當前三農政策中存在明顯問題，最大問題缺乏對當前三農問題本身的清晰認識，不清楚三農政策要服務於誰。　　我認為，毫無疑義，三農政策的重點仍然是要服務於包括進城務工經商農民工在內的9億農民，而其中焦點是堅持並完善以家庭承包為基礎的統分結合、雙層經營的農業基本經營制度。　　如何保證進城失敗農民能返鄉　　9億農民進城是一個漫長的歷史進程，人為加快農民進城只會導致農民落入城市貧民窟的處境。在未來30年時間，包括進城務工經商2億多農民工大多數人在內的9億農民還要依託農業和農村完成勞動力再生產。　　一 方面，當前中國城市還無法為大多數進城務工經商的農民工提供可以在城市體面安居所需穩定且高收入的就業，大多數進城農民工都是年輕時進城年老則可能返鄉。 另一方面，因為中國農民具有村社成員權，他們不僅有農村的承包地，而且有宅基地和農村住房，他們從城市返回農村的進程就相對順利，他們因此可以在城鄉之間 做出理性決策：到底是進城還是返鄉，何時進城何時返鄉，誰進城誰留村，等等。選擇就是權利。尤其重要的是，農民進城失敗的，返鄉是一種基本權利，這個意義 上講，農民的村社成員權，包括承包權、宅基地使用權，是農民的基本社會保障和社會保險。所謂基本社會保障，就是不可交易的保障，是國家應該提供的基本福 利。　　從這個意義上說，當前中國21億畝耕地和大約2.5億畝宅基地首先是農民的福利和保障。　　農民是沒田種而非有田沒人種　　21億畝耕地肯定不能只是9億農民的福利和保障，而且必須生產出足夠豐富的農產品，以保障國家糧食安全。　　當前中國仍有大約7億農村人口，其中接近3億為農業勞動力，如此巨大的農村人口和農業勞動力，使中國幾乎所有21億畝耕地都被精耕細作，從而使中國具有全世界最高的土地產出率，這就是為什麼中國可以用只佔世界百分之七的耕地養活世界百分之二十人口的原因。　　有 人擔憂目前中國從事農業生產的都是中老年人，再過若干年，這些中老年農民不再有體力從事農業生產之後誰來種田，這個問題似是而非。第一，當前農村人口數量 巨大，農民是沒有田種而非有田沒有人種；第二，只要農村有足夠耕地，就一定會有人願意種田，當前農村自發出現的「中農」就是例證；第三，進城失敗的農民在 未來30年必是巨大數量，這些進城失敗農民返鄉逐步成為種田的主力。換句話說，在未來30年，農村人口將持續保持在數以億計的情況下面，擔憂誰來種田是杞 人憂天。　　在農民人數眾多，農戶仍然超過2億的情況下面，農民戶均耕地不足10畝，僅靠農業收入，一個農民家庭是無法維持在農村體面生活 的。農民家庭因此有兩種應對之策，一是年輕人進城務工經商，年齡比較大的家庭成員留村務農，從而一個農民家庭有務農和務工兩筆收入，而自給自足經濟使得農 村生活成本較低，消費較少，農民家庭就可以將務工收入積蓄下來辦大事。農民家庭情況因此不錯；第二種應對之策是擴大耕種規模，主要是將進城農民的耕地流轉 進來，達到一個適度經營規模，比如30畝耕地，這樣一個規模就可能獲得不低於外出務工的收入水平。這樣就在農村自發形成了我們所稱「中農」羣體。　　老人農業和自發形成的中農羣體都是小農經濟的組成部分，這兩個羣體相互支持相互補充，構成了農村中穩定的社會結構。　　從農業產出來講，精耕細作的小農經濟農業土地產出水平當然是最高的。從而就可以保證中國糧食安全無虞。　　規模經營產量反低於小農經營　　最近一些年的三農政策實踐卻在財政、組織、話語等等方面都出現了普遍錯位現象，缺少了對農村情況的正確考慮，缺少了對國情農情的正確判斷。　　從 話語上看，當前輿論中普遍存在對小農的妖魔化，包括對小農經濟無效率的判斷，對老人農業的否定，鋪天蓋地都是發展現代農業、高效農業、生態農業、觀光農 業、產業農業、資本農業，搞農業現代化的話語，熱衷於討論所謂財產權、市場配置資源，不願觸及農業、土地、村莊成員權對農民所起基本保障和社會保險的作 用，很少考慮小農耕者的立場、利益和需求。　　從政策上看，中央尤其是農業部門力推所謂新型農業經營主體，政策上甚至明確要求新增支農資金 主要用於支持所謂「新型農業經營主體」，從而事實上變成了通過國家財政和政策支持鼓勵資本打敗小農。