許耀桐，國家行政學院教授、博士生導師，原科研部主任。兼任北京大學政府管理學院教授、政治學理論與方法專業博士生導師，國家社會科學基金項目學科評審組專家，國家科技部發展戰略諮詢專家，馬克思主義理論研究與建設工程專家。主要研究領域為政治學原理和方法、政治體制改革、政治文明與民主政治發展、社會主義理論與實踐、黨的建設和黨內民主等。專著、合著、主編的著作和教材有：《社會主義的本質和特徵》、《馬克思主義幹部學說與實踐》、《中國基本國情與發展戰略》、《政治文明建設與民主政治發展》、《政治文明：理論與實踐分析》、《西方政治學史》、《中國基本政治制度》、《政治學》等20餘部；發表論文300餘篇。

政法職業學院的各位領導，各位老師，同學們，新聞界的各位媒體朋友們，今天非常高興受到邀請來到政法職業學院，能夠就中國夢與政治體制改革問題跟大家做一個交流。

這個問題我覺得非常重要，但是也是不太好講的。但是我感覺我們也應該把它探討清楚。我們大家知道，中國夢是習近平總書記在十八大後不久就提出來的，他本人對中國夢賦予很高的一個理想境界。中國夢就是我們民族復興的夢想，同時，也是我們每個人得到發展，得到進步的這樣一個夢想。

這樣一個中國夢，要實現它是需要各方面的努力的。其中就包含要堅持政治體制改革。政治體制改革也是十八大重要的內容。十八大報告一共有12個部分，其中第五部分就談到要堅持走中國特色社會主義政治發展道路，推進政治體制改革。

今天我為什麼要談這個題目，首先是我自己的專業學習研究的一個範圍。另外，我也感覺到政治體制改革是保證我們中國特色社會主義能夠順利發展，同時能夠實現我們中國夢的一個重要的方面、重要的保證。

今天上午時間有限，我想主要就這個專題談三點體會。第一個方面，關於政治體制改革的總思路和總方針的問題。第二個方面，政治體制改革現在究竟存在哪些問題？第三個方面，我們要實現中國夢，究竟應該怎樣去推進政治體制改革，包含了哪些主要內容以及這個問題究竟中央做了哪些部署？主要就是這三個問題。

一、政治體制改革的總思路和總方針

下面我先說第一個問題，政治體制改革的總思路和總方針問題。我們應該看到，十八大強調一定要走政治體制改革道路。十八大強調我們要始終把改革創新精神貫徹到治國理政的各個環節。其中政治體制改革是非常重要的。

（一）總思路

現在我認為我們社會上對政治體制改革還是有不同看法的。一個可能是從左的方面來看，覺得政治體制改革風險很大，對於政治體制改革非議比較大。另外一方面可能是從右的方面來看，覺得政治體制改革無非就是學習方走西方的道路。這樣非常危險。

我認為在我們十八大精神當中，對政治體制改革講的非常清楚，我們「既不走老路，也不走邪路」，我們就是要走中國特色社會主義政治發展道路。我認為這是非常正確的。

現在政治體制改革到了哪一個程度？哪個階段？我們認為現在包括政治體制改革在內，當然我們所有的改革都進入了一個深水區階段，也就是習近平總書記說的，我們現在要攻堅克難，要闖險灘。所以這是深水區的改革。

那麼深水區的改革需要我們調整思路。過去我們的改革很成功，30多年來，我們有一句話可以概括，叫「摸著石頭過河」。現在進入深水區改革了，要不要「摸著石頭過河」，這個也有爭論。我個人認為「石頭」總是有的，那麼有「石頭」我們就要摸，不過過去由於是在淺水區，「石頭」我們能夠看得見，伸手也能摸到。今天我們是深水區，深水區「石頭」藏在很深的地方，我們憑著眼睛看不到，我們在深水區摸也不容易摸到。

既然又肯定有「石頭」存在，那麼還要「摸石頭」。「摸石頭」就是解決問題，那麼這就表明我們不能用以前那個簡單的方法，就是簡單地用眼睛看，用手去摸，今天我們可能用高科技的方法。比如說當過海軍，要用聲納去探測石頭的位置在哪兒，還有就是用GPS來掃描，來定位「石頭」在哪兒。

我們今天也可以說「摸著石頭過河」沒有錯，但是它的摸法不一樣，需要採取更高的一種策略、更高的手段。這麼這種更高的策略、更高的手段，我認為就是中央提出來的頂層設計。頂層設計就是要有一個協調機制，要統籌規劃。

