范建得观点：受挫的马德里气候谈判！机会正在流失的台湾如何定位自己？
瑞典「气候少女」通贝里出席在西班牙马德里举行的联合国气候峰会COP 25（AP）
「当马拉松式的谈判仅能达成细微的决议，著实令人失望」这是美联社（Associated Press）对于马德里会议的最佳注解，也是联合国秘书长安东尼欧·古特瑞斯 (António Guterres)先生的评价。自开始就命运多舛的第25届联合国气候变迁公约缔约方大会已经结束，这次大会的会期延宕，也创下了25年来气候公约的新纪录，历经延宕超过两天的最终协商，方才做出攸关IPCC所关切所剩11年拯救不可逆气候危机的大会决议，但其结果却令人失望。这次会议的重要性在于巴黎协定正处于2016年生效后，法定2023年第一次全球盘查的中间点，这也是将巴黎协定自协商模式转为实施模式的关键年。
很可惜的是，一如大会主席智利环境部长卡罗琳纳。施密特（Carolina Schmidt）女士，在最后很难过地告诉大家；他被告知（said），大会无法就国际碳市场交易之规则书部分达成共识，而我们正处于建置一个健全而符合环境永续要求的市场机制边缘后，我们进一步发现，在无法做出关键的巴黎协定第6条规则书的背后，更隐含了美国将在明年（2020）11月4日正式退出巴黎协定的影响，澳洲、巴西等国，因固守其援用旧制CDM之额度来履行NDC减碳承诺之立场，已牵动了第4条NDC与第13条揭露义务之谈判，引发这些原已商定部分的再起龃龉，也导致整个以第6条为核心的马德里回合谈判，必须延宕至2020年的第26届英国格拉斯哥来完成，显然人类因应气候危机的关键条件，即正式实施巴黎协定的机会正在流失。
缔约方几乎无法信守承诺
本此会议特别透过所谓的2020年气候进度追踪工具（2020 Climate Progress Tracker Tool）来追踪缔约方、城市、企业或其他组织或机构落实其承诺（pledges）的状况。盖因巴黎协定的落实，除必须取决于各缔约方之NDCs外，更有赖其是否能依各缔约方于2015年巴黎会议中之承诺，提升其减碳企图或目标。盖科学数据早已显示，单依NDCs，非但不能达到控温2C之目标，距离1.5C之期待，更是相距甚远，而依据IPCC之示警，我们距离不可逆的灾难变化所剩时间不多了。
确实早在去年的纽约气候高峰会议，联合国秘书长古特瑞斯先生便一直在强调各缔约方强化其NDC减碳承诺的必要，然则由于大多数的 G20国家均缺席，70多个以较小缔约方为主的支持，其对于填补所谓的排碳落差（emission gap）成效有限。（Emission Gap Report 2019, Executive Summary）
目前依据调查，相对于全球在城市、企业、交通运输、财务、能源等领域，均有显著进展。NDC的进度却只有Costa Rica 和India两国宣称可以达到控温2C之目标。
由于NDC取决于各国自己的承诺(pledge)，所以目前日益严重的排碳落差将很难被填补，而必须依赖所有缔约方的集体努力（collective efforts），这也就是联结全球碳市场之第六条所以特别重要的原因。
此次大会的主要议题
接续这个努力，本次大会特别指出，COP25的重要性正在于如何在未来的14个月，将在2018年再创新高的排碳量控制下来。而其中最重要的议题有四：
其一，是一直被认为是气候公约谈判三大主轴之一的「损失与损害」（Loss & Damage），被期待在此次大会仍有所进展，并针对如何落实华沙国际损失与损害机制（Warsaw International Ｍechanism on Loss and Damage）有所展开，以提升有迫切需求国家的气候韧性。
