作者簡介：

　　李湛 中山證券首席經濟學家

　　徐璐

　　（首發：領遇）

　　2019年4月8日發改委官網發佈《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知，要求“加快實施新型城鎮化戰略，突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展，培育發展現代化都市圈，……實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上……”，並從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化佈局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展、組織實施等5大方面共22個項促進新型城鎮化進程。以下是我們的點評。

　　我們認爲，通知有3大亮點：一是大幅放開落戶限制，促進農業人口落戶城市，人地錢掛鉤；二是推進發展城市羣，川渝城市羣突出強調，且首提收縮型城市；三是優化公共服務和公共資源，提高租賃地位，支持發行房地產投資信託基金。

　　戶籍制度方面，通知要求逐步消除戶籍壁壘，大幅放開落戶限制，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，深化“人地錢掛鉤”等配套政策。事實上，早在2016年10月，國務院辦公廳就已經印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，指出在“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上；到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。2018年發改委在《關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中明確了“中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制”。2019年發改委發佈《2019年新型城鎮化建設重點任務》延續戶籍制度改革思路，進一步放開戶籍限制。這是繼中小城市和小城鎮取消落戶限制之後，中央再出消除戶籍壁壘的新政策，保持戶籍制度改革的連續性。

　　本次通知的具體措施與往年不同之處在於放寬了I、II類城市落戶限制，進一步細化了超大特大城市落戶要求，並允許租賃房屋常住人口落戶。通知要求，Ⅱ型大城市全面取消落戶限制：城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市應當全面取消落戶限制。Ⅰ型大城市放寬落戶條件：城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市應當放開放寬落戶條件，取消重點羣體落戶限制。（重點羣體指的是，在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農村學生升學和參軍進入城鎮人口。）超大特大城市既要調整完善積分落戶政策，又要合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口的合理擴散，防治“大城市病”。需要注意的是，城市政府在放寬落戶條件的同時，必須推動經濟高質量發展，盡力而爲、量力而行，強化基礎設施建設和公共服務提供，提高對人口的綜合承載能力。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，壓實地方政府主體責任，強化督促和監測評估。（2018年的表述爲“探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶”。）此外，對於暫時不能落戶的城鎮常住人口，要確保其全部持有居住證，並鼓勵各地區逐步擴大居住證的含金量。

　　根據有關機構對城市城區常住人口的統計，全國超大城市4個，特大城市10個，I型大城市13個、II型大城市65個，其中I型大城市大部分爲二線城市如西安、哈爾濱、青島、大連、長春、濟南、合肥、昆明、太原、廈門、南寧、蘇州、寧波；II型大城市大部分爲三、四城市，少量西部省會城市和大部分地級市，如烏魯木齊、貴陽、石家莊、福州、南昌、汕頭、珠海、無錫、蘭州、洛陽、惠州等。落戶政策大幅放寬，將加速戶籍城鎮化率，並在一定程度上變現放鬆住房限購的約束，有望提振上述二三四線城市的住宅需求。在三四線城市房地產市場逐步進入轉折點、經濟下行壓力顯現的當下，本次通知有望平滑這些城市的房地產市場波動，進而有助於短期宏觀經濟的穩增長。

　　深化“人地錢掛鉤”等配套政策改革方面，根據各地農業人口轉移數量安排財政轉移支付、城鎮新增建設用地規模，地、錢資源與人掛鉤。“人錢掛鉤”——在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量，2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。“人地掛鉤”——在安排各地區城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。落實中央基建投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多城鎮傾斜政策，完善財政性建設資金對吸納貧困人口較多城市基礎設施投資的補助機制。

　　二是在城市羣建設方面再次強調城市羣、都市圈的發展建設，此次通知突出強調川渝城市羣，同時，首提收縮型城市，這意味着城市普擴時代已經結束。2014年《京津冀協同發展規劃綱要》將京津冀協同發展上升爲國家戰略；2019年2月18日中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，建設世界級城市羣；2019年3月19年，兩會政府工作報告提出“將長三角區域一體化發展上升爲國家戰略，編制實施發展規劃綱要”。貫徹城市羣、都市圈發展政策，本次《通知》再次強調推進城市羣和都市圈發展。除了加快京津冀協同發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設，本次《通知》突出表達成渝城市羣的發展規劃，要求“紮實開展成渝城市羣發展規劃實施情況跟蹤評估，研究提出支持成渝城市羣高質量發展的政策舉措，培育形成新的重要增長極”，並提及了哈長、長江中游、北部灣、中原、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市羣的發展規劃。

　　在城鎮化佈局方面，本次《通知》延續了發展城市羣的邏輯，發展大型城市，首提收縮型城市。要求超大特大城市合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。大城市發揮規模效應和輻射帶動作用。中小城市促進人口就地就近城鎮化。值得注意的是，首次提出“收縮型城市”，要求收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。從我國人口增長趨勢和城鎮化的發展規律看，城市規模全面擴大的時代已過去，未來隨着人口增量下滑，大型城市虹吸人口，必定出現收縮型城市，尤其是資源開採型城市、地理條件差的城市以及人口流出型城市容易出現收縮。

　　三是要求優化公共服務和公共資源，提高租賃地位，支持發行房地產投資信託基金。具體措施方面，本次《通知》要求加大力度引導資源向租賃市場，延續了住房租賃制度改革的思路。在落戶方面，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。壓實地方政府主體責任，強化督促和監測評估。在公共服務方面，持續深化利用集體建設用地建設租賃住房試點，擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋範圍。在投融資方面，支持發行有利於住房租賃產業發展的房地產投資信託基金等金融產品。篩選具備投資回報預期的優質項目並建立吸引民間投資項目庫，集中向民間資本推介。合理引導社會服務和社會資源流向住房租賃市場，是對房地產市場長效機制設立思路的一脈相承。

　　此外，值得注意的是，本次《通知》未提棚改，淡化棚改去庫存，這明顯不同於2018年的表述——“有序推進‘城中村’、老舊小區改造，2018年改造各類棚戶區580萬套，推進部分商品住房庫存量大的三四線城市和縣城去庫存”。這說明，前期通過棚改去庫存的任務基本完成，棚改正在逐步退場。