我們具體地說，這樣的頂層設計應該有三大特點：

第一，它要有整體主義。我們今天的政治體制改革不應該像過去那樣——當然過去是對的，它是看到什麼問題，好解決的就先解決，比較大的、比較難的暫時放到後面一下，這是過去允許的。今天我們可能還不能這樣，因為今天像習總書記說的，留下來的都是很難的問題，是大的問題，又是必須克服的問題。我們知道大的問題就要系統地、全局地、整體地去看待它、解決它。所以頂層設計一個要講整體主義。

第二，要有縝密的理性思維。政治體制怎麼改革，我們必須要有一個堅定的目標，然後有一個非常細緻的通盤考慮。

第三點，我們還要強調執行力。我覺得有些人誤讀了頂層設計，覺得頂層設計就是講比較虛的，或者說我們看圖紙它是藍圖性的，瞭解一個大概，不是這樣的。

其實頂層設計既有宏觀上的一個設計，還包括到每一個部分，每一個層次，每一個環節具體的設計。所以我認為，頂層設計它也包含著直接的施工圖，我們照著這些施工圖就能夠操作起來，因此它也具有很強的操作性。

我這一說大家可能會有點想法，這個頂層設計事無巨細，都要考慮到，我們可以做到嗎？我認為可以做到，因為頂層設計最早也是從自然科學開始的，比如說我們的「神十」，從火箭怎麼發射，然後「神十」在外太空跟「天宮一號」怎麼對接，我們三個宇航員怎麼操作，設計都考慮得非常全面。

自然科學是這樣，我們社會科學——改革是社會科學，跟自然科學也有可比性，我們的精確度跟它有點差別，不一定要求的那麼嚴格，這也是自然的，也是允許的。再一個，自然工程的對象是物，是材料這些東西，它不像社會改革主要是人，人有利益問題，還有各方面地位問題什麼的，會複雜一點。但是總的來說它是有可比性的。所以我們說政治體制改革實行頂層設計是完全能做到的。

（二）總方針

那麼政治體制改革還要講一個改革的總方針問題。我們的總方針十八大也講的很清楚，就是要「繼續積極穩妥」地來推進政治體制改革。我曾經把這六個字提煉出來，就是「繼續積極穩妥」，作為我們改革的總方針來對待。

「繼續積極穩妥」，這在改革的總方針上是屬於漸進改革。

在改革的策略方面，我們知道向來有兩個對立的策略，基本就是兩個，一個叫激進改革，一個叫漸進改革。激進改革現在看來弊病很大，原來的蘇聯它搞的就是激進改革，結果把國家搞垮了，把黨也搞垮了。所以我們不主張採取激進的方式。我們要採取漸進的方式來保證改革能夠順利地推進。所以中央為什麼提出「繼續積極穩妥地推進政治體制改革」？那就是30多年來我們是「積極穩妥」，那麼今後怎麼樣？還要「繼續」。

所以這六字方針叫做「繼續積極穩妥」。我認為這是需要我們堅持的方針，要按照這樣的方針來推進我們政治體制改革。可能改革30多年了，有的同志覺得老是這樣，能不能快一點？不要急躁。中央非常明確，30多年來我們是這樣改的，我們今後30年還要照著這個漸進的策略來辦。這是我要講的第一個問題。

二、政治體制改革面臨的若干問題

第二個問題，我們也來分析一下政治體制改革面臨的若干問題。

（一）四個低迷

首先，在談政治體制改革到底有沒有存在問題的時候，我想比較實在地說，根據我看到的材料，現在有這麼一些概括，從民間民情的情況來看，好像有這麼一個說法，我們現在有「四個低迷」。

一個低迷是民眾現在對黨政方針政策支持度比較低迷。過去我們知道，黨中央要發一個號令，全國人民是關心鼓舞，熱烈擁護。現在可能就有一些想法了，你的政策方針怎麼樣？我到底能不能得到好處？很可能對我還有影響。他的想法就比較多了。

第二個低迷，對我們黨政機關作風滿意度好像也不是很看好。過去我們黨政機關確實形象非常高大，老百姓非常相信。現在可能也有一些想法。

第三個低迷，對我們黨政領導幹部的信任度也有一些想法。過去我們黨政幹部形象也是非常高大的，甚至羣眾覺得就是他們的父母官，各個都是包青天。現在我們由於一些陰暗面的披露，由於一些貪官的落馬，對我們黨政幹部形象有很大的衝擊、影響。有的羣眾可能覺得當官的說不定都有點問題。

