龔健雅：新型智慧城市——從城市管理到社會治理
2018年11月16-17日，中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2018在京舉辦。本期內容為中國科學院院士、武漢大學遙感信息工程學院院長龔健雅在主論壇上所做的《新型智慧城市--從城市管理到社會治理》演講全文。近期，我們將陸續刊發論壇嘉賓主題演講，以饗讀者。
各位領導，各位專家，各位同事，今天非常高興能夠受邀到這裡做一個交流。因為我是搞技術的，我想講一下關於新型智慧城市的一些發展。題目是"新型智慧城市：從城市管理到社會治理"。主要談兩個方面的問題：一是由數字城市到綜合管理；二是由社會感知到智慧社會。
一、由數字城市到綜合管理
1.數字城市的進展
我先談第一個問題：數字城市的進展，以及基於數字城市的綜合管理。
數字城市，也就是現在一般認為的城市數字化，空間信息在數字城市裡面起重要作用。最近幾年，地理信息技術的發展非常迅速，基本上能滿足數字城市的要求。我們已經實現了從二維到三維的跨越，從技術上能夠建立三維城市模型以及地上下、室內外一體化的三維信息系統。目前大城市的地下三維空間和管網基本上都進行了三維數據採集，也能夠進行數據的管理和服務。特別是像這種三維管網，主要大城市，像北京、上海、武漢這些城市都已經完成了數字化，建立地上下一體的城市信息系統。這是一個非常好的基礎，它可以滿足各方面的要求。
第二，在城市的公共服務平台方面，現在大家都認為，建立城市綜合管理信息系統，需要有一個公共服務平台，需要一個共享的系統。這個共享的系統，大家達成一個共識，無論是大城市還是小城市，無論是搞計算機的人還是搞城市管理的人，現在都認為只有空間信息作為一個基礎平台才能夠整合全市的各種信息系統。所以現在全國許多城市建立了一個以地理信息為基礎的公共服務平台。這個公共服務平台在國家層面叫"天地圖"，各個省、市都有自己的"天地圖"。把基礎的空間數據作為一個支撐，集成各個部委、廳、局的各種數據。"天地圖"從二維的電子地圖到影像，到三維，特別是很多城市，都建立起了三維空間信息為基礎的公共服務平台。這是第一個基礎信息，也就是城市的基礎信息。
2.基於數字城市的綜合管理
在基礎信息之上，很多城市做了大量的工作，也就是開發了許多基於數字城市的綜合管理信息系統。
2.1網格化數字城管
第一個管理系統是城市的網格化的管理系統。這個應該說是北京市東城區發明出來的。把城市分成多小網格，當時是100×100米的網格，每個格網配備一個網格巡查員，對各種城市部件進行巡查。巡查員可以發現哪個地方的井蓋丟了，哪個地方的路燈壞了，需要進行維護，巡查員上報信息到網格化城市管理系統，最後系統調度有關部門進行維修。現在這套體系已經發展到全國差不多所有的地級市。隨著感測技術的發展，很多城市安裝了大量攝像頭，這樣可以從原來的數字城管發展到用攝像頭自動發現各種部件的問題。
2.2數字行政中心-城市綜合管理
第二個方面的發展，就是有了支撐的數字城市的共享服務平台以後，很多城市開始建數字行政中心，也就是城市的綜合管理。這個綜合管理不僅僅是剛才講的物理部件的管理，它把整個城市的辦公系統，各個部門業務管理都搬到計算機上面。綜合管理系統涉及到經濟、社會以及城市管理的所有方面。現在一個城市有幾十個部門，例如武漢市，已經有幾十個部門都共享這一平台。所有數據都基於地理信息支撐的公共服務平台，在上面做各種各樣的辦公，所有部門的信息都在這上面，包括所有的信息交換、信息共享、信息公開，各部門都在這上面，形成了一張圖。這張圖的基礎就是"天地圖"，"天地圖"不只在國家層面，在很多城市都有自己的一張圖。這張圖相當於一個基礎的底圖，在這上面加入各種各樣的數據，包括影像、三維，以及各種各樣的數據，同時形成從基礎地理信息到各種管理信息，到政務信息的數據倉庫，形成了數字行政中心，包括各種各樣的應用。我在這裡只是舉一些應用，涉及到三類用戶：一個是政府的各個部門；第二個就是政府的綜合部門，也就是政府首長。第三就是公眾。公眾、老百姓很多信息查詢都是在政府的公共服務網上得到的。
首先需要將網格化城管系統上升到這個大平台上，我們原來城管信息系統是城管部門他們自己做的系統，接入到整個大平台以後，由全市統一基礎平台，城管接上來，解決它的城管的問題，但是這個時候城管可以把其它部門的信息集成起來。這是一個大城管的模式。
第二，環保信息系統。因為環境保護現在也是各個城市非常重要的方面，包括環保的水、氣，還有各種各樣的生態，各個方面的信息。