其二，各界疾呼的气候危机（Climate Emergency）则是另一个重要的主题，具体言之，在气候科学充分揭示了我们面对的生态与人类危机后，若人类不能摆脱对于化石燃料的依赖，当前我们所面临的气候危机将无从趋避。
其三，则是攸关落实NDC的气候计划（Climate Plan）部分，依据原定的巴黎协定推动路径，各缔约方是应就履行其2020减碳承诺的进展有所交代了。
其四，则是已延宕超过一年的巴黎协定规则书第六条部分的制定部分。由于该条攸关全球排放交易体系的运作，其所涉市场、非市场机制以及跨国合作的规范，攸关巴黎协定之成败，而此次大会已是达成2020年目标前的最后一年，若没有完成此部分的规则书，则2020年以前将不会有新的气候机制。
损失与损害机制近乎落空
然而在此次的大会，对这些重要诉求的期待几乎都落空了！首先，在损失与损害部分，虽然欧盟大力推动落实华沙国济损失与损害机制协议的谈判，但是欠缺明确定义以及论证因果关系所需科学实证资料，即便在高阶会议后，亦未见明显进展，这是令风险脆弱低度开发国家，如岛国联盟（AOSIS）最沮丧的部分。在此次会议中，开发中国主要推动是在华沙机制下，建立一个新的融资机制，为面临气候紧急情况的国家提供额外的资金。然而，一些已开发国家则对相关用语极为谨慎。美国尤其反对任何与这方面的讨论，其他已开发国家似乎也与美国保持一致的态度。最后的结果是，原先曾呼吁已开发国家扩大行动和支援之用语，在最后将有关应在财务方面承担支援义务之用语予以删除了。
摆脱化石燃料，尤其燃煤，困难重重
其次在以降低对化石燃料之依赖气候危机部分，主要聚焦在脱煤，目前除以欧洲投资银行为首的停止投资化石燃料相关绿色融资计划外（按，韩国亦有所呼应），并无太大进展，联合国秘书长尝因此大声疾呼：2020年以后不应再有新燃煤计划，然则依据统计，现阶段已公开的燃煤电厂计划（甚至包括挪威也在列），便已是排碳缺口的最大元凶，而对于未来燃煤电厂的开发或使用，即便脱碳联盟有所进展，但因其成员中仅包括30个国家，且在全球的碳排放配比数量有限，除非以美国、俄罗斯、澳洲、加拿大、巴西为主的抗拒者愿意配合，否则难竟其功。
落实2020减碳之NDC承诺难以兑现
再者，在几乎未见重要国家领袖出席的状况下，此次会议几乎是由西班牙独挑大梁，亦即只有深陷组阁危机的西国扮演领导角色，当然对于气候计划提升2020年以前减碳承诺的期许，除了欧盟以绿色新政（Green Deal）相呼应外，显然也同样落空。尤有甚者，迄今在落实NDCs的追踪上，如上所述，只有印度和哥斯大黎加达标，这其中，印度空污之严重众所周知，甚至必须关闭新德里的学校，导致NDCs这个落实公约「法律拘束力」的核心设计究竟能否期待已成问题。
多年来，发展中国家一直对富国未能兑现他们承诺到 2020 年展现出的气候行动表示失望。中国和印度已表示，如果富国不向发展中国家提供承诺的资金和支援，他们也不愿再承诺提高减碳企图心。他们呼吁制定「工作方案」，来缩小富国在 2020 年之前所作承诺的差距。但欧盟对此表示反对，称重点必须回归《巴黎协定》的原则，适用于所有国家。直至最后，各国才同意在2020年的前半年，举行圆桌会议，并在2021年就实现《巴黎协定》「远低于 2C目标的进展情况进行审查」并提出报告。
第六条规则书已错失关键的推动期程
最后，未能完成巴黎协定规则书第六条的最后拼图，可以说是整个全球减碳努力的最大挫败，而目前这个期待已被展延至2020以后。很显然的，美国的正式退出动摇了多边主义的基础，接续法国、智利甚至西班牙本身的社会纷扰，也导致各国政府对于应否值得为提高2020年前的减碳承诺付出政治动荡的代价感到不安。这些各自为是的态度，已经牵动气候公约与巴黎协定以「共同但容有差异」为原则的减碳义务架构，更让大家在面临巴黎协定规则书的最后一哩路：完成市场与非市场机制（巴黎协定第六条）规则书时，显得踌促不安。
