2019年3月5日，中國證監會主席易會滿在人民大會堂被記者圍堵。 視覺中國

法治週末記者 戴蕾蕾

3月15日，十三屆全國人大二次會議閉幕。全國兩會期間，證券法的修訂工作引發了代表、委員的極大關注。

十三屆全國人大二次會議新聞中心資料顯示，截至規定時間，十三屆全國人大二次會議期間，共有491件議案獲得至少30名全國人大代表聯署。

在491件議案中，有173件交憲法和法律委員會審議。其中，有5件交憲法和法律委員會審議的議案建議修訂證券法。這些議案將分別交全國人大有關專門委員會審議，審議後將依法向全國人大常委會提出審議結果的報告。

按照計劃，證券法修訂已成爲2019年全國人大的重點立法任務，這也意味着歷時5年的修法工作在今年有望迎來“三讀”。

“三讀”倒計時

證券法修訂草案在2017年4月24日提交全國人大常委會進行“二讀”(即第二次審議法律草案)之後，近兩年幾乎沒有新的進展。

有法律界人士透露，如果4月份之前提交全國人大常委會進行“三讀”，這距離“二讀”又過了24個月，而距離“一讀”已經48個月。

該法律界人士表示，依據立法法的規定，如果擱置審議滿兩年，法律案將會成爲廢案。爲了不使這個修訂案夭折，每次到24個月大限的時候拿出來審議一下是合適的。

在3月4日十三屆全國人大二次會議舉行的新聞發佈會上，大會發言人張業遂表示，2019年全國人大常委會將重點推進四個方面的立法工作，其中包括修改證券法等。

隨後，證監會主席易會滿3月5日稱，證券法修訂正在進行中。

在3月9日十三屆全國人大二次會議舉行的記者會上，全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖表示：“由全國人大財政經濟委員會組織起草的證券法等法律已提請全國人大常委會審議。”

事實上，2018年全國兩會時，業界就普遍預計證券法修訂將在2018年進行“三讀”。後來，因種種原因，被列入了預備審議項目。由此，從2013年就啓動審議的證券法修訂工作再度延緩。

2014年，證券法修訂就被列入立修法工作計劃。次年4月，證券法修訂草案在全國人大常委會進行了一審，修訂草案在推進股票發行註冊制改革、健全多層次資本市場、完善投資者保護制度、推動證券行業創新發展、加強事中事後監管等多方面進行了完善。

此後的2017年4月，證券法修訂草案被提請全國人大常委會二審。在充分考慮我國證券市場實際情況、認真總結2015年股市異常波動經驗教訓的基礎上，證券法修訂草案二次審議稿聚焦註冊制、投資者保護等七大市場焦點。

2018年全國兩會期間，十二屆全國人大財政經濟委員會有關人士曾公開表示，“下一步我們將密切關注股票發行註冊制改革法律授權實施的情況，及時總結經驗，適時推動全國人大常委會審議通過證券法修訂草案”。

全國政協委員、證監會原主席肖鋼表示，希望儘快看到證券法的“三讀”。他認爲，證券法應該在多方面進行修訂。

對此，山東財經大學區域經濟研究院院長、教授董彥嶺告訴法治週末記者，關於證券法修訂內容，大致應該包括以下兩個方面：一是加大投資者保護，加大對違法違規的處罰力度，提高其違法犯罪成本。並對投資者的受侵害損失予以適當補償。

二是補充發行、交易等機制改革方面內容，爲未來註冊制全面施行做好準備。註冊製取代覈準制，是未來證券發行和企業上市制度改革的重要方向，目前已開始在行將推出的科創板進行試點。發行交易機制也要學習成熟市場的經驗，適應註冊制的需要。

關注“割韭菜的趙薇們”

3月7日，上海代表團的全體會議上，全國人大代表、上海富申評估諮詢集團董事長樊芸在證監會主席易會滿面前表示，要“管管割韭菜的趙薇們”。

樊芸表示，要嚴厲打擊欺詐、操縱股市的行爲，不僅是對公司強制退市的懲罰，還要加大對個人董監高，尤其是企業高管人員的懲罰，確認違法違規的，實施重罰，加重刑期，這樣纔有威懾力。

“現在證券法頂格處罰只有60萬元，已經證明解決不了問題。像趙薇割韭菜，賺了幾十個億，不止一項罪名，加起來，才罰了70萬元。”樊芸說。

據悉，雖然易會滿並沒有當場對樊芸的建議予以迴應，但當晚7點多，證監會的工作人員通過上海代表團聯繫到了樊芸，希望獲得她審議發言的書面文本，並表示將會對這些建議認真研究。

董彥嶺教授表示，目前違法違規行爲處罰太輕，導致違法違規成本太低，與違法違規獲得的鉅額收益相比微不足道，這是違法違規行爲肆虐的重要原因，這不僅損害了證券市場的公平，也損害了證券市場的效率。現在對欺詐發行、違規信息披露等行爲處罰力度過輕，應該儘快修訂證券法，提升對違法違規行爲的處罰力度，不能再任由“趙薇們”把中小投資者當“韭菜”割。

