我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段，不斷加大對農業的補貼支持是保持經濟和社會持續健康發展的客觀需要。本文在回顧我國農業補貼制度變遷與政策轉型的基礎上，系統分析了我國工業化中期階段農業補貼的目標定位、重點領域與可供選擇的政策工具，提出必須從我國基本國情出發，按照「量力而行、循序漸進；明確指向、突出重點；市場導向、遵循規則；協調配套、提高效能」原則，以保障國家糧食安全、增加農民收入為目標，以補貼重點產品、重點地區和關鍵環節為核心，以價格支持措施為基礎、直接補貼措施為主體，建立指向明確、重點突出、市場導向，操作簡便、協調高效、受益直接的農業補貼制度。

　　一、我國農業補貼的制度變遷與政策轉型

　　新中國成立後，我國通過工農產品價格剪刀差、農業徵稅等方式汲取農業剩餘，長期為工業化建設提供原始資本積累；進入新世紀以來，制定實施一系列強農惠農政策，全面實現由農業剝奪政策向農業支持制度政策的轉型，初步形成了新時期農業補貼的制度框架。

　　（一）工業化起步時期的農業負保護

　　20世紀50年代到90年代的近半個世紀中，儘管農業在國民經濟中具有舉足輕重的地位，但總體而言，國家實行優先發展重工業的工業化戰略，基本政策取向是農業支持工業、農村支持城市。

　　新中國初期至改革開放前夕，主要採取如下措施：第一，對糧食等重要農產品實行統購統銷制度。如要求農民按國家規定的收購品種、收購價格和收購計劃分配數量將糧食交售給國家，對城市居民和農村缺糧人口實行計劃供應等。通過統購統銷向工業部門和城市居民低價供應糧食，支持工業化建設。第二，對農業徵稅成為國家財政收入及工業化建設資金的重要來源。1950年全國農業各稅收入19.1億元，佔總稅收的39%；此後每年維持在30億元左右，至1978年累計提供稅收達821億元。第三，對農資實施低價銷售和虧損補貼。期間，農資銷售價格不斷降低，如化肥出廠價格降價總額達26億元，農藥銷售價格降價總額達5.5億元，農機產品降價幅度超過40%，農用柴油、薄膜也多次降價；逐步實施機耕定額虧損補貼、農資價格補貼，支持發展農業生產（宋洪遠，2000）。儘管政府財政用於農業的支出從1950年2.7億元增加到1978年150.7億元，但這20多年間政府財政用於農業的支出總額僅有1577億元（朱滿德、程國強，2011a）。

　　1978年，我國實施以市場化為取向的農村改革，農業補貼有了新的變化：一是通過提高糧食收購價格調動農民的生產積極性。國家先後提高糧食統購價格和超購加價幅度、調整糧食統購為合同定購、調減合同定購數量、逐年提高合同定購價格，並將合同定購與平價化肥、柴油和預購資金掛鉤。與1985年相比，1989年的秈稻、小麥、玉米合同定購價格分別提高了43.3%、14.2%、21.8%（程漱蘭，1998）。二是財政用於農業的支出逐步增加。國家通過規定農業投入的比重和增幅、建立農業發展專項基金、擴大農業信貸支持等方式，增加農業基礎設施建設的資金投入。國家財政用於農業基本建設的支出和支農支出分別從1985年37.7億元、101億元增加至1990年66.7億元、221.8億元。三是農業稅收持續增長。農業各稅從1978年28.4億元增長到1990年87.9億元，年均增長10%。

　　綜合而言，工業化起步階段，政府主要通過行政手段配置資源，直接或間接地從農業部門抽取資源，為工業化提供原始積累。據有關專家測算，1952-1990年間，我國農業部門為工業化建設提供凈資金貢獻達9530億元。

　　（二）工業化快速發展時期的農業取予平衡政策

　　20世紀90年代，我國農業政策逐步由歧視剝奪向支持補貼轉型過渡，對農業的取予漸趨平衡。主要包括：第一，推進糧食流通體制改革，實施糧食保護價制度。如1990年建立「收購餘糧、穩定生產、豐歉調劑、穩定市場」的糧食專項儲備制度，對糧食實行保護價收購；1993年採取保量放價政策並建立糧食風險基金；1997年實行按保護價敞開收購農民餘糧政策。由於糧食連續豐收、市場糧價持續下降，國有糧食企業購銷價格倒掛，加上企業經營不善，虧損掛賬嚴重。為此，糧棉油價格補貼從1990年267.6億元迅速增加至2000年758.7億元，國家財政不堪重負。第二，增加財政支農資金，投向農業基礎設施建設。1998年出臺一系列向農業傾斜的支農惠農政策，當年增發的1000億元國債中，35%用於農林水利和生態工程建設。1998-2004年，農業部門累計利用國債項目資金達2596億元，佔國債長期建設資金的30%。第三，農民負擔日益加重。農業各稅從1991年90.7億元增加至2003年871.8億元，年均增長20.8%。根據農業部統計，2000年農民繳納的稅費總額為1259.6億元，人均承擔141.4元，相當於1999年農民人均純收入的6.5%。