尤其讓人擔憂的是，明知資本種田規模經營會降低糧食畝 產，政府卻依然偏好推動土地流轉和規模經營。以成都為例，成都市按農地經營規模給經營者補助，比如經營規模超過100畝，財政補100元/畝，超過500 畝補200元/畝，超過1000畝補400元/畝，竭力推動規模經營，而幾乎所有規模經營的糧食產量都大幅度低於小農經營。　　當前小農面 臨的問題首先是地塊分散的問題。當前農村正在出現前所未有的人口流動，大量農村人口進城務工經商，他們大多都會保留承包地，臨時性地非正規地將承包地流轉 給仍然留村種田者耕種，這樣就出現了人地分離，承包者與耕者的分離。對於耕者來講，他們僅僅耕種自己的承包地，規模太小，收入過低，流入親朋鄰裏的承包 地，經營規模擴大了，耕地卻不能連片成塊，耕作十分不方便。以我們在農村的調研來看，在南方種水稻的農區，耕地連片耕種，農業勞動投入只需要土地不連片耕 種勞動投入的1/2，由此可見土地連片對農民的重要性。　　現在的問題不只是農民流轉而來的土地無法與自己承包地連片，而且他們的承包地本來就分散在不同地方，不連片。南方水稻種植區戶均耕地不足10畝，地塊卻有六至七塊，甚至十多塊，這些土地若能連片，將極大地方便農民的耕作，提高農業生產效率。　　而越是強調農戶對土地的權利，土地連片就越困難。　　在當前人地分離的背景下面，農村土地無法連片有效經營，從而讓農民多流汗、流淚甚至流血，就說明瞭我們的農地政策還有極大的調整空間。　　現 在小農面臨的第二個問題是村社集體統的功能喪失，使農民產中環節共同生產事務難以解決。取消農業稅前，村社集體可以收取共同生產費，從而可以為單家獨戶小 農提供諸如灌溉、機耕道建設、植保等等服務，現在村社集體權力弱化，共同生產幾乎解體，農民集體行動難乎其難，結果，小農產中環節不得不各自為政，農業生 產的成本大幅度提高，生產難度大幅度增加。比如集體灌溉解體，農民就只能打井灌溉。以前每畝地灌溉成本為20元，現在可能100元還灌不好。　　小 農面臨的第三個問題是面對越來越市場化的農業社會化服務包括農業技術服務無所適從，農村基層社會化服務體系效率低下。湖北省鄉鎮事業單位「以錢養事」改 革，試圖通過市場化的農業技術服務來滿足農民需要，但小農規模太小，根本無法與之對接。結果變成地方政府為了讓農戶對接市場而想方設法消滅小農，培育大 農。　　與此相關，當前各種支農資金越來越向培育大農、支持資本而去，小農越來越被忽略，結果就是農民種田越來越難，從而實現了小農不行的預言。　　這個意義上講，農民種田難並非真難，而是當話語、政策、財政和基層組織建設不為小農服務，偏離小農目標，就會人為製造出了小農種田難，從而又為大農、為資本農業提供了合法性。　　問題是，一方面小農有極大的存在合理性，一方面大農根本就不可能有生命力。這樣一來，中國的三農問題將陷入死結。　　站在小農立場完善農業經營制度　　站在小農立場上，就應當堅持和完善現行農業基本經營制度。　　實 踐證明，分田到戶以來形成的以家庭承包為基礎的農業基本經營制度具有極其頑強的生命力，這個基本經營制度不僅保障了糧食安全，而且使中國農產品供給豐富， 價格低廉，從而極大地支持了中國出口導向的現代化戰略。當前中國主糧自給率達到95%以上，農產品品種繁多，價格便宜，不僅遠低於東亞的日本、韓國等國 家，以及中國臺灣等地區，而且低於一般發展中國家。　　更重要的是，中國現行農業基本經營制度為全國大約一半的農村人口提供了重要的收入來 源和主要就業手段，正是農業GDP在農民中相對均衡的分享，使中國農民可以保持營養的充分供給，保持以代際分工為基礎的「半工半耕」的家計模式，保持農村 的穩定，並最終使農村成為了中國現代化的穩定器與蓄水池，避免了中國城市大規模貧民窟，及使中國保持了發展中的穩定。　　