保發展 保紅線 保權益

——2013年主要土地政策回顧與評述

　　編者按

　　過去的一年，國土資源工作積極貫徹落實黨的十八大精神，在節約集約用地政策體系、基本農田建設、徵地制度改革等政策和具體工作中貫穿「保發展、保紅線、保權益」的理念，實行最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，為經濟社會發展提供了保障。

　　中國土地勘測規劃院2013年年底出版的《中國土地政策藍皮書（2013）》，系統地介紹、梳理一年來出臺的主要土地政策，對政策效應作出評價，並預判下一年土地政策的大致走向。本期特摘錄藍皮書一年政策回顧與展望的要點，以饗讀者。

　　地方實踐

　　建立耕地保護補償機制

　　試點模式主要包括三種：一是對農民自發開展的小規模基本農田整治給予補助。二是對基本農田管護和質量建設給予補助，包括對基本農田管護進行補助、對土地整治項目後期管護給予補助、對耕地質量保護和建設進行補助。三是對承擔耕地保護責任與義務的農民或農民集體進行直接補償。廣東省率先在全國建立了覆蓋全省的基本農田保護經濟補償制度。廣西在全區範圍內推廣龍州「小塊並大塊」的耕地保護補償模式，採取「先建後補、以補促建」方式，對農民或農村集體經濟組織自行開展基本農田建設和土地整治給予補貼。浙江省和廈門市也進行了相關試點。

　　徵收存量土地年租金

　　杭州和哈爾濱等市出臺了土地年收益徵收管理辦法，探索對劃撥土地使用權出租徵收土地年租金，杭州市近十年平均每年收取2000萬元左右，2012年土地年收益的徵收達歷史最高為4134萬元。通過徵收年租金，政府每年可獲得一定數量的存量土地收益，加強了對土地二級市場的管理，擴大了有償使用的範圍，避免了國有土地資產流失。

　　農民分享土地增值收益

　　東莞市探索集體土地「統籌開發、利益共享」模式，土地增值收益分配更多地向農民傾斜。汕頭市潮南區在扣除徵地補償費等相關費用後，將土地出讓純收益的20%返還給村集體，10%留存鎮政府。廣東在「三舊」改造中注重多目標互惠共利，合理分配土地收益。

　　推進土地資源市場配置

　　深圳市推進國有經營性基礎設施和各類社會事業用地的有償使用，明確劃定國有經營性基礎設施和社會事業用地的有償使用範圍和供應方式，實施差別化的地價政策。通過協議和招拍掛方式出讓經營性基礎設施用地，發揮了價格機制的內在約束作用，體現了經營性基礎設施用地的真實市場價值。

　　集體建設用地參建租賃房

　　北京市採取政府主導模式，在海淀區唐家嶺地區開展利用集體土地建設城市綠地公園、回遷安置房和公共租賃房。上海市採取集體主導模式，以農民集體經濟組織為建設主體，建設保障性安居工程，定向用於來滬務工人員等租住。通過試點，增加了農村集體和農民收入，創新集體土地利用方式。

　　探索農村土地使用制度改革

　　安徽開展農村土地使用制度改革試點，主要內容包括：改革徵地制度，推進集體建設用地使用權流轉，探索宅基地有償退出機制，促進城鎮化發展。統籌城鄉土地市場，建立城鄉統一的土地使用權交易市場。探索耕地保護新機制，統籌推進耕地保護。

　　節約集約用地政策體系基本完善

　　黨的十八大要求「大力節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變」。多年來，國土資源部把推進資源節約集約利用作為國土資源管理的一條主線，作為服務科學發展的重要平臺，會同有關部門，與地方各有關方面一道，積極探索，紮實推進，形成了完整的政策體系，取得了明顯成效。

　　建立節約集約用地政策體系。初步形成了橫向覆蓋土地規劃、供應、使用、評價、監管等各領域，縱向覆蓋國家、省、市、縣等各行政層級的節約集約用地政策體系。

　　強化土地使用標準的執行。在供地環節，嚴格按照國家發布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業項目建設用地控制指標》供地，同時不斷完善土地使用標準。從土地供應、利用、存量土地挖潛等環節進行了規範，提高了相關節約集約用地政策的規範性和可操作性。