第四個低迷，老百姓對一般的公務員不買賬。我在國家行政學院工作，我們培養的對象就是公務員。我們大部分還是一般的公務員，一般的公務員很辛苦，勤勤懇懇地在崗位上工作，但是現在老百姓也不太買賬，他覺得你形式主義的東西多了，官僚主義的東西多了，我辦事不太方便。客觀上肯定也有這種情況。所以他對你的評價也不很高。這是我剛才分析的四個低迷。

（二）四個不如

那麼從我們官員這個階層，或者說基層的一些官員，也有「四個不如」的說法。一個是感到幹得好不如關係好。第二，感到老實厚道不如能說會道。所以這次我們搞黨的羣眾路線教育，黨中央特彆強調一定要提拔那些幹實事的、為人忠厚中肯的這樣的幹部。第三個感覺，感到親近羣眾的不如親近領導的。第四，感到勤於職守的不如撈個實惠。這個在基層官員當中，可能大家講的比較多一點，所以出現這麼四個不如。

剛才我說了「四個低迷」也好，「四個不如」也好，說來說去就涉及到我們政治體制改革的問題。我們政治體制改革，就是要通過我們的改革去解決這些問題。

（三）八大問題

講到政治體制改革，我剛纔是從現象上去做了這樣一個歸納。具體地說，我們政治體制改革面臨著哪些問題？從理論上分析，我認為有八大問題。

第一，政治權力過分集中。這個是鄧小平說的，他用得很好，不是「高度集中」，「高度集中」還是好的，我們就是要「高度集中」，「過分集中」這纔是貶義詞。鄧小平講得非常科學，他從來講「過度」或者「過分」集中。

我們分析一下什麼叫「過分集中」、「過度集中」？就是把決策權、執行權、監督權集於一身。我們有些領導，某些班子，它能夠把這三權集於一身，那就容易造成我想怎麼說我就怎麼說，我想怎麼做就怎麼做，最後出了問題還能夠自己來處理。這就很容易造成權力的濫用。一個人他不可能舉起自己的右手狠狠地去打自己的左手，所以出了問題肯定是大事化小，小事化了。

第二，權力缺乏監督。剛才說現在基本上還是權力處於內部自身的監督，缺乏外在的監督。從監督這個角度來說，外在的監督更有力。我們共產黨，我們的每一個權力也都要有外在的權力監督。所以這個監督我們現在比較軟弱。

我這裡可以舉一個例子，我們在北京黨政一把手監督的情況，曾經有一個課題。這個課題就反映了我們監督效果不好。因為我們是體制內自己監督自己，而且沒有分開的。我們的紀檢當然還是做了很多工作的，但是客觀上，理論界早有分析，因為它屬於同級黨委的領導下，在同級黨委領導下也不好說能夠進行強有力的監督。所以這裡面有一些調查數據，當年做這個課題的時候得到的一些，從這裡可以看出，特別是對一把手的監督還是不夠有力的。

第三個問題，民主選舉流於形式。我們要發展社會主義民主政治，那麼社會主義民主政治最重要的是要搞好選舉。因為選舉是體現當家作主的一個最根本的標誌。你想想，沒有選舉權了，那你拿什麼當家作主？我們現在恰恰民主選舉，形式性的東西比較多。比如說把你提為候選人，然後在選舉過程中也沒有候選人自己介紹的機會，讓選民更好地去了解候選人有什麼態度。包括我們一些投票原則還受到了一些影響。

我這裡舉一個《學習時報》早在2005年就講的一件事。他說現在我們的投票還是比較亂的，有些規定跟我們無記名投票、祕密投票原則相衝突。為什麼？因為這篇文章講，現在我們怎麼搞選舉？有的是規定，你同意了就不要畫任何標記，不要畫任何標記就是不要動筆。你要不同意要打?，棄權的要畫圈，那當然要動筆了。大家想想這個規定就侵犯了我們選舉人的利益。為什麼？因為大家都有經驗，坐在一起畫票，本來規定贊成的要打鉤，反對的畫?，棄權的畫圈，你這一規定就搞得大家不敢動筆了。因為一動筆你就等於說你不是反對就是棄權。你有祕密嗎？沒有祕密了。本來黨組織的選舉規定是尊重大家的選擇權，你可以保守這個祕密，你用不著跟組織上或者是領導說我贊成了誰，反對了誰，棄權了誰。但是這樣通過這麼一個規定，把我們的選舉權給破壞了。我講的就是這個意思。

第四個問題，選人用人上存在著三種「邪惡」的現象。當然首先我要肯定，因為剛才說選舉，我們有些是票決產生的幹部，那叫民主選舉。那麼除了票決幹部，我們更多是通過選人用人來提拔我們的幹部。那麼在選人用人方面，我把它歸納為「一正三邪」。

