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財政覈算體系簡介

財政覈算體系的定義

政府財政統計覈算體系（A System of Government Finance Statistics，GFS）是從經濟角度反映一個政府治理國家、管理經濟活動運行情況的多功能體系。

1974年6月國際貨幣基金組織編製了《政府財政統計手冊：草稿》，2001年在此基礎上進行更新，目前最新的版本是GFS2014。與國民經濟覈算體系（SNA）不同，政府財政統計覈算體系是以政府為主體進行覈算，對本期的支付進行覈算而不管這一支付是否反映的是本期發生的經濟活動。

政府財政統計覈算體系的框架主要涉及四張表：資產負債表、政府運營表、現金來源和使用表、其他經濟流量表，四張表之間存在勾稽關係，通過此關係將流量和存量聯繫起來。

我國財政覈算體系內涵

（1）分稅制財政體制

財政體制是國家通過規定各級政權管理財政收支的許可權和各企事業單位在財務管理上的許可權，據以處理國家各級政權之間、國家與企事業之間的財政分配關係的管理制度。1994年我國實行分稅制改革後，確立了分稅制財政體制，主要包括以下幾個方面：

第一、中央與地方支出責任劃分：中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所需支出，中央直接管理的社會事業發展支出；地方主要承擔本地區政權機關運轉所需支出，以及本地區經濟、社會事業發展支出。

第二、中央與地方收入劃分：屬於維護國家權益、實施宏觀調控的稅種屬於中央收入；與經濟發展直接相關的主要稅種由中央與地方分享；適合地方徵管的稅種為地方收入。

第三、中央對地方轉移支付。中央和地方收支劃分後，為解決財力分佈縱向和橫向不均衡問題，中央對地方實施轉移支付。轉移支付分為兩類，一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付由均衡性轉移支付、民族地區轉移支付等組成，用於彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，地方政府可統籌安排使用，主要目的是均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化。專項轉移支付重點用於

「三農」、教育、醫療衛生、社會保障和就業等領域，以實現特定的宏觀政策及事業發展目標，或對中央委託地方事務、中央地方共同事務按其相應資金進行補償，地方政府必須按規定用途使用。

第四、稅收返還和地方上解。稅收返還是為保障地方既得利益、順利推進相關改革設立的，包括增值稅返還、所得稅基數返還、成品油價格和稅費改革稅收返還三項。地方上解主要是指地方按有關法律、法規或財政體制規定上解中央的各項收入，主要包括1994年分稅制改革時保留的地方原體制上解收入和出口退稅專項上解收入。2009年，為簡化中央與地方財政結算關係，中央財政將地方上解與中央對地方稅收返還作對沖處理，相應取消地方上解中央收入科目。

（2）我國財政預算管理體制

預算管理體制指根據國家各級政權的職責範圍劃分各級預算收支範圍和管理許可權，並規定收支劃分的方法。預算管理體制是財政體制的核心。預算管理上，我國實行一級政府一級預算，設立中央、省、自治區、直轄市，設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。國務院編製中央預算草案，並由全國人民代表大會批准後執行。地方各級政府編製本級預算草案，並由同級人民代表大會批准後執行。地方各級預算收支統稱為地方財政收支。

在預算編製上，我國目前採用的是複式預算制，將年度內的全部預算收支按照經濟性質劃分，分別編成兩個或兩個以上的預算。預算管理分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。

（3）我國財政統計覈算體系

我國財政覈算工作由財政部負責統計，各級地方政府財政部門負責編製本級地方政府財政報表。統計範圍是職能政府，包括行政單位、部分事業單位和部分國有企業。

我國財政覈算體系的特點是兩個基礎一個核心：

財政統計以財政預算和決算為基礎。中國財政統計以統計覈算和會計覈算相結合的方式進行，各級財政部門對本級的財政收支情況進行會計覈算並編製會計憑證，根據憑證登記入賬，在年末或月末編製財政收支表，於年末編製年度決算報告和下一年財政預算報告。

財政統計的核心是財政資金的流動，其會計基礎是收付實現制。財政數據的外部體現是財政收支報表，對財政資金來源和使用流量進行統計，由於採用的會計基礎是收付實現制，進行統計的主要是現金交易事項。

我國政府財政覈算體系框架：以四張財政收支預決算表為中心，關注財政赤字或結餘。對外公佈的主要有四張報表：一般公共預算收支決算表、政府性基金收支決算表、國有資本經營收支決算表、社會保險基金收支決算表。