首先，由于市场机制所系传统CDM方法论被要求增加永续与人权之考虑，且回归由公约核发凭证的中央集权，并应将交易金额的10%提拨绿色气候基金之用。这种将「市场机制」转为近似「社会主义市场机制」的作法，一方面让传统碳交易市场如何转型、链结成为困扰，另一方面更牵涉到南方国家（发展中国家）是否扩大北方国家（已开发国家）原先已承担之财务负担的疑虑。
其次，国际可转换减缓成果（International Transferrable Mitigation Outcomes; ITMOs之本身，因可能出自计划、方案、政策等多元设计，甚至包括调适之应用，如何为这些「异质性标的」规划跨国或跨法域的交易体制，更成为关键课题，目前即使依据Robert Starvins团队建议仅须制作统一适用的会计指引（accounting guidelines），然在巴西与澳洲提出一个松散的方案，引发宁缺勿滥的非议后，其难度仍高。
另次，由于透过市场或非市场机制产出之凭证、额度或ITMOs，其目的主要用于落实巴黎协定第四条的国家自定减碳贡献（National Determined Contribution; NDC），从而所有的交易机制均须依赖可信的资料，准此，巴黎协定第十三条的透明机制再度成为核心焦点。毕竟与iTMOs相关的背景资讯攸关公约财务机制之运作，而回归后哥本哈根回合谈判之初，中国与77集团便对于以国家资讯透明来换取财务支持表达有主权受侵害之疑虑，故此，随谈判日趋复杂，各个谈判集团也有回归固守原有立场之倾向。种种政经思维，导致透明机制的内容无法达成共识，甚至有中国杯葛将之延宕至2020年美国总统改选以后之说。严重的是，一旦欠缺透明机制，则第四条的各国NDC将无法进行审查，从而第六条的市场与非市场机制亦无从附丽。
这些谈判上之利益分歧，更随巴黎协定第六条之新制度可能对于当前国际贸易体系下之碳流动与贸易障碍造成之影响而益行复杂，是以哈佛大学Robert Starvins教授认为，此次会议的失败，并非各国不愿回应提升减碳承诺，而是肇因于欠缺对于全球碳市场之支持。Starvins认为，当主要的杯葛国家巴西与澳洲主张应填补会计准则的缺漏时，各国便已失去达成共识之机会，但是基于新近的研究指出，全球的碳市场连结将可降低碳定价之实施成本达75%，各方实应积极就现有的碳市场，如加州与魁北克，自行展开连结，并规划其会计准则，以为后续之参考。此外，Starvins教授更提出一个十分值得我国参考的重点，即所谓的连结并不限于排放交易制度，而是可以将许多异质性的碳定价工具，如碳税、排放标准等与之相连结，来推动。
至于在进行规划时，我国则应对其制度背后的国际政经情势与意涵有所掌握，例如，对于扮演世界工厂角色之中国言，属于碳出口国，故此属进口方之欧美无不提出跨境碳足迹（cross-border Carbon footprint）之威胁与采行边境措施（cross border measures）之必要，然则这种作法将牵涉到WTO的贸易障碍。此外，这些随出口而发生之碳流动，岂非肇因于已开发国家之消费需求？准此，为何仅以依赖贸易维持国家发展之接单生产国为究责对像？这显然不符公平原则。很显然的，随谈判时间的拉长，各国将透过第六条规则书的谈判，更深入地发现许多新市场/非市场机制的本质性问题，而这才是未来对于最后一哩路谈判的最大威胁。
面对跛足的气候公约，台湾如何自处？