「一正」，一條正道。我們要肯定，這是好的。按照德才兼備、任人唯賢的幹部路線來挑選我們的幹部。

但是我們現在也有三種不好的現象，一種是靠溜須拍馬裙帶關係得到提拔。再一種就是靠拉幫結派拉票上去的。第三種，更為嚴重的就是跑官要官。

大家看到前兩天中央政治局開會，檢查中央八項規定的落實情況，當然這也是黨的羣眾路線教育的一部分，中央政治局率先帶頭的。習近平總書記在他講話當中提到了，我們現在有一個「跑官要官」的情況，一定要杜絕。大家知道，跑官要官，這是很危險的。我們政治局就把這個比喻為是「政治之癌」。這是政治上的癌症。如果出現跑官要官，大家想想這對我們黨的傷害是非常嚴重的，是不能夠容忍的。

第五個問題，科學民主決策執行不力。這也是習近平前兩天在中央政治局開會的時候專門講到的，他提出五條要求。其中的第二條就是要「堅決貫徹民主集中制」。現在在決策方面，往往有些地方沒有很好地執行民主集中制，就是一把手說了算。所以有這麼一句流行的話，叫做「一把手絕對真理，二把手相對真理，三把手和三把手以下服從真理」。

第六個問題，幹羣關係緊張。我們也做過課題，凡是幹羣關係不好的，我們總結一下，大概有三種情況。

一種是幹羣隔閡，難以溝通。幹部歸幹部的，羣眾歸羣眾的，走不到一塊，這叫感情出現斷裂。

第二種，正面衝突，劇烈對抗。因為平常談不攏，萬一出現一點不太和諧的，那麼立馬會變成突發性事件、羣體性事件。我們大家也知道，現在突發性事件或者說羣體性事件每年都是比較多的，根據公安部統計的數字，2008年以來每年在10萬起以上，去年好像是16萬多起。

正面衝突，劇烈對抗，我舉一個例子，嚴重到什麼程度？2009年的7月24號發生了「7.24通鋼事件」。吉林省通化鋼鐵公司，通鋼的老總陳國軍被工人活活地打死了。這個現象大家想想，我們學過法律，自己的老總，一把手被工人打死了，打人當然不好了，打死人這是犯法的。可是這是工人激憤之下把你打死的，你要抓一個殺人犯還不好抓的，因為這是羣體的一種行為。我們分析這個事件，它歸根到底是幹羣關係極度緊張。因為陳國軍他搞企業重組，他說了很不得體的話，他說我要搞企業重組，我讓你們全部下崗。你讓大家沒有工作，那不是讓大家等死嘛？難怪工人會被你逼急了。因為你叫我死，我還不如讓你先死，你死了可能我們就活了。所以這個背後是深刻的幹羣關係極度緊張。你說這個事情怎麼處理？

因為大家你一拳我一拳地造成了這樣的悲劇，這樣你還不好說哪個是殺人犯。陳國軍他死得也冤枉，但是也沒有辦法。我們組織上也只能最後對家屬、子女給予優厚的待遇。但是這個死確實是他自己造成的，因為造成了幹羣關係的極度緊張。所以我舉這麼一個正面衝突的例子就這麼嚴重。

第三種關係，隱性對抗，後患無窮。工人羣眾對幹部有意見，他表面不說，但是他把積怨、嫉恨隱藏在心裡。我們認為這種關係是最嚴重的。為什麼？因為這涉及到民心、黨心的問題。如果我們共產黨把民心、黨心丟掉的話，那是非常危險的。蘇共為什麼把政權丟了？因為它失去民心、黨心。所以它自己垮臺的時候，按照我們習總書記說的，沒有一個好男兒站出來替你說話。因為大家本來就對你沒有好感了，所以你要垮了就垮了，誰關心你啊。所以這就是黨心、民心的重要性。我們說共產黨人也是有危險的，出了危險的時候，如果我們跟人民羣眾關係好，他就會保護你。

我這裡還要講一個故事。大家都熟知《沂蒙頌》的故事。《沂蒙頌》講什麼？就是講我們解放軍排長、共產黨員方鐵軍在生命垂危的時候，我們老百姓救了他。這在生活中是有原型的，這是真實的故事搬到舞臺上了。因為方鐵軍生命垂危，英嫂就想，我再跑回家去拿水說不定就來不及了，你就死掉了，所以情急之下，英嫂擠出自己的乳汁餵給他喝，把他救活了。那麼第二天要抓共產黨，在這千鈞一髮的時候，老百姓寧可犧牲自己小孩的生命也不說出來，保護著我們共產黨。所以從這個故事我們應該體會到，我們共產黨人不能脫離人民羣眾。

