英國的金融監管改革，中國可借鑒些什麼？
當前，我國金融監管體系正面臨重構，不久前各種改革建議說法紛紜。英國金融監管改革走過的曲折之路，是我國可借鑒的案例和模式之一。
文︱中國人民銀行金融研究所鄧瑛
本文由瞭望智庫金融觀察員聶歐整理，如需轉載請在文前註明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任
繼2015年底推動宏觀審慎監管升級後，中國人民銀行於2016年進一步將多項外匯和資金跨境的業務納入宏觀審慎管理範疇。以宏觀審慎的名義擴充監管範圍和許可權，是金融危機後全球主要國家央行的經驗做法，也表明中央銀行在金融監管中應被賦予更加重要的角色。
全球主要國家的金融監管改革中，英國改革力度最大，其模式的明顯特徵是由「超級監管者」轉向「超級央行」。在反思2008年金融危機教訓的基礎上，英國拆分了原來大一統的混業監管機構金融服務局(FSA)，以增強中央銀行在金融監管體系中的地位為主線，圍繞構建「雙峯」監管體制下的監管協調機制和推動銀行業結構性監管改革這兩大「支柱」，不斷強化中央銀行實施金融監管和維護金融穩定的職能。
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監管弊端暴露，三大方面改革
在全球金融危機之前，英國實行單一監管模式，即根據《2000年金融服務市場法》，將原先的9個監管機構合併為了金融服務管理局(FSA)，成為所有金融業的監管機構，即「超級監管者」。而英格蘭銀行，則專註於實現貨幣政策的目標。
金融危機重創英國金融業之後，曾引以為豪的金融監管體系面臨前所未有的信任危機。2009年，英國政府提出徹底的系統性改革，體現在三個方面：
一是監管體制從單一到雙峯。
2012年，英國政府將FSA拆分為兩個機構：審慎監管局(PRA)和行為監管局(FCA)。PRA作為英格蘭銀行的下設機構並負責對商業銀行、保險公司和投資公司的監管；而FCA則對所有公司的商業行為進行監管，側重於對消費者的保護。由此，英格蘭銀行在金融市場中的地位得以提高，開始兼具宏觀審慎監管與微觀審慎監管的雙重職能。
二是監管方式從「三方共治」到「超級央行」。
1997年至2008年，英國一直實行「三駕馬車」監管模式，即：由FSA與英格蘭銀行、財政部共同分擔金融體系保護責任，但這一「三方共治」的監管體系在金融危機中嚴重失靈。
為消除「宏觀監管缺口」，英國議會2009年2月出臺了《2009年銀行法》，確立了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩定中的核心地位，集貨幣政策、金融穩定、金融市場運行以及存款性金融機構處置等職能於一身，成為「超級央行」，形成大一統的監管局面。
三是銀行經營從全能銀行模式到結構化綜合經營。
金融危機期間，英國實行的「全能銀行」模式造成了諸多監管難度，併產生了系統性影響。2012年，根據英國獨立銀行委員會的建議，英國政府決定實施「圍欄法則」進行結構化監管改革，打破「全能銀行」模式，在集團內部對零售銀行和投資銀行業務實行隔離，並由「超級央行」對金融集團實施審慎監管。
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構建「雙峯」監管新框架
回看英國金融監管改革的整個歷程，主要在於其貫徹了著名的「雙支柱」改革，即「雙峯」監管體制改革和銀行業結構性體制改革。
支柱之一，是構建「雙峯」監管體制的新框架。
英國於2013年4月開始實施「雙峯金融監管（Twin Peaks）」，這是金融危機以來其改革的重大成果。
在各國金融監管實踐中，「雙峯」一般用來代指兩權分立的監管結構，可與統一監管、三方監管等架構相對比。不過，英國的「雙峯監管」有所區別，英格蘭銀行下設的金融政策委員會（FPC）與審慎監管局（PRA），將宏觀審慎監管與微觀審慎監管統一於央行之下；同時審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）組成了專司金融審慎與行為監管的兩方組織架構；PRA和FCA之間相互協調合作，並受到FPC的指導（如圖1所示）。
「雙峯」監管模式的最大特徵是，英格蘭銀行金融監管職責全面擴充，集貨幣政策制定與執行、宏觀審慎管理和微觀審慎監管於一身，在金融監管體系中處於核心地位。
第一，英格蘭銀行內部設立FPC，負責識別、監控、採取行動消除或降低系統性風險，以維護和增強英國金融系統的風險防禦能力，特別是通過對PRA和FCA進行建議和指導，打通從宏觀政策到微觀監管的傳導機制。
第二，英格蘭銀行下設附屬機構PRA，直接負責對系統性重要的存款機構、保險公司和大型複雜投資公司的審慎監管。PRA作為英格蘭銀行的一部分，已於2013年4月正式運行，負責實施審慎監管職責，監管對象包括存款機構（銀行、房屋貸款協會、信貸公司等）、保險公司和主要的大型投資公司。