相較於國際標準的GFS來說，我國政府財政覈算體系的框架較為簡單，整體的核算圍繞著財政收支預決算表進行，反映現金的收入和使用狀態，即流量，對於存量由於沒有建立資產負債表，僅公佈存量總量，流量和存量之間未建立起關聯關係。對於財政狀態，以單個財政赤字或結餘來反應。

一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用於保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。

一般公共預算收入

我國一般公共預算收入總量由兩部分構成：全國一般公共預算收入、結轉結餘及調入資金。其中一般公共預算收入又可分為中央一般公共預算收入和地方一般公共預算收入。結轉結餘及調入資金主要來源於調入預算穩定調節基金、從政府性基金預算和國有資本經營預算調入資金、動用結轉結餘資金等因素三部分。

其中中央一般公共預算收入總量等於中央一般公共預算收入、從中央預算穩定調節基金調入資金、從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入資金三者之和。地方一般公共預算收入總量等於地方一般公共預算收入與地方財政使用結轉結餘及調入資金兩者之和。地方一般公共預算收入等於地方一般公共預算本級收入與中央對地方稅收返還和轉移支付收入兩者之和。

由於存在中央對地方稅收返還和轉移支付的部分，全國一般公共預算收入並非中央一般公共預算收入和地方一般公共預算收入簡單相加之和，還需要扣除稅收返還和轉移支付重複計算的部分。同樣，全國一般公共預算收入總量也不是中央一般公共預算收入總量和地方一般公共預算收入總量簡單相加之和，也需要扣除稅收返還和轉移支付重複計算的部分。

在全國一般公共預算收支決算表中，一般公共預算收入由中央一般公共預算收入決算表和地方一般公共預算收入決算表匯總而成。進行覈算的收入包括稅收收入和非稅收入。

從2016年各項稅收收入（表4）來看，我國的稅制結構依舊呈現出流轉稅佔主體的稅制結構模式。國內增值稅的比重最大，達到了31.23%。

從一般公共預算收入情況（表5）中可以發現，2016年全國一般公共預算收入總量的預算數與預算執行情況存在較大得差距，預算執行收入總量比預算收入總量多出7908億元，其中有5556億元來自地方財政使用結轉結餘及調入資金的增加，1780億元來自中央一般公共預算收入預算調整後增加的收入。預算調整按調整幅度不同可分為全局調整和局部調整。我國曾在2000年政府預算報告中進行過全局調整：調整中央預算，增加建設性支出500億元，中央財政赤字相應增加500億元。2016年進行的預算調整屬於局部調整。局部調整經常發生，主要方法有以下幾種：

（1）動用預備費。在預算執行中，如果發生較大的自然災害或經濟上的重大變革，發生原來預算沒有列入而又必須解決的臨時性開支等情況，可以動用預備費。預備費是預算編製時預留的機動資金，動用時須報同級政府批准。

（2）預算追加、追減。這是指在原定預算收支總數不變的情況下，追加、追減預算收入或支出數額。各部門、各單位需要追加、追減收支時，均應編製追加、追減預算，按規定程序報經主管部門或財政部門批准後，財政部門審核並提交各級政府或轉報上級政府審定通過後執行。財政部門辦理追加、追減預算時須經同級人大常委會批准後，方可執行。

（3）經費流用。又稱「科目流用」，是在不突破原定預算支出總額的情況下，由於預算科目之間調入、調出和改變資金使用用途而形成的資金再分配，而對不同的支出科目具體支出數額進行調整。

（4）預算劃轉。由於行政區劃或單位隸屬關係改變，在改變財務關係的同時，相應辦理預算劃轉，將其全部預算劃歸新接管地區或部門。

近年來我國一般公共預算收入增長率不斷下降，已經從2011年的25%下降為2016年的4.5%。除了全國一般公共預算收入外，從中央預算穩定調節基金調入資金，從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入資金，以及地方財政使用結轉結餘及調入資金也是我國一般公共預算收入總量的重要收入來源。

從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入的資金比較穩定，數額也較小，中央預算穩定調節基金的餘額基本在1100億元到2700億元波動。目前除了全國一般公共預算收入外，補充一般公共預算收入總量最重要的資金來源是地方財政結轉結餘及調入資金，其中2016年地方財政結轉結餘及調入資金達5956億元。在我國進行結構性減稅的背景下，未來一般公共預算收入增速可能會保持在相對較低的水平，盤活財政存量資金、利用好地方財政結轉結餘及調入資金就顯得尤為重要。