综上，本次会议的发展或许可以用原地踏步，甚至不进反退来形容。然则，气候公约就是一个传统的国际政治舞台，要将197个气候公约缔约方（巴黎协定则为186个）的各自利益置于一炉确实不易，这种迟滞也是常态。台湾因一直未能获得公平与会的机会，欠缺国家领袖亲自与会的感动与承诺，导致国内一方面轻忽气候公约带来之挑战与机会，另一方面，则因必须以非政府组织之活动作为表彰台湾价值的舞台，而陷入国人在理解公约上的断简残篇。以每年气候公约大会期间的国内反应而言，主要不出对于候变迁极端事件与科学研究的忧心，以及台湾在某个外国NGO气候政策绩效评比的贬抑，而相对于各个国家如何展现其价值、掌握危机、承担责任、开创机会，则少有涵盖，甚至对于国家重大开发计划、援外个案、乃至具优势之绿色科技本身可以透过加值，用于履行国家减碳承诺之用，并转换为国际气候资产或碳资产，来带动并降低我国低碳经济与贸易转型成本、创新永续产业之就业机会，显然均未有通盘的理解与掌握。检视我国的气候政策的发展脉络，从资源投入与事务规划来看，能不说就几乎是以能源政策为主导吗？这与国际社会的发展系以能源政策来支援气候政策大异迳庭。
台湾不是也不该是气候政治舞台上孤独的旅人
在第23届大会后，个人尝指出：「一位法国人(Pierre-Yves Baubry)在他的Twitter上，写了这么一段向COP23提问的话，他说: “Could the #Talanoa spirit go as far as inviting #Taiwan to your proceedings? According to @Germanwatch. Taiwan is the 7th country in the world the most at risk …”。是的，或许这个提问道尽了台湾所处国际政经局势的现实⋯」。实则，一如蔡总统的就职宣誓所强调:「我们也不会在防制全球暖化、气候变迁的议题上缺席」，一直以来，台湾始终坚定支持联合国气候公约之目标，期间历经1992年的里约宣言、1997年的京都议定书，到2015年的巴黎协定，台湾均相对的透过全国能源会议、立法、行政方案与国际参与，具体对于全球因应气候变迁挑战的努力作出贡献。
如今，巴黎协定成败似乎已无法寄望于此次25届的缔约方大会了。通过其规则书（Rulebooks）的努力，先是回溯至去年波兰卡托维兹会议的功亏一篑，之后虽经过今年5月第50届工作会议、9月联合国气候高峰会议的持续努力，以及瑞典少女格蕾塔。桑伯格(Greta Thunberg)的大声疾呼，迄今仍是「咫尺之遥」，「难涉如九关」。一如国际网路媒体Climate Home News所言：捍卫气候之先锋与落后者间之差距呈现前所未有之差距。
小心因应国际孤立主义下地球公民行动的崛起
跳脱长期纠葛的多元议题，能否确保气候公约的未来，其关键应在于前述联合国秘书长古特瑞斯先生所强调的企图心，而随国际孤立主义或国家主义的兴起， 依据古特瑞斯先生之见解，巴黎协定可能会葬送在这种趋势下。审视近年来联合国跨领域专家小组（IPCC）广受各界肯认之报告，加上日益增强、增多的极端气候现象，人类已经可以体会到所谓的「末日威胁」，更可以感受到瑞典少女桑伯格对于我们这个世代掠夺他们未来的愤慨；而科学的真与跨世代的正义，正是备位裹足不前的政治家，成为当前驱动气候行动的核心力量；日趋强大的地球公民运动、企业对追求永续的认同、地方层级社区或政府的草根行动，正在逐渐翻转全球的价值观，形塑出各国能串联出垂直与水平的公私力量整合的气候政策，并勾勒出以气候公约及新近巴黎协定为主轴的全国气候治理架构，而依据2015年巴黎会议大会主席，时任法国外交部长洛朗·法比尤斯 (Laurent Fabius)之见，巴黎协定是：「…容有差异、公平、动态、亘久、平衡而具法律拘束力的。」准此，任何一的国家的气候治理架构，也自然而必须谨守此些原则才是。
做或不做！证诸新近各国许多动荡，德、英、法、智利、巴西，乃至美国中央与地方之冲突，在日益增高的草根觉醒趋势下，忽视气候政策或其制定与推动若不能虑及这些原则，则气候风险本身牵动的内政、外交与多样社经议题，均将导致执政者难以均衡的加以处理，且长此以往，将深陷与年轻世代在求真与落实跨世代正义上之龃龉。此时，除社会动荡外，年轻世代亦将逐渐失去对于政治人物的信心，这也是民主体制的危机。
