逼出來的？

李鐵：在任何一個時期，推動改革的目的都是要解決發展中的矛盾和體制約束。其根本動力大多來源於一種倒逼機制，迫使我們在關鍵時刻做出某種選擇。通過城鄉要素市場的流通來激發經濟活力，降低發展成本，在當下這個時點，是非常重要的改革選擇，目標是要解決經濟發展的短板和瓶頸問題。

《財經》：除了指明瞭中國未來經濟發展的路徑，《意見》有什麼更多值得解讀的地方？

李鐵：《意見》背後的意義至少有兩點，第一打消了各方面的疑慮，中國還會不會繼續改革開放？答案是會的。十八大和十八屆三中全會以來，中央已經提出了很多的改革思路。很多人抱有疑問，近幾年來中央沒有再提出新的重大改革舉措，是不是意味着改革到此就停滯了。但這次《意見》的頒佈，我們可以看出，改革並沒有結束，還是在路上，也能看出中央政府每一次的戰略部署是非常清晰的，對於改革的態度是非常明確的。

第二是在當今的發展階段，我們要改革什麼？答案是要尋找經濟發展中存在的薄弱環節和難點，有針對性地解決問題。目前的問題就是要從城鄉融合的角度上來進行城鄉兩側的市場化溝通，釋放農民進城的活力，釋放土地要素的活力和激發城鄉閒置資源的潛力，降低體制成本和要素成本。

《財經》：中國改革有着自己的內在邏輯？

李鐵：過去很多人談改革，似乎是把改革當做一個目標。爲了改革而改革，實際上就是完全按照發達國家的經驗和模式來前進。但是很多想法、建議和思路是理想化的，在現實道路中走不通。因爲我們不是在一張白紙上作畫，而且還要面對世界上最龐大的人口。

那麼改革到底是什麼？它到底是手段，還是目標？我堅定地認爲，改革是手段，目標是現代化和小康社會，是人民生活更美好，是中華民族的復興。改革是爲實現這些目標服務的。需要看到，中國的改革有它特殊的發展路徑和發展模式，並不能完全照抄西方國家。

比如說，在一些已經實現了完全市場化的發展中國家，爲什麼沒有取得像中國這麼大的進步，甚至很多國家停留在相對比較落後的發展階段，甚至被國內的社會矛盾所困擾。拿印度來說，他們實行市場化很多年，他們也有充足的勞動力人口。但中國在改革開放初期落後於印度，但經過40年的發展，現在已經遠遠超出印度。再看南美的國家、東南亞國家，有些經濟曾經很發達，他們也都採取了西方的做法，但是事實上並沒有獲得成功。

《財經》:我們注意到，這次頒佈的《意見》裏專門提出正確處理改革和穩定的關係。

李鐵：在改革的過程中，一旦觸動社會利益和矛盾，它帶來的損失和代價是巨大的，甚至會影響改革措施有效推行。如果過於激進地推進改革，很多利益羣體的反饋必定通過各種不同方式表現出來，這會造成巨大的社會動盪，是任何一個國家都不能承受的。在改革過程中，一定要考慮到整體的利益，而不是局部的利益，考慮更多人的利益，而不是少數人的利益，考慮到社會大衆的利益，而不是考慮少數官僚、富人的利益。

這次《意見》既涉及到戶籍制度改革，還涉及土地制度改革，都事關佔中國人口總量一半以上的農民的利益，他們的絕大部分是中低收入人口，他們也是改革開放的受益者，對於他們來說，改革是雪中送炭。比如說，在一些城市，城鎮戶籍居民已經形成了一個穩定的利益羣體。對他們來說，戶籍管理制度改革的政策可能帶來更多的是未來福利增長的速度會因爲人口的增加而放緩。而對於農村轉移人口來說，從進城就業到定居落戶可能得到更多的是新增收益。所以，如何緩解這類社會矛盾，需要在推進改革過程中審慎處理。但是從長期看，新增的人口會增加城市的活力，會帶來更多的就業機會，會爲城市的增長釋放潛力，也會使城鎮的所有居民都得到更多的預期收益。道理講通了，矛盾就會小很多。穩定的社會結構就不會發生變化。

從國際上看，中等收入陷阱和城市化過程中人口的貧困、疾病、公共衛生、社會問題都有關。一些發展中國家由於不能很好地處理穩定和發展間的關係，最後導致經濟發展的失敗，全國人民都因此而承受代價。所以強調發展與穩定的關係尤爲重要，選擇改革的時機也尤爲重要。

《財經》：中國經歷了過去幾十年的改革，得出什麼經驗？

李鐵：有些人總是說中國沒有改革，但如果中國沒有改革，沒有自己的優勢，怎麼就成了美國最大競爭對手了呢？未來中國仍然要推進改革，但也需要分清按哪種方式進行改革？

很多人認爲西方發達國家的進步來自於內部組織變革，實際上並非完全如此，這些國家的發展很多來自於外部性。全球化和一戰、二戰之後，整個全球格局的改變，觸動了市場全球化，通過外部需求的擴大帶動西方國家內部的技術變革。如果一個國家及早地融入了全球化，及早地進入世界市場範疇，就會被激勵通過學習，自我創新而帶動增長。中國也是如此，中國在改革開放後進入全球化進程，通過政治制度的穩定，確保國內沒有影響整個經濟增長的負面因素。然後在改革的過程中，又以極低的要素價格來吸引資本流入，通過開放來刺激我們內部的技術變革和革新，實現整個中國經濟增長。

實踐經驗證明，中國改革開放的整個過程是穩步有序的，雖然經過一些波瀾，但是整個改革的大方向是既定的。我特別要強調，改革不是目標，而是解決中國經濟發展中面臨的一系列體制問題迫切需要採取的手段。

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