一般公共預算支出

全國一般公共預算支出總量由三部分構成：全國一般公共預算支出、補充預算穩定調節基金和結轉下年支出的資金。為了使我國每年的決算赤字等於預算赤字，在編製預算時，並不編製補充中央預算穩定調節基金和結轉下年支出科目的具體數額，而是在決算時視當年的財政實際收支情況和預算赤字確定這兩個科目的規模，所以中央一般公共預算支出和中央一般公共預算支出總量的預算數總是相等的，全國一般公共預算支出和全國一般公共預算支出總量的預算數也總是相等的。

全國一般公共預算支出由中央一般公共預算支出和地方一般公共預算支出兩部分構成。其中中央一般公共預算支出包括中央本級支出，中央對地方稅收返還和轉移支付和中央預備費三部分。中央對地方稅收返還和轉移支付是中央一般公共預算支出的大頭，每年的比重都在60%以上。轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。其中一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、體制結算補助、基層公檢法司轉移支付、基本養老金轉移支付和城鄉居民醫療保險轉移支付共7項。專項轉移支付則包含了按功能分類的19項支出。中央對地方稅收返還則包含增值稅返還、消費稅返還、所得稅基數返還、成品油稅費改革稅收返還和地方上解5部分。

因為存在中央對地方稅收返還和轉移支付的部分，全國一般公共預算支出並不是中央一般公共預算支出和地方一般公共預算支出簡單相加之和，還需要扣除稅收返還和轉移支付重複計算的部分。同樣地，全國一般公共預算支出總量也不是中央一般公共預算支出總量和地方一般公共預算支出簡單相加之和，也需要扣除稅收返還和轉移支付重複計算的部分。

中央一般公共預算支出預算數為中央本級支出、對地方稅收返還、對地方轉移支付和中央預備費預算數之和。但在決算時，中央一般公共預算支出決算數為中央本級支出、對地方稅收返還、對地方轉移支付三者決算數之和，並不包含中央預備費。同樣地，中央一般公共預算支出總量、全國一般公共預算支出和全國一般公共預算支出總量三者的預算數中包括中央預備費的預算數額，但決算數中並不包含。這主要是為了避免重複計算，因為中央預備費當年決算數小於預算數的部分將轉入中央預算穩定調節基金。2016年中央預備費預算500億元，實際支出146.1億元，剩餘353.9億元全部轉入中央預算穩定調節基金。

全國一般公共預算支出數為中央本級支出數、中央預備費、中央代編的地方財政支出數三項之和。進行覈算的支出包括按功能分類的財政支出共計24項。

在2015年的24項支出中，佔比最大的是教育支出，達到了14.94%。社會保障和就業支出的佔比也超過了10%，達到19018.69億元。其次是農林水支出和城鄉社區支出，佔比分別達到9.88%和9.03%。佔比超過5%的支出還有一般公共服務支出，交通運輸支出，醫療衛生與計劃生育支出，公共安全支出和國防支出。

政府性基金預算

政府性基金預算是國家通過向社會徵收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，專項用於支持特定基礎設施建設和社會事業發展而發生的收支預算。政府性基金預算根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編製，以收定支，具有專款專用性。

政府性基金收入

我國政府性基金收入相關收入總量由三部分構成：全國政府性基金收入，上年結轉收入和地方政府專項債務收入。其中全國政府性基金收入為中央政府性基金收入與地方政府性基金本級收入兩者之和。中央政府性基金收入總量為中央政府性基金收入、上年結轉收入和地方上解收入三者之和。地方政府性基金相關收入為地方政府性基金本級收入，中央政府性基金對地方轉移支付收入和地方政府專項債務收入三者之和。

由於在政府性基金預算中也存在中央對地方轉移支付的部分，所以全國政府性基金相關收入總量並不是中央政府性基金收入總量和地方政府性基金相關收入兩者簡單相加之和，還需要扣除重複計算的部分。

2014年10月，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》中提出可以發行地方政府專項債券。2015年我國首次發行地方政府專項債券1000億元，2016年發行規模增加至4000億元，2017年預算將增長至8000億元。由於地方政府專項債券列在政府性基金預算下，不進入一般公共預算赤字。

全國政府性基金收入決算表由中央政府性基金收入決算表和地方政府性基金收入決算表匯總而成。進行覈算的收入包括按來源分類的37項收入和單獨列示的地方政府專項債務收入。全國政府性基金收入決算數為37項收入之和，並不包括地方專項債務收入。

來自地方政府性基金收入中的國有土地出讓金收入.......

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（完）

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