用心探讨台湾的根本问题：欠缺权责合一的气候体制及法制架构
近二十年来，台湾在因应气候变迁领域的议题上确实多有著墨，但为何始终深陷环境开发争议、能源政策纷扰、空污问题的中央与地方争权？其实，这些问题大多可以深化为广义的气候变迁风险课题，必须依赖跨部会协力、公私部门合作。由于台湾的气候政策并未能自领导者的视角勾勒出共同的愿景，欠缺这个支撑的主轴，即便召开多次全国能源会议、制定了许多政策说帖，许多自翔的民主共识过程却往往被公众漠视、被「关键少数」所曲解，导致在台湾，气候政策有若一个概念，政府或许都说有，但面临争议或误导时，却没有具体答案，也没有人负得起责。简单的说，无法界定、无法揭示、无法究责的「政策」，如何去主张，如何去落实呢？
在制定管制目标及其实践上，主管机关需要法制化的「尚方宝剑」
就以新近我国因制定温室气体阶段管制目标所衍生出的温室气体减量管理法修法与否之争议为例，有立委指出：「减碳是国家大事，涉及其他部会的参与，但「温管法」的主管机关为行政院环境保护署，行政院长是否有赐予环保署「尚方宝剑」，让环保署有权督促、指挥、要求各部会的减碳行动？否则行政院以下各部会各行其是，环保署指挥不到，如此一来不会有成效。」环保署长张子敬先生亦回应：「已发现这个问题，但需要从整个法律架构著手检讨。现在「温管法」只要求各部会提计划，但没有规定怎么审核，或是无法达成计划该如何处理；而环保署目前仅能汇整各部会提出的温室气体减量作为，回报行政院，不但没有决策权，也没有指挥监督权。」
确实，这是核心问题之所在。此外，虽说我国设有具跨部会协调功能之「行政院能源及减碳办公室」，然设若阶段管制目标无法达成，环保署或应依行政体制被究责，然未能配合办理之各部会又当如何？目标不能达成又会有何种行政效用？具体言之，在我国，减碳目标不能达成有关系吗？我们可以像欧美一样，容许行政的决策被法院按正当程序究责吗？抑或只能被归为责任政治之一环让民众概括的给予关切？然则这些似乎都离大家很远，更何况仅以能源及减碳为限的行政措施，距离一国气候政策所应涵盖的调适、低碳社会、人权、性平、永续、科技与财务机制以及国家发展战略实在太远了，准此，一个充满问题、无法被落实、也无法被究责之「政策」，真的是政策吗？
融合气候政策与永续发展发挥政策共伴效益，以填补气候落差的盲点
再以空汚管制为例，气候公约早已援用2015年的联合国永续发展目标（Sustainable Development Goals; SDGs）鼓吹各国将改善空汚的公卫效益纳入成为气候公约的减缓与调适政策的共同效益(co-benefit)，其目的在于合理化部分无法从传统政策效益评估的角度来投入的气候政务策预算支出（按：这是IPCC于1.5C报告中所称的气候落差（climate gap）），也希望将气候政策所涉多样公共事务能共治于一炉，发挥跨领域政策效益。但在我国，或因欠缺上位统合的气候政策，我们不易看到这种跨部会合作的气候政策，导致受命主责的环保署，只能和其他部会去协调共通协办事项，而无法依据落实国家气候政策目标的减缓排碳，来与传统环保之空污政策、卫生政策及能源政策分进合击。
以上位而涵盖完整的气候政策来引领中央与地方的理性对话
同样的，在邻壑效应的威胁下，地方都市以其市民福祉为诉求的火力电厂减载要求，主要透过自治条例以维护地方公共利益的角度来设限，严重影响包括各该市民权益在内之国家能源安全，此时除非有透过民主机制建构的上位法制化全国气候政策，否则即便已经有法院之介入，忧心于地方政治版图之变化，同样没有一个执政之中央部会愿意与之抗衡。在德国，在能源转型过程，同样面临核电争议，以及布建再生能源所牵动其南部火力与北部风力之区域矛盾，然在处理之方式上，该国正是依据国家气候政策，以更宏观的角度，将短中长期再生能源配比目标作为实现履行欧盟与巴黎协定减碳承诺（pledge）之政策工具，同时将国际义务、公卫、生态、科技、经济、就业等跨部门职权义务一并纳入考量，再由中央主导，展开与地方各邦或区域地区之谈判，让人民了解事务本身之多元价值，从而在气候政策之共同愿景与法治基础上，展开长期的沟通协调，而这正是我国要解决中央与地方气候问题之龃龉上可得借鉴之民主机制。