在未來很長一段時 期，中國城市仍然難以為大部分進城農民提供在城市體面安居所需就業與收入機會，農民進城失敗仍然要返回農村，要依託農村和農業生活的人數仍然要多到數以億 計，極為龐大，則構成中國農業基本經營制度有效運轉的基本約束條件就沒有改變，這個基本制度就繼續有合理性，就要繼續堅持。　　當前，農民已經出現了大規模流動，農村人地分離，承包者與耕者已經分離的情況普遍出現，如何站在耕者耕種方便的立場來完善農業基本經營制度，是當前必須面對的重大問題。　　2014 年中央一號文件在講到確權時有這樣一句：可以確權確地，也可以確權確股不確地。以我的理解，一號文件講的「確權確股不確地」，主要指城郊農村，土地正被徵 收，過去村社土地徵收的補償是按成員權進行分配的，若現在確地了，再徵地的補償如何分配，就會引發嚴重爭議，正如成都現在的情況一樣，因此可以「不確 地」。這個規定很重要。不過，這個規定可能對於一般農業地區來講，效力更加重要。　　具體地說，我以為，在村社集體範圍內，對於自己不種田 的農戶，可以從自己承包面積內獲得一定的租金，比如每畝300元，以及只要自己願意回來種田就隨時可以獲得耕種土地權利。而留村務農的農民，或者自己繼續 種自己的耕地，或者租種外出務工者流轉出來的土地，不同點僅是，村社集體可以依據村社範圍內的大多數人意見對所有耕種土地進行劃片承包，從而儘可能為所有 耕者提供相對連片的耕作條件。這樣做當然會有一些麻煩，有一些爭議，不過問題不大，因為這樣的按戶連片種植可以極大地提高農作效率，解放農業生產力，從而 可以為解決爭議提供足夠的資源與動力。關鍵是政策要允許，甚至要鼓勵，最好還要有財政支持相匹配。　　政策允許村社集體為耕者調整土地以相 對連片經營，甚至財政給予一定扶持，則還有一種可能，就是這樣實際上會賦予農村村社集體一定的自主權，從而就可能激活在取消農業稅後村社集體在農業經營中 的缺位問題。在當前農戶經營規模很小、地塊極為細碎的情況下，村社集體若有一定自主性，就可能克服當前農業生產環節的集體行動困境，就可能使小農戶與自上 而下的國家資源轉移之間形成有效率的對接。　　總之，下定決心從小農立場來完善當前農業基本經營制度，不僅是解決農業問題之所必需，而且是為中國現代化提供穩定的農村根基之必需。　　當 前三農政策中已經出現了嚴重的政策偏離，因為當前三農政策的重點都已轉向支持所謂新型農業經營主體和消滅小農經濟的軌道上去了。這樣一種轉向危險很大，要 點是，在當前小農經濟的汪洋大海中，靠政策支持的新型農業經營主體很難有生命力，所以無論政策怎樣扶持，這些新型企業經營主體都是扶不起來的阿斗。當前諸 如成都等地進行的農業現代化試驗相當不成功，結果是，國家出了錢，企業虧了本，糧食減了產。這也是我和我所在華中科技大學中國鄉村治理研究中心同仁在全國 農村調研時普遍看到的情況。實際上，這種情況也可以說是世界性的現象。正是從這個意義上講，中國小農經濟之成功，是了不起的成就。　　當政 策重點是扶持所謂新型農業經營主體時，這個新型農業經營主體扶不扶得起來是一回事，之前為汪洋大海般小農服務的政策體系和組織體系卻在快速瓦解。財政資源 也越來越不是從小農需要角度來進行支農，之前由鄉村組織為小農提供的社會化服務體系也正在瓦解。因為缺少政策支持，小農種田越來越難，農民不得已流入城 市，在城市又無法體面安居，而由資本來主導的農業又缺少活力，最終結果是雙重失敗：農業失敗，農民失敗。農業失敗是讓國家出大錢支持資本，農業卻持續減 產，糧食不能自足。農民流入城市、不能體面安居，因此生活質量大幅度下降。對中國現代化來說，這個雙重失敗顯然不是什麼好消息。　　我以為，當前三農政策領域應當以服務2億多戶小農為政策重點，三農領域的財政、組織體制都應轉到為小農服務這個主要軌道上來，要直面小農的問題，回應小農的問題，解決小農的問題。我們要從政策制定和資源下鄉兩個方面為9億農民說話辦事做文章。　　要站在小農立場上全面清理當前三農領域的話語、政策和組織體系。　　來源：《東方早報》2014年5月20日
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