第七個問題，政績弄虛作假。我們有些官員為了自己提拔就編造數據，也有王懷忠的例子，編造政績。

第八個問題，腐敗非常嚴重。從公開數據披露來看，我們改革開放30年，根據國家預防腐敗局提供的數字，有420餘萬共產黨員出問題倒下去。我們省部級以上高官有465人出問題，其中受到司法責任追究的90餘人，有那麼幾個人還掉了腦袋，被處決了。今年1月9號中紀委和監察部發布了去年大案查處的情況，一共有30315人受到處分，平均每天是83人。這是關於政治體制改革，我分析有這麼八大問題。

三、推進政治體制改革的八大措施和基本精神

（一）八大措施

那麼我們怎麼來改革呢？根據中央的部署，我們主要有八大措施。

第一個措施，我們要堅定地走中國特色社會主義政治發展道路。我剛才說了，我們要走自己的路，讓別人去說吧。我們要堅定地走自己的路。這條路是我們中國特色的路，也是人民的路，也是勝利的路。我們要充滿信心。

第二，我們政治體制改革要按照中央說的，發展三個「更加」的民主：更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

第三條措施，我們一定要落實「四個民主」：搞好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

第四條措施，我們一定要支持和保證人民通過人民代表大會來行使國家權力。我們怎麼讓人民羣眾來行使國家權力？要通過人大。不能像有些國家，把人民逼到街上去了，搞民粹主義。也不能夠採取高壓手段把人民羣眾逼到房間裏去，那容易搞密謀的，也是很危險的。所以我們應該通過我們的民主機構行使國家權力，我們最大的民主機構就是人民代表大會。所以今年我們開「兩會」，大家都關心人大，都盯著人大，也都給人大提建議，提想法。這個就是有序地來保證我們的民主參與。

第五，多搞民主協商，我們叫做協商民主制度。為什麼中央在十八大當中特彆強調協商民主？民主有三種方式：第一種，競爭式民主。我們需要選舉民主、票決民主。第二種，談判式民主。有些利益糾紛它要通過談判來解決，談判也是一種民主方式。第三種，協商式民主。現在看來，這種民主形式更好，因為第一種民主形式比較殘酷，一方有得，另一方就有失。一個職位，兩個人競爭，一個人上了，另一個人就得不到了，但是也需要。談判式民主，那是各有所得，也各有所失，談判肯定是有所讓步有所得。協商式民主為什麼好？因為它是多贏共贏，大家都沒有損失，是利益的最大化。它採取的方法就是交流、溝通，最大限度的達成共識。正因為這樣，中央提倡在基層社會多搞協商式民主。

第六，強調我們黨要尊法、守法。因為政治體制改革就是要依法治國。這次十八大報告講的特別明確。我們任何組織和個人都不能有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法，以權壓法，徇私枉法。

第七，要建立權力運行、制約和監督的體系。我們政治體制改革也要把我們的權力配置搞好，使我們的權力運行起來，一方面要公開，另外要受到制度的制約。所以習近平講得很好，「要把權力關進位度的籠子裏」。

最後一個措施，要搞好公開化、規範化。公開化，我們現在提出了四大公開：黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開。我們的監督也提到了四個監督：黨內監督、人民監督、社會監督、輿論監督。通過這樣的四個公開和四大監督才能保證我們的權力有序地按照法制來運轉。

（二）政治體制改革的基本精神

我今天要講的主要就是這些內容。最後我想花一分鐘再做一個小結。根據十八大的精神和十八大開完以後中央不斷強調的內容，我們怎麼把握政治體制改革的基本精神？我講三句話：

第一，我們政治體制改革必須堅持黨的領導，堅持人民是主體。我們一定要強調發展三個「更加民主」，就是更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，密切我們的黨羣關係。我們政治體制改革，如果搞得黨心也散了，民心也散了，黨羣不是一種血肉聯繫了，這是最危險的。所以第一點要把握這樣的精神。

第二，政治體制改革必須解決權力的三大問題：它的來源問題、它的配置問題、它的制約問題。

第三，我們政治體制改革要堅持三大原則，我們要「積極、穩妥」，這是總方針裡面談到的。我想還要加上「有效果」。積極了，穩妥了，最後還要有效果。

我們堅信，在推進實現中國夢的過程當中，我們也一定會取得政治體制改革的成果。謝謝大家！

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