　　促進低效建設用地再開發。4月，國土資源部印發《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》（國土資發〔2013〕3號），通過推進城鎮低效用地再開發利用，優化土地利用結構，促進經濟發展方式轉變。主要政策包括：鼓勵和引導原國有土地使用權人、農村集體經濟組織和市場主體開展城鎮低效用地再開發，規範政府儲備存量建設用地開發利用。

　　耕地保護政策向縱深發展

　　2013年，國土資源系統持續推進耕地數量、質量和生態「三位一體」的耕地管護措施，尤其著力強化耕地質量建設與管理，探索多年的「激勵性保護」也有了重大突破；同時，順應信息化時代發展，適應政府職能和管理方式轉變，耕地管理的信息化進程有了重大進展。

　　基本農田資料庫系統建設加快，耕地保護管理信息化進程提速。全面推進高標準基本農田建設，耕地質量保護和建設已成為當前耕地保護的重心。2013年，500個示範縣在全國116個基本農田保護示範區已有經驗的基礎上，積極探索「農民參與、整縣推進」的新模式，將高標準基本農田建設推向新高潮。

　　積極推動有基礎、有意願、有代表性的地區開展耕地保護補償試點工作，取得了重大突破，補償試點從市縣擴展到省級，並開始逐步向更大範圍推廣。各試點地區結合當地實際，選擇補償和激勵的方式也逐漸多樣，成效顯著。具體試點模式有：對承擔耕地保護責任與義務的農民或農民集體進行直接補償；對農民自發開展的小規模基本農田整治給予補助；對基本農田管護和質量建設給予補助。

　　權益保護、保障和改善民生政策繼續完善

　　加快推進徵地改革制度，依法進行土地徵收。2013年5月，國土資源部辦公廳發布《關於嚴格管理防止違法違規徵地的緊急通知》（國土資電發〔2013〕28號），要求處理好「保發展、保紅線、保權益」的關係，不得強行實施徵地，杜絕暴力征地。徵地程序不規範、補償不到位、安置不落實的地區，必須立即進行整改；存在違法違規強行徵地行為的地區，要嚴肅查處；凡整改、查處不到位的地區，不得繼續實施徵地。

　　加大保障房建設用地供應力度。2013年4月22日，國土資源部印發《保發展保紅線工程2013年行動方案》，落實633萬套保障性安居工程建設用地供給，嚴格目標責任考覈。2013年，全國計劃改造各類棚戶區304萬戶。截至11月底，已開工323萬戶，佔目標任務的106.2%，超額完成土地供應任務。

　　建立不動產統一登記制度。十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，建立不動產統一登記制度，整合房屋、林地、草原、土地登記的職責，由一個部門承擔。國務院第31次常務會議進一步明確，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺「四統一」。這對於完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系，保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，具有重要意義。

　　截至目前，全國農村集體土地所有權確權登記率達到97%。宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作也在全面推進中。

　　宏觀調控加強，土地市場監管更為嚴格

　　加大房地產市場調控力度。國務院辦公廳於2013年2月26日下發《關於繼續做好房地產市場調控工作的通知》（國辦發〔2013〕17號），指出當前房地產市場調控仍處在關鍵時期，要繼續做好房地產市場調控工作，促進房地產市場平穩健康發展。文件要求各地區要根據供需情況科學編製年度住房用地供應計劃，保持合理、穩定的住房用地供應規模。原則上2013年住房用地供應總量應不低於過去5年平均實際供應量。2013年前三季度，我國住宅用地供應9.17萬公頃，同比增加28.4％，遠超近五年同期均值（6.29萬公頃）。商品住宅用地供應7.13萬公頃，同比增加37.3％，也超過了近五年的同期均值。

