先說一件島叔老家的事。

這幾年，島叔的家鄉變化很大。村幹部花了大力氣，高標準地把十公里的通村公路修好了，還把河道修葺一新，新建了幾個小公園，儼然是個美麗鄉村。島叔每次回家，對比過去，甚是感慨。

滿以為鄉親們會和島叔的感受一樣，可結果讓人意外。對村莊的變化，老鄉似乎並不領情，對村幹部所為很不屑，甚至還滿腹怨氣。村幹部呢？也很氣憤，累死累活卻得不到鄉親的承認。

一句話，「民眾無感、幹部不滿」。

現象

島叔在基層調研時發現，這種情況很普遍。

有一次，扶貧幹部陪島叔訪談當地一家貧困戶（單身漢），到了後，貧困戶家中之臟亂令人震驚，幾乎沒有落腳之處。旁邊的扶貧幹部很不好意思，拿起掃把幫貧困戶打掃，邊掃邊發牢騷：「你怎麼能這樣呢，政府幫你，你也要爭氣啊。」但他只在一邊笑，很是無所謂的樣子。

說實話，島叔在調研中發現，絕大多數扶貧幹部幹工作可真是任勞任怨，但也幾乎每一個都或多或少體會過「寒心」的滋味。

類似的情況還很多。前幾年某地發生水災，當時就出現了幹部救災、民眾在一邊看的情況。曾幾何時，動員民眾參與是基層治理的「常規」，為什麼現在變成了政府包辦？大家都在感慨，如今的基層治理怎麼了？

按常規，正常的基層治理行為，要麼是民眾和幹部都滿意，比如福利分配；要麼頂多民眾和幹部一方不滿意。現如今，幹部和民眾都不滿意的情況為何如此普遍？

不少基層幹部感嘆，現如今，政府連做好事都會做出矛盾來，真是令人費解。

基層調研一幕：扶貧幹部幫貧困戶打掃衛生

民眾

費解之後呢，能怪民眾麼？

似乎是怪不上的。

毛主席早就說過，做任何工作，民眾都有先進的、中間的和落後的三部分。這本是規律。那時候，還可以通過「抓兩頭帶中間」的辦法，把民眾團結起來。

現在的問題在於，經過20年的高速城市化後，很多村莊都已是空心村，民眾之間的社會關聯已經大大弱化。再加上隨著市場轉型的快速推進，客觀上農村也出現了羣體、利益乃至於階層的分化，發展不平衡不充分已經成了社會的主要矛盾。

這時候，想像以前一樣，村民民眾自己組織起來做自己的事，其實已經很困難了。

現在，民眾不再是簡單的政治標簽，也不是一個單一身份的羣體，而是能動者的集合體。這幾年最明顯的變化是，人們的權利意識越來越強，每一個人都想自己的權益得到尊重，與此同時，義務意識卻不見得增強。據島叔觀察，甚至還有明顯弱化。

怎麼會出現這種情況？自從農業稅費免除以後，農民基本上不再承擔對國家的義務，各種權利也在不斷增加。這當然是國家的進步，讓農民享受改革紅利。但在基層治理過程中，治理者很難用單一的話語和框架展開行動。直白一點就是，試圖用「顧大局」來說服民眾的時代已經過去了。

這些因素造成了現在的局面：人們很難再形成集體行動。這又反過來增加了基層幹部組織動員民眾的難度，基層幹部甚至不知道「民眾」在哪裡了……

家鄉修路的時候，島叔就曾親身經歷過一次。為了重新規劃村莊，也為了降低工程量，村幹部想讓公路改線，從島叔家族的祖屋門口過。這涉及到幾十戶，各家有各家的想法：大部分在家的老人都不同意，或是怕破壞風水，或是怕地盤被佔；少部分中年人同意，覺得這樣可以順便改善祖屋的環境，未嘗不可。

但麻煩的是，大多數年輕人都不在村，老人又做不了主，家族裡根本就沒有「主事」的，村幹部找誰去商量呢？結果，開戶主會的時候，參加會議的都是老人，並且還不齊全。雖然私底下大家都不同意，但沒人願意公開出頭反對。不同意當然就是默許了——那就簽字吧……

結果可想而知，路是修通了，民眾卻不滿意，後續還有無盡的麻煩，比如補償問題。

家族不斷有長輩打來電話問：「德文，村裡是不是拿了錢放你這裏了？」我說沒有啊。但家族裡的很多人都不信，說「怎麼會呢？地都被他們佔了，哪有那麼傻的？」天地良心，家族裡有幾家豬欄被拆了，是補償了一些錢的；至於公地，村裡確實沒說法啊。

圖片來源於網路

幹部

這能怪村幹部嗎？

他們也冤枉，也身不由己。村裡修路，資金本來就是個問題，況且佔的又不是私人的地。不過村裡還是承諾了，會在祖屋修繕的時候爭取項目作為補償。

稅費改革後，作為基層治理主體的鄉村兩級組織開始轉型，其中根本的變化是失去了財政自主性，主要依靠財政轉移支付來維持運轉。並且，上級政府通過鄉財縣管和村財鄉管等制度設計，剝奪了鄉村兩級組織的財政權。