　　儘管這一階段國家仍然通過徵收農業稅費等方式汲取農業資源，但財政用於農業的轉移支付也快速增加，農業取予趨於平衡。

　　（三）工業化中期階段的農業政策全面轉型

　　進入新世紀以來，中央做出了「兩個趨向」的重要論斷和「我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段」的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，實施了糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼等強農惠農、補貼支持農業的政策措施。由此意味著我國農業政策的全面轉型，其基本特徵如下。

　　第一，價格支持成為補貼支持農業的基礎性措施。2004年全面放開糧食購銷市場和價格，為保證糧食市場供應、保護種糧農民利益，國家對稻穀和小麥實施最低收購價政策，至今已多次啟動稻穀最低收購價執行預案，小麥更是連續5年實施最低收購價收購。特別是，自2008年起連續提高糧食最低收購價水平，白小麥、紅小麥、混合麥分別從2007年的每斤0.72元、0.69元、0.69元提高至2011年的0.95元、0.93元、0.93元，增長31.9%、34.8%、34.8%；早秈稻、中晚秈稻和粳稻分別從每斤0.70元、0.72元、0.75元提高到1.02元、1.07元、1.28元，增長45.7%、48.6%、70.7%。2008年，針對部分農產品價格下跌和「賣難」問題，在主產區對玉米、大豆、油菜籽等實施臨時收儲措施。近年對大豆和油菜籽的臨時收儲措施已建立常態化機制。

　　第二，對農民直接補貼逐步成為支持農業的重要方式。2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點，目前補貼品種已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼實現全面覆蓋。2004年，為加快農業機械化進程，建立農機具購置補貼，對農民購置先進適用的農機具給予補貼，並不斷增加品種目錄，加大補貼力度。同年，中央從糧食風險基金中拿出部分資金用於對種糧農民直接補貼。為減輕化肥、柴油等農資價格上漲對糧食生產的影響，2006年中央出臺農資綜合補貼政策。這四項針對農民的直接補貼措施，成為現階段我國農業補貼政策的重要組成部分。

　　第三，農業補貼總額大幅提高。上述四項直接補貼，從2002年1億元、2004年145.2億元，快速增長到2009年1274.5億元，2010年財政預算安排的補貼資金達1344.9億元。2007年開始實施的農業保險保費補貼從21.5億元增加到59.7億元，2010年預算安排補貼資金103.2億元（朱滿德、程國強，2011a）。

　　第四，農民負擔大幅減輕。為切實減輕農民負擔，2000年中央啟動農村稅費改革試點；並自2004年起，逐步降低直至取消農業稅、農業稅附加、農業特產稅（煙葉除外）和牧業稅。2006年1月1日，《農業稅條例》正式廢除，標誌著我國全面取消農業稅。與農村稅費改革前1999年相比，取消農業稅每年可減輕農民負擔達1250億元，平均每個農民減負140元。

　　第五，對農業綜合服務支持持續增加。為調動地方政府抓好糧油生產的積極性、鼓勵糧油產業發展，中央對糧食生產大縣、油料生產大縣、生豬調出大縣、奶牛養殖大縣實行獎勵措施；中央財政加大水利骨幹工程、田間工程、良種繁育與技術推廣體系、農技服務與農業病蟲害防控、農業生態環境保護體系等建設的支持。

　　二、農業補貼制度設計的目標與重點

　　經過30多年的改革和發展，我國工業化、城市化進入快速發展階段，人均GDP已超過4000美元。經濟發展的國際經驗表明，目前我國實行工業反哺農業、城市支持農村的條件已經成熟，總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段。從長期趨勢看，隨著國家財力的不斷提升，農業補貼的能力不斷增強，不斷加大對農業的補貼支持力度，是今後我國工業化進程中的必然政策選擇（程國強，2011）。

　　（一）目標取向

　　但是，我國還處於工業化中期階段，僅大致相當於20世紀60年、70年代初的日本以及80年代末的韓國經濟發展水平，而且農業現代化水平也與同時期發達國家存在較大差距。相對發達國家而言，目前我國農業補貼支持仍然較低。如2007-2009年，OECD國家的平均農業補貼率為22%，其中韓國達52%、日本47%、加拿大17%、歐盟23%，而我國只有9.1%。韓國、日本的農業支持總量相當於本國農業總產值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，我國卻只有13%（表1）（朱滿德、程國強，2011b）。顯然，現階段我國尚不能像美國、歐盟和日本等發達國家給農業以巨額補貼，更不具備全面、大規模補貼支持農業的能力。

　　因此，現階段農業補貼制度設計，一方面，政策目標不宜過寬過泛，必須增強政策的針對性與指向性，明確界定政策的核心目標與綜合目標，集中力量解決目前農業發展中的突出矛盾和關鍵問題；另一方面，注重頂層設計，構建統籌協調、功能互補的政策框架，避免不同目標彼此衝突、互不兼容，儘可能降低政策操作成本，最大限度提高政策效能。

