陳光中：關於我國監察體制改革的幾點看法

｜《環球法律評論》2017年第2期

《環球法律評論》將於2017年第2期刊發「國家監察體制改革與法治」主題研討，其中包括系列文章和筆談，現開始推送文章長摘要和筆談，全刊與全文敬請期待！

作者：陳光中（中國政法大學終身教授）

2016年12月25日，全國人大常委會作出《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下文簡稱《試點決定》），標誌著我國監察體制改革的正式啟動。此次改革是反腐敗體制的重大改革，也是政治體制的重大改革。改革既創造性地傳承了我國古代監察制度的優良傳統，又借鑒了海外反腐敗的有益經驗。

一、新監察體制的重要特點

（一）監察委員會的高位階

新成立的監察委員會與政府、法院、檢察院並列，都由人大產生，向人大負責，受人大監督。也就是說，在國家機構體系中，將形成在全國人民代表大會統攝下的「一府一委兩院」的格局。我認為，從統一人大監督方式角度出發，監察委員會應當和「一府兩院」一樣向人大作工作報告。當然，鑒於監察委員會實行以垂直領導為主的統一集中的領導體制，可以考慮只在全國和省一級實行工作報告制度。這個問題有待在試點階段作進一步探討。

（二）監察體制的全覆蓋、無死角

過去黨的紀檢機關只能對黨員實行監督，行政監察機關只能對行政機關的公職人員實行監督。而依據《試點決定》規定，監察委員會對所有行使公權力的公職人員實施全覆蓋的監察。

（三）反腐敗力量一體化

改革以前，紀委監察和檢察機關反腐敗偵查形成二元分立的格局。現在通過創建監察委員會，將檢察機關的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局及其行使的偵查職權和職務犯罪預防局及其職能轉隸至監察委員會，由其統一行使反腐敗職權，將反腐敗力量「擰成一股繩」。

（四）高度的集中統一

反腐敗事業要堅持黨的領導，監察委員會不僅歸紀委領導，同時兩者合署辦公。在條塊關係方面，紀委和監察委員會都將採用以垂直領導為主的領導體制。

二、監察委員會職權運作的若干問題

（一）監察委員會和人民檢察院的關係問題

隨著檢察機關的三大局及其職權併入監察委員會以後，檢察機關的份量似乎有所下降。但是人民檢察院作為由憲法賦予的法律監督機關的地位不應有所改變。在刑事訴訟中，監察委員會和檢察機關的關係屬於分工負責、互相配合、互相制約的關係。雖然紀委作為黨的反腐敗領導機構，對反腐敗工作擁有組織協調的職權，但是不得因此違規幹預檢察院和法院依法獨立行使職權。最新出臺的《紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第42條明確規定：「案件移送司法機關後，執紀審查部門應當跟蹤瞭解處置情況，發現問題及時報告，不得違規過問，幹預處置工作。」就檢察工作而言，對於監察委員會移送起訴的案件，檢察機關仍享有獨立的審查和提起公訴的權力。

（二）監察委員會調查活動的性質問題

《試點決定》規定監察委員會有「監督、調查、處置」三項職權。這裡的調查，我認為應當包含兩大部分：一是針對違反黨紀和行政法規的一般調查；二是針對職務犯罪的特殊調查，相當於原來的職務犯罪的刑事偵查。隨著檢察機關偵查部門及其職權的轉隸，目前將上述兩大部分統稱為調查。但由於針對職務犯罪的調查（實為刑事偵查）程序特點鮮明，不僅要受到即將制定的《國家監察法》的規範，而且需要接受《刑事訴訟法》的規範。因此我個人認為在試點過程以及正式修法時，不應將一般調查和特殊調查完全混同，而應當予以必要的區分，並使一般調查和特殊調查先後合理銜接，這樣比較妥當。監察委員會對於涉嫌犯罪的調查同公安機關的偵查在性質上應該是一樣的。

（三）是否允許辯護律介入的問題

由於特殊調查相當於刑事偵查，《試點決定》授權監察委員會的12項權力，除了談話外，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對應（留置需要作單獨討論），這就涉及是否允許辯護律師介入的問題。該問題直接關係到程序公正和人權保障。參考香港地區的反腐敗經驗，《廉政公署（被扣留者的處理）令》第4條明確規定了廉政公署調查過程中的律師參與。規定「被扣留者須獲給予合理機會，以便與法律顧問通訊，並在一名廉署人員在場但聽不見的情況下與其法律顧問商議，除非此項通訊或商議對有關的涉嫌罪行的調查或執法會構成不合理的阻礙或延遲」。同時，第17條規定廉政公署在辦案場所須張貼中文及英文告示告知被調查人前述權利。我注意到《試點決定》暫時調整或者暫時停止適用的法律規定不包括《刑事訴訟法》「辯護和代理」一章，那就意味著在監察體制改革中這章規定依然有效。因此，既然調查活動包含了偵查，並且在程序上與檢察院審查起訴階段相銜接，那麼就應當允許辯護律師介入，不能讓腐敗犯罪案件的調查(偵查)成為例外。《刑事訴訟法》規定涉嫌國家安全犯罪和恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人在偵查階段有權聘請律師，難道貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪比前面兩個罪還嚴重、還特殊嗎？

（四）妥善處理「雙規」的問題

「雙規」作為黨內調查手段，它的產生和適用有特定歷史條件和反腐敗需要。但從全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的時代背景來審視，「雙規」存在著合法性缺陷。首先，《立法法》第8條規定：「對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。」《檢查工作條例》作為黨內規章不能作出限制人身自由的規定。其次，「雙規」實際上是和《行政監察法》第20條規定的「兩指」結合實施的。但《行政監察法》第20條明確規定「兩指」的實施「不得對其實行拘禁或者變相拘禁」，「雙規」的實際操作通常對被調查人實行近似拘禁長達3個月之久，這與《行政監察法》的規定顯然相衝突。因此我認為此次監察體制改革應當順勢而為，將「雙規」法治化，將黨內「雙規」改為監察強制措施，使其更加符合法治的要求。至於如何將「雙規」法治化，是使用「留置」來代替，還是將其與刑事訴訟法規定的強制措施結合起來，尚需要作進一步研究。

三、改革涉及的憲法和法律修改問題

創建監察委員會是涉及國家機構的重大政治體制，需要啟動系統的修法工程。

首先，需修改《憲法》。監察委員會是一個新的國家機構，在國家機構體系中與政府、法院、檢察院處於並列地位，就必須作專節規定。另外，《憲法》第135條規定：「人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。」由於監察委員會具備刑事調查職能，應該也加入該條之中。

其次，需制定《國家監察法》。我認為《國家監察法》非常重要，應該屬於《憲法》之下的基本法律，需要提交全國人大審議通過。

再次，需修改《刑事訴訟法》。我作為刑事訴訟法學的一名理論工作者，非常關心這個問題。最後，《試點決定》已經提及的《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《人民政府組織法》等法律也要作出修改。

監察體制改革關係重大，相關修法要蹄疾步穩，需要待試點成熟，才能啟動修改。並且，我認為從科學立法、民主立法角度出發，修改法律要聽取各方面的意見，包括聽取專家學者的意見，和通過向全社會公開草案聽取全國人民的意見。上述建議旨在推進監察體制改革為反腐敗服務、為國家的長治久安服務，促進反腐敗事業健康發展，實現在法治框架下有力反腐、依法反腐。

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