eo記者 周慧之

　　海外市場的火熱，令光伏企業漸漸從“531政策”中恢復忙碌。然而對於主管部門來說，即將過去的一季度倍感壓力。

　　在發起多輪徵求意見之後，2019年光伏新政始終沒有敲定最終版本，今年國內光伏市場至今未能啓動。不少以國內市場爲主的光伏製造企業，開始調高海外業務份額的佔比預期。國內光伏發電裝機能否在剩下三個季度裏完成“穩中有進”的預期，也得打上一個問號。

　　決策艱難背後，涉及多方博弈以及大量待解存量問題。此前業內普遍預期，今年光伏新政有望於3月底出臺，若按此看時間上所剩無幾。近期亦有傳聞，出臺時間可能順延至4月。

　　“時至今日，（經過）一個季度的醞釀和討論，（已經）形成比較穩定的政策框架。”在 3月12-13日舉行的“第四屆光伏發電設計、工程及設備選型研討會”上，國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶發表演講時提到，“當然一些細節還在進行調整。”

　　據其介紹，從1月份開始，財政部和國家發改委、國家能源局不斷出臺並徵求意見，項目管理到目前爲止徵求過三輪意見。雖然還未以正式意見稿向社會發布，但大體方向比較確定。

　　政策框架基本確定

　　補貼怎麼辦？電價怎麼定？規模怎麼管？是目前已經形成的穩定政策框架的三個方面。

　　“補貼比較清晰，財政部希望新增補貼能夠形成比較穩定的規模。”陶冶表示，目前大家聽到的30億的補貼規模應該比較確定。2019年1月5日，財政部召開了“關於可再生能源發電補貼政策”座談會，關於“30億”補貼規模的說法也是在此次會議後流出的。其中，光伏扶貧與戶用項目會進行單獨切塊化管理。

　　項目管理方面，主管部門採取了“兩條腿”並行的思路，一方面推進有補貼項目規劃下的管理，另一方面是推動平價上網項目的建設。後者由於不享受補貼，在規模上無明確限制。

　　在覈心的價格政策問題上，陶冶提到，如何加強市場化定價機制的政策設計思路，還有待於調整。不過價格政策的框架是確定的：包括區分三類資源區的價格在0.4元到0.55元/千瓦時左右之間；對於一般工商業分佈式項目、戶用分佈式項目分別給予0.1元/千瓦時和0.18元/千瓦時的補貼強度。

　　此外，招標上限電價按照季度性進行調整，確定從第三季度和第四季度開始，按每季度下降0.01元/千瓦的時序不斷調整競價的上限價格。

　　競價方式上，普通地面電站和一般性工商業電站要參與全國一體化的競爭性配置方法。此前光伏行業有不少聲音呼籲以省爲單位來執行，原因是各省光伏資源稟賦不同，燃煤標杆電價存在差異，土地成本也有區別。

　　然而主管部門的顧慮在於，一旦按省劃塊，容易產生尋租空間。

　　“我們承諾按照競價政策開發的光伏項目補貼能夠按時發放。”陶冶表示，“也就是說需要時間換空間解決存量補貼拖欠問題。對於2019年新增項目在30億補貼資金覆蓋範圍內不拖欠，也是財政主管部門給出的一個利好。”

　　正泰新能源總裁陸川博士表示，不管最終採取哪種方案，市場化競價的機制肯定對光伏市場利好。競價的模式可以讓市場去發現技術，只要做到度電成本低，競價的時候就有優勢。而且今年政策的所有補貼是都給增量，保證了中國光伏發電裝機的體量還可以繼續上去。

　　競價制之下，陸川表示接下來地面電站的爭取方向分爲三輪，最爲確定的是爭取領跑者項目，在過去三輪領跑者項目中，正泰新能源是唯一持有電站的企業；其次是有合適的地面電站，按照國家要求參與競價；最後再是建設平價基地。

　　在其看來，平價基地現在最大的問題是土地成本存在很大的不確定性，包括資源稅的徵收以及接入條件能否滿足。而且從全國來看，資源條件優質的地方集中在幾個區域，如果大量企業集中過去，容易將土地成本炒高，導致非技術成本高企，反而使得項目有可能做不起來。

　　在最近一次發言中，陶冶透露2019年光伏新政對項目結轉部分進行了特別說明，將給予0.3GW指標來保障2018年下半年已併網新增戶用項目。而且他預測，2019年度光伏新增併網規模在45GW到48GW之間。

　　增加“附加”難度大

　　兩會上，不少光伏企業代表呼籲以增加可再生能源電價附加的形式，來彌補光伏電站被拖欠的存量補貼缺口。對此，在陶冶看來，在目前的政策語境下，操作的難度非常大。

　　他提到，這種操作更多是財務主管部門上的協調和溝通，但是在（今年）兩會報告上，總理提出要進一步梳理政府性基金降低一般工商業電價。在這個大背景下，再去增加可再生能源電價附加，再去把重大水利基金調整過來，可能性不大。

　　“對於下一步新增資金缺口以及每年度累計補貼資金，基本上沒有一勞永逸的辦法。既不可能依靠電價附加調整一次性調整到位，也不可能完全依賴哪天財政預算能夠撥出大量資金一次性把缺口不上。”陶冶說。

　　據瞭解，如果不加以調控，每年新增收支不平衡補貼缺口在700億以上。在調整後的新的思路下，財政主管部門希望按照目前電價附加水平，每年有新增補貼金額能夠覆蓋新增裝機帶來的新增補貼需求。

　　“也就是說先實現一個小目標，補貼年度收支平衡缺口不要再擴大，然後再去討論怎麼解決累計缺口。”陶冶表示，“這是我們提出來的，對於每一年可再生能源新增補貼資金需求的最爲根本、最爲簡單的管控目標。”

　　更進一步，跨區輸電通道的配套光伏項目是否納入到30億的補貼規模中，還需要新政的細化和明確。

　　技術進步與政策不銜接

　　儘管遭遇斷崖式的“531政策”，中國光伏行業2018年度新增發電裝機規模依舊超出普遍預期達到44.26GW，佔全球新增總裝機量的40.37%。相比2017年度53.06GW雖有回落，這也是史上第二好成績。

　　然而對於主管部門而言，光伏發電裝機規模的增長是失控而超速的。截止2018年底，國內光伏裝機總體規模已經達到174GW，超過《太陽能發展“十三五”規劃》中，計劃到2020年底實現105GW的規劃裝機容量。

　　太陽能發展“十三五”規劃不得不做出調整。2018年11月2日，國家能源局召開關於太陽能發展“十三五”規劃中期評估成果座談會，這次會議明確調高光伏裝機目標，並表示加快研究制定2019年度光伏政策。

　　這很難簡單歸咎於單方面的問題。光伏製造端各環節在技術上快速迭代，帶來了有目共睹的成本壓縮。與此同時，項目管理上機制設計不足，原有規劃難以起到約束作用。“技術進步與政策的不銜接，才導致過去的發展超過了預期。”陶冶說。

　　雖然截至一季度末（3月28日），國內市場尚未啓動，但光伏製造企業一方面繼續完成上一年度結轉的項目；另一方面開足馬力承接海外市場新增訂單。

　　對此，中國光伏行業協會副祕書長劉譯陽在本次論壇上提醒，“大力擴張海外市場，企業界的競爭可能會更加白熱化。此前在2010年到2012年曾經犯過的一些所謂低價競爭、惡性競爭的事例有可能（再次）出現。這種做法不僅對中國光伏行業的整體形象有影響，也可能引發新的貿易爭端，所以企業要有所警覺。”