　　基於此，我們認為，現階段農業補貼政策的核心目標是保障糧食安全、確保主要農產品供給和促進農民增收，必須優先保障實施；綜合目標則是確保食品安全、環境保護、農業競爭力、農業可持續發展、農業多功能等，須在實現核心目標的基礎上，統籌兼顧。

　　之所以界定如上所述的核心目標，一方面，保障糧食安全，確保主要農產品基本供給，是我國農業現代化建設不可逾越的歷史任務，是保持國民經濟健康運行的戰略需要。今後，耕地、淡水等農業資源對糧食生產的約束日益增強，種糧比較效益持續降低，調動農民生產積極性難度加大，促進糧食生產穩步發展、保障糧食供求平衡的任務更加艱巨。由於人口增長、消費結構升級、城鎮化發展等，農產品消費需求呈剛性增長，保障糧食等主要農產品供求基本平衡越來越困難。對於我國當前所處發展階段而言，糧食問題不僅是重大的經濟問題，更是重大的政治問題、安全問題。必須始終立足國內糧食基本自給，才能應對複雜多變的國內外形勢，保持國民經濟平穩較快發展和社會和諧穩定（本書編寫組，2008）。黨的十七屆三中全會指出，「糧食安全任何時候都不能放鬆，必須常抓不懈」、必須「把發展糧食生產放到現代農業建設的首位」。黨的十七屆五中全會進一步要求，「走中國特色農業現代化道路，必須把保障國家糧食安全作為首要目標」。因此，確保糧食等主要農產品基本供給（即「保供給」），依然是現階段和今後相當長時期內我國農業政策的首要目標。

　　另一方面，農民增收困難，已經成為現階段農業農村發展中最突出的問題。農民收入長期上不去，不僅影響到農民生活水平提高，而且影響到糧食生產和農產品供給；不僅制約農村經濟發展，而且制約整個國民經濟增長；不僅關係農村社會進步，而且關係全面建設小康社會目標的實現（本書編寫組，2008）。黨的十七屆五中全會提出「堅持擴大內需特別是消費需求的戰略」、「建立擴大消費需求的長效機制」等。實施擴大內需特別是消費需求的戰略，最大潛力在農村消費市場，關鍵在於提高農民收入水平、增強農民消費能力。因此，農民收入問題不僅是「三農」問題的核心，更是促進經濟結構調整、轉變經濟發展方式的關鍵。「增加農民收入」（即「促增收」），是我國推進城鄉一體化發展、轉變經濟發展方式的根本任務。

　　保供給，是保持經濟平穩較快發展的基礎。只有經濟實現持續增長，工業化、城鎮化才能順利推進，纔可能有效解決農民轉移就業、促進農民工資性收入增長，纔有可能增強國家的補貼能力，提高農業補貼水平、增加農民轉移性收入。在今後相當長時期內，農業經營性收入仍是農民收入的重要渠道，在農產品價格逐步上漲的情況下，保供給也可促進農業經營性收入增長，是農民增收的重要途徑。

　　促增收，是保供給的重要前提。只有農業經營收入的穩定增長，纔可能保護和提高農民種糧務農積極性，確保實現「保供給」目標。與此同時，農民收入增長，尤其是非農就業收入增長使得農業收入比重下降，將促進農業勞動力流向非農部門、促進農村土地流轉，形成集中規模化種植、商業化生產，進一步夯實保障國家糧食安全的物質基礎。

　　綜合而言，「保供給、促增收」目標二位一體，互為基礎、互為前提，是現階段我國農業補貼制度設計的出發點和落腳點，是農業補貼政策的核心目標。

　　（二）基本原則

　　按照「保供給、促增收」的政策目標，構建我國農業補貼的政策框架，應遵循以下原則。

　　第一，量力而行、循序漸進。我國是發展中農業大國，農業生產方式落後、農業投入不足、農業現代化水平低等問題將長期存在；農戶數量大、經營規模小、農業比較效益低也難以在短期內改變。建立和完善農業補貼制度，必須從我國的基本國情出發，立足當前、著眼長遠，量力而行、儘力而為、循序漸進，建立穩步增長的農業補貼投入機制，促進補貼政策的制度化、規範化和科學化。

　　第二，明確指向、突出重點。在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，必須把握農業農村發展中的重點難點問題，圍繞保障糧食安全、增加農民收入和發展現代農業的關鍵任務，注重提高政策措施的針對性和有效性，把有限的農業補貼政策資源集中使用到重點品種、重點地區和關鍵環節。

　　第三，市場導向、遵循規則。選擇補貼政策措施，要以市場化導向，注重充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性調節作用，一般產品主要靠市場調節，重點產品應盡量減少市場幹預和扭曲。要根據WTO規則和我國的承諾，確保補貼總量、支持結構和政策措施符合WTO規則要求。目前我國的「黃箱」補貼還有一定空間，應用好用足「黃箱」補貼措施。

　　第四，協調配套、提高效能。要注重整合支農政策，發揮價格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能；統籌利用信貸、保險等機制，通過分工組合、功能互補，發揮政策的組合效應和規模效益；要注重協調國內補貼支持與進口保護措施，提高政策實施的有效性。