第三，很多城市現在非常關心的問題就是重點項目。可以把重點項目的全生命周期進行監控，從審批到開工，到整個建設的過程，都可以在這個系統上進行監控。還有平安城市，公安部門也納入到這個系統。原來公安有自己獨立的一套系統，現在公安也需要一個地理信息平台支撐，所有城市的攝像頭都連接到一個地理信息系統的平台上。這樣如果遇到一些突發事件，像上一次溫州那個女孩受害的時候，可以很容易找到相關攝像頭，大概一兩個小時就能夠找到這個罪犯，為決策過程提供了很方便的技術的支撐。
第四，各個政府部門的辦公。現在我們很多工作要交叉辦公，像申請一塊建設用地，涉及到規劃局、土地局等部門，以前要市民拿到這裡審批批文再到另外一個部門，現在用同一個底圖，到土地局批了以後，規劃局可以查看批的情況，再看是否符合規範。還有各個部門的辦公，包括園林局、水務局，很多部門需要綜合的系統。
第五，應急指揮。這個涉及到的範圍更廣，涉及到各種各樣的自然災害，還有人為發生的突發事件，對災害的評估、議案的處理以及模擬，都需要一套系統。
經過最近十來年的發展，中國數字城市的建設已經已經得到了快速的發展，很多城市的信息化水平已經有了很大的提高。許多城市實現了從數字城市到智慧城市的轉化，很多決策支持功能都在增加。
二、由社會感知到智慧社會
1、社會治理現狀與背景
我們現在面臨的另外一個問題，就是社會治理的問題。我們剛才提到的信息主要還是城市的物理方面的部件信息，主要涉及自然地理方面，像道路、房子、公園，甚至是一個井蓋、路燈，這些都是物理部件，管理得非常細，剛才講的這些大一點的城市，城市裡的每一個部件都已經數字化了，進行了全程的監控和管理。
我們社會治理涉及到另一個問題是人的管理，包括經濟實體的管理，現在還有非常大的發展空間。很多問題沒有解決，現在有些城市開始在探索運用地理信息作為一個基礎來進行人文社會經濟信息的管理。我們跟深圳市合作做過一些工作，後面給大家主要彙報一下這部分工作，就是社會治理應用的問題。
基於城市地理公共信息服務平台，土地資源管理、規劃管理、環境監測與管理，城市建設與管理，城市各種硬體管理都可以做得很好。現在公眾服務這一塊也做得不錯。公眾服務有兩個方面的支撐：一個是城市本身，像城市的"天地圖"，一些城市的網站提供了很多公眾辦事的公共服務功能；另一個是網路地圖服務公司像百度、高德等，它們這些地圖公司也提供了很多公共服務的應用功能。
下面談一下基於數字城市的社會治理。剛才幾位報告人也都講了，現在城鎮化的發展非常快，大量的人口到了城市。但是這些人到了城市以後管理是一個問題，特別是我們國家二元化的城市人口，一個是有戶籍的，一個沒戶籍的，像深圳，沒有戶籍的人口大概比戶籍人口多了兩倍多，大概400多萬是有戶籍的人口，1600多萬是非戶籍的人口。現在對非戶籍人口的管理是一個非常大的問題。另外，從現在社會發展來看，我們的活動空間也發生了很大變化，已經從現實空間到了虛擬空間，我們每個人每天都花大量時間在虛擬網路空間。以前我們對人員管理都是在現實空間，現在很多人很多時候都是在虛擬空間。對這個虛擬空間如何管理是一個問題。從社會空間來看，以前都是有單位的，現在到社區了，以前都是體制內的，現在到社區了。這些變化將增加我們對社會治理的難度。這個問題是非常難的，目前社會治理底數不清，情況不明，數據分散，效率不高，這些問題如何解決？
要解決這些問題，當然還是要採用原來做城管的那套方法，可以參考網格化城管模式。但是，很多城市城管員已經負擔夠重的，據我了解，深圳市大概有一萬個城管員，是專門巡查城市設施部件的城管員，他們還不能解決整個社會管理的問題，我們需要建統一的平台，多元參與，除了這些城管員之外，還要社會、社區、個人來參與這個系統的建設，信息的採集，提升效率。為此需要進一步細化社會治理單元。
我們原來的社會治理單元就是一個街道辦事處，還有街區，現在還要進一步往下細化單元，將最小物理單元細化到一棟房子，一個房間。
第二，多元治理，除了網路員，政府雇的人，還有社區的志願者可能是很重要的信息採集員。
第三，我們用信息化的創新手段，包括將空間信息作為基礎，大數據云計算作為平台。
2.社會治理塊數據理念
社會治理需要建立塊數據的概念。社會治理涉及到很多方面，包括不動產，社會環境、事件、人、災害，各種各樣的新的東西。涉及到的事物有自然資源、環境保護，公共安全，社會治理及應急和民事，市場監管，特別是民事和市場監管方面是新提出的，傳統的城市管理主要是城市的各種物理部件的管理。
