有安心農民才有健全社會-農業直接給付已成國際趨勢
2011.11 台灣經濟研究院社論
有安心農民才有健全社會-農業直接給付已成國際趨勢
每當農業議題占據台灣新聞版面，總彌漫厚重負面氣息，猶如烏雲罩頂般撲面而來；看到初級生產者長期無法得到穩定，以及合理的報酬，政府主管機關卻仍然沉溺於休耕補貼、保價收購等違背誘因、欠缺策略性的政策手段，民眾在不明就理之下，多半認定農業是末日產業，親戚子女紛紛視為畏途，避之唯恐不及，農事者形象與社經地位可說蕩然無存。
事實上，歐洲國家在上世紀中後期也曾為農家收入問題所苦，故早在1992年起便導入「農業直接給付」制度，透過歐盟各國共通之共同農業政策(Common Agriculture Policy, CAP)加以落實，藉由政府「財政支持型」的農業方針，引領農業朝多功能性、高品質的方向提升，解決農產品市場必然失靈的困局。相較之下，台灣、日本雖為亞洲首善之區，社經體系與農業立地條件也相似，多年來糧食產銷失衡、休耕棄作、農村勞動力流失、農民收入偏低等問題竟如出一轍。2009年日本政權轉移後，終於在思維上澈底變革，參照歐盟共同農業政策之精神，推動「戶別所得補償」農業所得直接給付，擺脫舊農政之閉塞感；儘管保守勢力大感不滿，然而此一直接給付制度已逐漸取得國民認同，並成為日本強化糧食主權、對抗未來潛在糧食危機之重要策略工具。
生產調整的謬誤邏輯
日本在過去自民黨主政時期，一向採取「生產調整」、「保價收購」作為農政對策。所謂「生產調整」，事實上只是由各地農協（類似台灣農會）進行協調，要求農民配合休耕、降低產量來提升農產品價格，這種作法的背景，源自於1970年代起稻米持續生產過剩，主政者既無心指導農民轉種其他作物，也無力有效行銷、加工既有農產品、創造新市場需求，又擔心穀賤傷農引發反彈，於是乾脆雙手一攤，「你們不要種，我就給你錢」，形同讓真正認真經營的農戶自廢武功。此外，政府出面保價收購農產品的作法，除有扭曲市場、違反國際自由貿易規範之虞，花費的公帑還是無法根本改善農民生計；同時國產糧食市場價格被墊高，一般消費者未蒙其利，反而使得相對低價的進口小麥粉大行其道。
從「大農主義」的幻夢中覺醒
三分之二的水田農家經營面積小於一公頃的日本，為典型亞洲小農國家之一。由於前政府官僚及學者落入美、澳大規模營農體系迷思，農事者津貼方針採取類似美國農業部的作法，偏厚大規模農家、農企業。2007年起，北海道需十公頃以上，其他地區四公頃以上的農戶方能領取補助金。但平心而言，無論大農還是小農，只要能妥善經營農地，都一樣能對國民糧食安全做出貢獻；如果再考量農業的環境保護、自然景觀等外部性機能，相較於強調機械化、生產成本導向的大型農場，小農反而較具低能源投入、產品特色化、多樣化之潛力。正因如此，現任日本農水省副大臣筱原孝即指出：「農業直接給付是必要的社會政策。歐盟的農業補助是獎勵、保護優秀的小農，抑制大規模農家賺取過多的收入，反觀先前日本政府獨厚大農的做法，真是極其不智」。誠然面積過小的零碎農戶並不具經濟自立能力，部分兼業小農，只將農地視為後院隨興管理，產品質、量都不具商業價值；因此制度設計上仍需促進適當的農地集中，鼓勵工作意願高的農家提升規模。在「戶別所得補償」的機制下，給付金的領取是依照作物種類不同，以每0.1公頃為計算單位，按照實際栽種面積發放，一般稻每年每公頃給付15萬日圓，策略性推廣種植的「新需求作物」，如飼料用米、「米麵包」用米，則獲取每公頃80萬日圓，因此仍然可以提供農家擴大規模的誘因，試行一年多來的統計資料也顯示，兩公頃以上的農家領取了58.5%的補助金額，可謂兼顧了公平與農政策略性。
認清「農業經營效率」本質，規模不等於效率
反觀國內諸多旅美學者、官員，眼界受美式巨型農場（動輒百餘公頃以上）、農企業的營業利潤所迷惑，常誤將大規模與效率劃上等號。事實上，無論從單位面積產量、農產品價值及品質（食味）而言，台灣農業均足以輕易完勝美國農業。2010年美國稻作平均每公頃產量為7.9噸、小麥尚不及3噸，而台灣一期、二期稻作加總，每年每公頃10~12噸是稀鬆平常，農家甚至還有餘裕在秋收後種植短生長期蔬菜；在品質方面，小農所種類的台梗9號、台農71號（益全香米）亦非美國粗放生產之穀物可以匹敵。
根據權威農政學者、日本東京大學鈴木宣弘教授研究指出，美國大規模農家收益高，關鍵乃由於政府巧列的各種補貼金額，竟高達市場販售價格3.5倍。美式大規模農場強調簡化管理、盡可能降低人事費用，伴隨大量化學藥劑、化肥及能源投入；掌控全球石油資源的美國，姑且可以肆無忌憚揮霍，然而以台灣農業現況來說，全國可耕地面積已無成長空間，若盲目追隨美國模式，徒然剩餘的大型農企業能自行牟利生存，但產量、產值未必能提升，反倒喪失在地型農業的多元價值。
農業「環保規範＋直接給付」為全民福祉公約數
有別於農場遠離群眾居所的美國，台灣與歐盟、日本類似，農業空間與大眾生活空間距離近，交集互動程度高，具有提供自然體驗、景觀休憩的功能。當歐盟已陸續在1999~2003年導入「綠色補貼」加強農業環保規範時，人口稠密、土地負荷力超載的我國，農政改革已刻不容緩。正因能源及化肥原料均無法自給， 政府唯有透過直接給付，鼓勵循環型農業、生物動力農法(biodynamic agriculture)、自然農法等等低投入且環境友善的營農型態，方能在降低汙染、提升生物多樣性的同時，確保地力和生產永續性。
如此一來，不僅有助因應未來潛在的全球糧食危機，都會區所得也得以合理回饋農村；政府更可以透過給付金領取的條件規範，使農業生產結構合理化，對於日漸猖獗的「假農舍、真豪宅」亂象，同時予以規範。農村生產者的經營風險降低後，基本生計有所保障，便能安心投入產銷履歷、有機認證等精緻健康農業，進而吸引優秀人才投入，促進含括農產品初級生產至三級服務行銷的全面總體升級。
歐洲農民農業所得中，政府支持部分高達90%以上（法國90.2%、瑞士94.5%、英國95.2%），就連美國在稻米及小麥方面也達60%，反觀引進市場原理，放任農業遭自由貿易踐踏的海地、墨西哥、衣索比亞等國，紛紛饑饉頻傳、社會動蕩不安，足以證明農業具有別於一般商品的特殊性。如何鼓勵國內消費者在地消費以減少食物里程數、改善飲食習慣以支持本地農產品，讓農民可以維護基本生存尊嚴下，在地生產涵養環境、守護全民食品安全，以確保國家糧食安全是政府應努力的重要方向！
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