全國人大代表、立信會計師事務所董事長朱建弟統計了從2013年9月至2019年1月，會計師事務所及相關上市公司因未按規定披露信息或所披露信息有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏的，所受的處罰金額。

結果顯示，截至2019年1月9日，會計師事務所被中國證監會處罰的案例合計47起，同時處罰上市公司和會計師事務所的案例共42起。其中的26起案例中，會計師事務所所受處罰都重於上市公司所受處罰。甚至對3家當事會計師事務所沒收業務收入並處以罰款的金額合計，是對相關上市公司處以罰款的10倍至15倍。

全國政協委員、中央財經大學證券期貨研究所所長賀強指出，在我們的資本市場中，有人利用信息造假、操縱市場、操縱價格，獲取幾個億、十幾個億、甚至更大的暴利，可是被查處時，頂格罰款幾十萬元，造假的成本太低，致使資本市場的違法犯罪行爲屢禁不止。問題的關鍵在於我國的證券法對於資本市場違法犯罪行爲制定的處罰標準太低，導致市場中違法犯罪的成本過低。

我國的證券法於1998年12月29日被第九屆全國人大常委會第六次會議通過，曾經做了3次修正和1次修訂。但是，證券法中法律責任一章對於各種違法犯罪行爲處罰的標準沒有進行太大的修改，資本市場違法犯罪行爲的頂格處罰大部分都是30萬元或60萬元。

賀強表示，過低的違法犯罪成本使我們的監管難以扼制資本市場的造假與操縱行爲，導致市場過度投機，內幕交易不斷，投資者的利益難以得到有效的保護。

多個議案聚焦處罰力度

多位代表、委員建議，要進一步加強市場監管，儘快修訂證券法，加大打擊資本市場違法違規行爲的力度，提高違法違規成本，形成統分有序、內在緊密、重點相宜的法律構架，以實現對資本市場的統一有效監管。

賀強表示，必須要在資本市場建立嚴格的重罰制度。要學習美國處罰安然公司造假的經驗，使造假者付出沉重的代價。誰造假，就罰他一個傾家蕩產，同時，還要強化實時的動態監管，對市場中操縱股價、操縱市場的行爲要堅決查處。而且還需要其他制度相配合才能行之有效。一是要建立集體訴訟制度；二是要建立對受損害投資者有效的賠償制度。

全國人大代表、中泰證券股份有限公司黨委書記李瑋建議，在證券法第189條、第193條中提高對欺詐發行股票、違規披露信息等違法主體的處罰標準，增強對違法行爲的懲罰力度；加重對欺詐發行、違規披露信息等行爲的刑罰力度，延長相關責任人員刑期等。

董彥嶺教授對此表示贊同並具體指出，立法思路應該是，首先要加大處罰力度，處罰力度要和其違法違規行爲的嚴重程度及違法違規所得金額掛鉤。從違法違規的所得實際金額來看，目前的“頂格”處罰明顯偏低，要考慮形勢發展和監管實踐，予以較大幅度提高。其次，對於涉及違法的行爲，要考慮降低入刑門檻，刑、罰並舉，可以更有效震懾證券違法違規行爲，切實保護中小投資者利益。

全國人大代表、深交所總經理王建軍也指出，我國資本市場發展迅速，證券欺詐發行類案件不斷增多。此類違法犯罪行爲嚴重損害廣大中小投資者合法權益，具有涉衆性強、涉及金額大、影響範圍廣、社會危害程度高、對國家金融管理制度破壞性強等特點。

全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華3月12日表示，由於證券法與公司法、刑法諸多條款緊密相關，爲更好地發揮法律合力性效能，在證券法修改的同時，亟須對公司法、刑法從頂層設計上進行聯動修改，從而進一步加強市場監管，加大打擊資本市場違法違規行爲的力度，提高違法違規成本，形成統分有序、內在緊密、重點相異的法律構架，以實現對資本市場的統一有效監管。

肖鋼也建議提升對違法違規行爲處罰力度。肖鋼指出，現在對欺詐發行、違規信息披露等行爲處罰力度過輕，應該儘快修訂證券法。

中央財經大學教授、中國證券法研究會副祕書長邢會強告訴法治週末記者：“我個人認爲應當提高行政處罰力度。對於財務造假，不應限於最高處罰60萬元或一審、二審修改草案中的200萬元，而應按照造假額的一定比例處罰。例如，造假財務指標是淨利潤指標的，可按照造假淨利潤的一倍處罰；造假財務指標是營業收入或現金流指標的，可按照造假營業收入或現金流的10%處罰；多種財務指標均造假的，按照從高原則進行處罰；通過財務造假虛擡股價，配合大股東減持的，按照操縱市場進行處罰。”