自此以後，基層組織逐步「懸浮」於鄉村社會，治理行為具有鮮明的「眼光向上」的特徵。簡言之，基層治理者失去了自主性，成了單純的政策執行者。

雪上加霜的是，基層組織不僅喪失了財政等治理資源，還在響應上級「公共服務型政府」的建設中，進一步弱化了治理職能。基層政府和村級組織很難再說自己是「治理者」，而是「服務者」。

結果就是，不僅是上級，民眾對基層幹部的要求也越來越多。這還是在基層自由裁量權逐漸弱化的情況下出現的。

其次，幹部其實已經不知道怎麼跟民眾打交道了。熟悉基層的人都知道，民眾工作是一項實踐藝術，得長期浸淫其中才行。但客觀上，當前已經失去了讓幹部真正下沉和民眾打成一片的條件。

一方面，沒什麼事需要幹部和民眾打成一片了。過去，稅費徵收、計劃生育，哪一件事不得跟民眾打交道。而今，即便有了「硬槓槓」的行政任務，也無需和所有民眾打交道。一旦這種「可選擇性」出現，基層工作就會向講策略、講特殊等角度去考量。

比如，有上訪戶，那就想盡辦法解決其特殊情況；有「釘子戶」，那就想盡辦法找「突破口」擺平；哪怕是對待貧困戶，那也是一項個別的、階段性的工作，犯不著建立長期關聯。

另一方面，上級的各種要求，實際上也增加了基層幹部接觸民眾的難度。這些年基層行政的「規範化」過程，催生了大量的辦公室業務，很多鄉鎮幹部坦言「下不去了」。甚至於，很多地方連村幹部也捲入其中。

比如，很多地方搞一個便民服務中心，讓村幹部坐班，以為這纔是「服務」。殊不知，很多中西部地區的村幹部反應，坐班以後反而和民眾生分了——連民眾都說，坐在哪裡，還真把自己當幹部了，何必呢？

癥結

問題的癥結在哪裡？恐怕是我們對基層治理存在太多的誤解。

誤解一：庸俗化理解為人民服務。為人民服務是我們黨和政府的宗旨，這一點毋庸置疑。但是，我們的政府從來沒有將為人民服務庸俗化地理解為市場關系中的「服務」。這兩種「服務」的意義是不同的。

為人民服務是一項政治原則，並不能等同於具體的行政過程。我們說幹部是人民的公僕，主要是從政治要求來說的；而行政過程有其科學性，不能簡單地用政治原則和行政價值來代替。

再有，人民民眾是一個需要分析的復數，不是任人擺布的單一「符號」。尤其是在當前的基層治理環境中，為人民服務應是為民眾的整體利益服務。

但很奇妙的是，過去一些年來的公共服務型政府改革，將這兩種不同意義的「服務」融合，進而出現了「民眾」以服務對象自居，要求基層幹部按為人民服務的宗旨提供「無私服務」的畫面。這種錯位，造成了幹羣關係的扭曲：幹部是可以無私，可那是為「人民」服務啊；一旦民眾以「僱主」的心態要求幹部時，不僅民眾會面臨期望過高的窘境，幹部也會覺得很是不適。

誤解二：基層治理中老好人主義泛濫。只要民眾有要求，一些地方的黨委政府總是無原則地滿足，什麼都「兜底」。這會出現什麼問題？

島叔前段時間受某市房管部門的邀請，調研了該市的物業管理情況。有一個數據令人吃驚：全市三分之一的小區物業費是政府兜底的，尤其是還建房小區和老舊小區。該市準備制定一個包括還建小區在內的物業管理辦法，島叔建議既然是物業費，「收不收是一回事，收多收少又是另一回事」，結果受到絕大多數區級物業管理部門的反對，覺得根本不可能，也不應該。言下之意，政府還是得承擔這些小區的物業費。

在跟一個還建小區的社區書記訪談，島叔問，要是開始收物業費得等多長時間？這位書記不假思索地說，至少20年。也就是說，政府至少得兜底一代人。

這種老好人主義，甚至還在脫貧攻堅等工作中體現得淋漓盡致。為什麼那麼多民眾爭當貧困戶？就是因為貧困戶的一切都被兜底了，利益實在太大。

本質上來說，老好人主義就是不擔當、不作為的形式主義的表現——遇到問題不想辦法解決，而總是想著通過「收買」來化解矛盾。殊不知，越是如此，矛盾積累得就越多。貧困戶的訴求是解決了，那還有更多的非貧困戶呢？

誤解三：泛政治化。現如今，上級各部門在下達任務時，都要上升到講政治的高度，要求基層配備足夠的力量去完成任務。但問題是，基層哪來的三頭六臂？如果所有事情都是政治任務，那不形式主義還能怎麼辦？

事實上，絕大多數任務對於基層而言，應該是常規性的，犯不著短、平、快，否則治理效果會適得其反。從政策執行的科學性來說，沒有差別就沒有政策，當事事都重大時，也就意味著事事都不重要。

久而久之，基層幹部逐漸變得疲憊不堪，民眾看在眼裡也只會「無感」而已了。

文/呂德文 武漢大學社會學系研究員

編輯/百里雲鶴