　　重申嚴管「小產權」房。國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳11月22日發布緊急通知，要求堅決遏制在建、在售「小產權房」行為，建設、銷售和購買「小產權房」均不受法律保護。對違法建設、銷售的「小產權房」開展一次集中排查摸底，結合實際研究提出分類處理的意見。

　　規範土地儲備融資行為。國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會聯合下發《關於加強土地儲備與融資管理的通知》，文件理清土地儲備業務與融資的關係，切實防範可能出現的金融風險，為政府供應「凈地」提供有效保障，保障土地儲備工作規範健康運行。

　　加強建設用地供後監管。國土資源部辦公廳發出《關於建立土地利用動態巡查制度加強建設用地供後開發利用全程監管的通知》，決定在總結土地利用動態巡查試點城市經驗和做法的基礎上，在全國範圍內建立土地利用動態巡查制度，對建設用地開發利用情況實行全程監管。從建設項目跟蹤、信息現場公示、價款繳納提醒、開竣工預警提醒、開竣工申報、現場覈查、閑置土地查處、建立誠信檔案八個方面加強監管。

　　差別化用地政策進一步細化

　　對不同行業用地，針對其各自特點，配合相關職能部門，出臺差別化的管理政策。出臺了促進旅遊業發展的用地政策，配合民政部落實保障養老用地的政策，配合國務院關於鐵路和公路領域改革，出臺盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用及優先保障城市公共交通設施用地的政策。在用地計劃、供地方式、稅費減免等方面實行差別化管理。

　　政策評價

　　從重審批轉向重監管

　　2013年，國土資源部加強了批後監管，管理工作的重心從重審批轉向了重監管。部署建設基本農田資料庫，保障基本農田落到實處、低效用地再開發資料庫等，加強對試點地區的監管，嚴格規範試點政策的有效執行。建立土地利用動態巡查制度，加強建設用地批後監管。在土地利用現狀變更調查中，加強土地現狀調查和用地管理信息的套合，確保了土地利用監管的準確和高效。

　　從重增量轉向重存量和增量並重

　　按照統籌增量和存量用地的要求，協調安排城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城市低效用地再開發等各項試點，積極拓展建設用地新空間，促進了城鄉統籌和區域協調發展。城鄉建設用地增減掛鉤試點已在除西藏、新疆外的29個省區市全面推開，工礦廢棄地復墾利用也已在10個省份開展。這一系列的部署，都對建設用地空間的釋放起到了積極的作用，土地管理已從重增量向重存量和增量並重轉變。

　　從重出臺政策到重政策效果

　　從2011年起，每年都對已經實施的規章和規範性文件進行後評估。2013年，對國家和我部安排部署的國土資源改革試點進行總結評估，分析改革試點的進展、問題及成效，提出試點成果轉化、深化或調整的意見建議。對徵地制度改革試點、節約集約用地試點、採礦用地改革試點、土地產權制度改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾利用試點、集體土地建設租賃房試點進行評估。

　　未來土地政策基本判斷

　　從基層吸取好的成功做法，上升為政策法律。土地管理制度改革應充分尊重地方和羣眾首創精神，將實踐證明行之有效的成功做法和經驗及時上升為政策、制度和法律。當前我國多層次改革試點格局基本形成，積累了豐富的試點經驗。今後會加強對地方實踐探索的總結提升，對其成功的做法上升為政策和法規，固化下來。

　　推進土地政策的區域化和地方化。國際經驗表明，發達國家土地政策大都是地方政策。土地政策具有很強的區域性和地方性。未來土地政策改革的方向，應當按照資源稟賦、人口分佈和經濟發展水平的地區差異，制定區別對待的土地利用戰略和土地管理政策。

　　土地政策將更好地服務於建立城鄉統一的建設用地市場。未來土地政策將圍繞建立城鄉統一的建設用地市場，處理好政府和市場的關係，通過市場化改革，使市場在土地資源配置中的決定性作用真正得以實現。注重土地政策與財稅體制、產業政策、金融政策相互配合，促進城鄉統一的建設用地市場的建立。

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