下面介紹社會治理信息系統的構架。這裡的首要工作就是要把這個信息基礎設施進行擴展。原來的信息基礎設施以地理空間框架為基礎，現在應該把兩個庫加進來，一個是人口庫，一個法人庫，這兩個庫也應該作為信息基礎設施。以城市地理空間基礎設施為基礎，進行統一的時空信息和時空基準，但是要把人口，法人信息都要落到圖上，這是第一步，要有統一的時空基準，就是說我們要統一城市的地名、地址，所有的人，所有的經濟實體都要有一個根據他的登記註冊的位置，落實到它的地址上。通過這個時空大數據平台來連接空間信息與人口法人信息，這樣作為基礎以後，把原來城市管理信息系統再擴展到人和法人這一塊，擴展到社會治理這一塊。
總的來說，原來是主要以基礎地理信息資料庫為基礎，現在要加上人口、法人資料庫，不動產資料庫，再建立起城市管理信息系統，擴展到社會管理。這是基本的設想。
3.深圳市社會治理創新實踐
我們根據這個設想與深圳市政法委一起做了一些探索。這個探索的是由深圳市政法委管出租房屋提出的。為什麼政法委要做這個事，他們說他們要管出租房，所以由政法委牽頭，涉及到國土規劃、公安、工商、房管、人社、民政、衛生等幾十個部門，要管理到各個街區和網格。這時使用了一張圖的概念，還是與我們城市信息化管理一樣，以空間信息為基礎，同樣要把這個空間信息，要把所有人和法人數據落地。第一步，把所有人口和法人資料庫全部空間化，有了這個以後，再把這個拓展，因為人是會動的，如何知道每個人的空間位置，他們又想到人和手機可以連在一起。當然不是每個人都能查到這個信息，只有當政法委和公安要追蹤一個人的時候，可以知道他在哪裡？在深圳市，你無論是在賓館登記還是住房登記，首先你進來以後必須要有住，住了以後你登記了。然後就根據你登記的身份證號，連接到你的手機號。身份證號、企業代碼、手機號、住房編號、房屋位置統一關聯，叫做"五碼"關聯，它們涉及房屋、法人、人、事件、通信。這裡提出一個塊數據的概念，一個塊包含三類數據，一是地理空間數據，二是基礎數據，三是業務數據。首先把地理空間分成八個級，以前我們一般從城市劃分到區到街道，再到一般的小區，現在要一直細分到每一棟房子或者每一間房間。如果你要是住在這個出租房，住的房間是多少單元多少號，現在幾個城市都直接把這個數字化到了每一個房子的每一個單元。這樣就把整個連起來了。
第二個，基礎數據塊，這個涉及到很多基礎數據的類型，包括房屋產權，房屋類型，管理模式等，通過房間塊的編碼把它的信息連起來。
第三個，業務數據塊，就是各個部門不一樣，有些是警務部門，有些是消防部門或者市場監管部門，市場監管部門對法人這塊的數據感興趣，還有計生部門，民政部門，民政部門服務的對象包括老人，或者是不能工作的人，或者殘疾人。發放救濟時，通過這套系統可以對它進行很詳細的管理，所以形成了整個社會綜合治理的服務平台。這個平台裡面剛才講的綜合信息已經列進來了，再把各個部門的信息集成起來，最後有一個市長和政法委直接管理的信息服務平台，能夠非常詳細的掌握每一個部門的信息。
這裡講的信息採集，靠政府部門的人可能還是不夠，包括網格員還是不夠，我們開發了一些小程序，或者政府的微信，就是把它發到小區裡面，這個小區的志願者能夠下載，能夠自己發現問題，然後把這些信息傳上去。但是因為有基礎的平台，這些數據都可以放在一起。所以我們兩年以前從福田區開始做，現在已經在整個深圳市推廣這個系統。
整個工作應該說現在管得非常細，到250多個小類，各種事件，每個小區網格塊裡面，每時每刻都有信息更新，而且效率非常高，在幾秒鐘之內就可以獲得這些變化信息，準確率能夠達到80%以上。這就把社會治理的層次提高到一個更高的層次，使之更加精細，從原來的宏觀管理，發展到現在細分到八級之後，到了非常細緻的管理，能夠管理到每個房間，甚至到每個人，包括需要關愛的人群，現在試點做得非常好。
4.未來展望
未來要聚焦新型智慧城市。在一些新型城市發展的時候，可以用我們前面講的技術來助力新型城市的發展，這就是構建社會治理鏈，開展更廣泛的服務決策，除了硬體的高效和有效的服務之外，對人，對社會經濟的各個方面的管理能夠做到更加自然或者更加現代化的信息化服務。提供人、事、物時空之間的關聯，在任何時候我們能夠找到他們之間的聯繫，特別是形成一個大數據，為整個城市的決策以及服務提供支撐。
從發展來看，地理信息應用從規劃開始，到自然資源，到城市建設，發展到城市的運營管理，都實現了數字化，並逐步增加智能化，未來發展到社會治理，特別是現代化的社會治理，能夠更加有效地管理城市，形成真正的智慧社會，使人類生活更美好。
我就彙報到這裡，謝謝大家。
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