结论与建议
近二十年来，不论是台湾一直主张的「实质而有意义的参与」，或是现在的「台湾可以协助」，个人一直认为，都不脱以因应全球气候秩序重整所带动国家生存与竞争之挑战为重，并应以如何化危机为转机来带动国家低碳转型、创新发展为愿景，而这也是个人一直强调的「求生存与谋发展」！准此，浅见以为，台湾应针对下列事项有所有规划或因应：
A、完善气候政策的规划措施及其相对应之施政体制与法律配套。
B、参酌欧盟绿色新政（Green Deal），跳脱狭义的碳管制，而是以因应气候变迁所需管制、兴利作为一并纳入，包括：
一、在 2050 年达成碳中和经济之愿景。
二、将电力、天然气和供暖部门加以整合的「智慧部门整合」计划，以利海上风电之运用。
三、推动循环经济政策，并将钢铁、水泥、纺织等碳密集型产业也将纳入成为循环经济的重点。
四、进行建筑物翻新，以之为绿色协定的旗舰计划之一。
五、推动零污染环境计划，包括空气、土壤、水以及无毒环境。
六、维护生态系统及生物多样性。
七、建立绿色、健康的农业体系。
八、在艰困的运输部门持续制定汽车二氧化碳排放标准，并于过渡期间鼓励电动车。
九、提供资金，建置一个「公正过渡机制」，协助化石燃料转型。
十、投入欧盟 35%的研究资金用于气候友善技术的研发和创新
十一、最后，欧盟将考虑征收边境碳税。
C、修改温管法，配合该法第一条之规定，将巴黎协定的主要内容入法，尤其是台湾的NDC以及联结巴黎协定第六条之新市场、非市场机制之法律规范等过去较为不足之部分。
D、强化气候基金之建置，用于参考上开欧盟绿色新政之项目。
E、大幅补强我国气候调适之规范，并整合相关法规，如国土三法、灾害防治、水资源管理等法规，及其相关权责机关之职权，建立我国的气候调适与风险因应决策及施政体制，并特别纳入将我国成功经验与创新科技，透过联结国际气候援外（支援发展中国家或岛国）体制，以及公约财务与科技机制的设计，为我国投入之成本（如援外及前瞻建设之支出）创造借由巴黎协定第六条所创设新机制，累积我国碳资产（ITMOs）以及履行国际减碳承诺之条件。
F、调整参与气候公约的动态作为，亦即配合公约之年度进程，完善我国以「生存发展」为实质内容的年度公约参与计划，其中包括：议题掌握及对我国之利弊分析；界定配合议题延伸出的厉害相关公私机构或单位；掌握议题重点，研提能借此带动我国人才培育及提升国家竞争力、政经利益与产业效益的参与规划；落实公约主要活动之参与规划与效益评析；促进透过参与活动来建构我国联结国际气候政经平台的实质网络；以及参考日本整合援外及创新科技扩散资源来带动科技产业外扩与就业机会之作为，开创握我国的利基。
G、积极推动以自然为基础的减碳措施，尤其研议导入所谓净负排碳科技（Negative Emission Technologies）之规划，以分担我国相对困难的减碳压力。
H、积极并深入的探讨我国碳定价政策，并研提相关措施，必要时，应纳入前述哈佛大学Starvins教授可兼采碳税（费）、排放交易之综合措施的建议。
I、建立我国自主而能与国际联结的相关分析模型及资料库；包括气候、能源、公卫及社会安全等。
J、针对后巴黎协定的跨世代正义、人权、性平、社会安全等议题进行研究，并鼓励草根与新世代的气候行动，促进相关公私合伙的发展。
＊作者为清华大学科技法律研究所教授