第三，英格蘭銀行之外設立的FCA專註於金融行為監管，以保護和增強公眾對英國金融系統的信心。FCA直接對英國議會和財政部負責，並接受金融政策委員會的指導和建議，對所有監管對象實施行為監管。
由此，那些系統重要的企業，包括金融公司、存款機構、保險機構和大型複雜投資企業，將接受FCA和PRA的雙重監管。
這種全新的監管協調機制中，最重要的是PRA與FCA間的協調，以及PRA/FCA與負責宏觀審慎監管的FPC、負責金融系統穩定性的英格蘭銀行之間的協調。
其一，PRA與FCA兩者存在「共同監管利益」，必須簽訂一份備忘錄來說明各自的監管職責和協調職責。尤其是當涉及雙重監管企業時，雙方有必要相互協商，若無法取得一致，可選擇諮詢FPC；PRA還可動用否決權，阻止FCA的相關規則。
其二，FPC與FCA/PRA之間的協調，表現為事關金融穩定的信息、建議和專業知識的雙向合作與交流。
其三，英格蘭銀行與FCA之間，由前者直接全面負責清算所的監管，成為清算所的審慎監管機構，且在一些關鍵領域需要與FCA密切合作。
其四，英格蘭銀行與PRA之間，後者成為了英格蘭銀行的附屬機構，因此與其關係比FCA密切，兩者之間主要是微觀信息的交流與共享。
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從「全能銀行」到結構性綜合經營
「雙支柱」改革中的另一支柱，是銀行業結構性監管改革。
金融危機爆發後，人們重新評估全能銀行開展自營交易及其它證券市場活動的經濟成本和效益，發現形式上的分業監管已不適應事實上的綜合經營，須有一個強有力的監管機構來應對全能銀行和綜合經營帶來的挑戰。
因此，世界主要經濟體均對銀行業實行了結構性監管，包括美國制定實施的沃克爾規則、英國維克斯報告、歐盟利卡寧報告等，其共同點在於將商業銀行業務同某些證券市場業務強制分開。
其中，英國維克斯報告中最核心的內容就是「圍欄法則」，在集團內部隔離零售銀行與投資銀行兩類業務：「圍欄」內的業務主要是歐盟區內的個人及中小企業存貸款和支付結算服務；「圍欄」外主要是證券承銷、在二級市場購買貸款及其他金融工具等。零售銀行業務（零售存款、個人透支和對中小企業貸款）等必須在受保護實體內。
「圍欄法則」的重點就是「集團綜合經營，機構分業經營」。它允許同一集團內部的不同金融機構之間隔離業務，受保護業務與分屬於另外獨立子公司的其他業務可共存於同一集團內，但不受保護的業務必須遵從更為嚴格的規定，包括限制內部交易規模等。前述審慎監管局（PRA）將據此對相關金融集團進行監管，通過「超級央行」的審慎監管職能實現整體金融業的穩定運行。
事實上，結構性監管改革並非完全隔離，只是將零售銀行業務與批發和投資銀行業務實行經營主體的區分，集團綜合經營的格局未變，內部仍能實現資源共享，獲取來自綜合商業模式的多樣化收益。而當非零售業務發生危機時，不得讓零售銀行承擔風險損失，以確保儲戶等債權人不因投行業務風險而受到損失，由此來保障集團內部核心銀行服務的連續性。
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幾點啟示
市場的發展挑戰了舊的監管體系，而金融危機則是這種監管體系失靈的最集中表現。英國之改革，代表了當前世界對於建立有效監管體系的探索。中國同樣存在前述的三方面問題，這是分離了中央銀行金融監管權之後全球的共性問題。因此，我國可獲得以下幾點重要啟示。
第一，重構中央銀行和金融監管之間的關係，強化中央銀行金融監管權。
此次英國的改革，力圖重構中央銀行和金融監管之間的關係。1997年英國剝離了英格蘭銀行監管權成立了FSA，2008年後又撤銷FSA並成立PRA放於央行框架之下，其改革邏輯就是認識到危機中，如果中央銀行和金融監管分離，實施監管應對風險就會存在巨大的缺陷——即監管的不協調和成本的提高、效率的降低，因此加強中央銀行金融監管權成為全球共同的重要趨勢。
第二，重構審慎監管與行為監管的關係，消除金融監管真空。
英國的「雙峯」監管模式，是基於監管目標的不同，即分別從審慎的角度和市場風險的角度對金融機構進行監管，同時更加重視消費者保護和對市場公平原則的貫徹。因此FCA和PRA之間的分工與協作值得中國認真研究，這有利於消除金融監管真空。
第三，重構有利於防範系統性風險、維護金融穩定的管理體制。
當前，英格蘭銀行設立了金融政策委員會（FPC）這一系統性風險的監測、評估、應對的機構，不做具體處置，而是在發現風險之後提出具體指令或者政策建議，要求各成員單位（包括財政部、英格蘭銀行、PRA和FCA）採取統一的、方向一致的，而不是方向相反的監管措施。
如果沒有FPC這一統籌協調機構，各部門風險判斷不一致而採取方向相反的措施，就會抵消監管合力。因而，中央銀行的機制設計上需特別注重金融穩定尤其對風險的防範和預警。中國或許可以借鑒英格蘭銀行，在中央銀行之下分別設立貨幣政策委員會和金融政策委員會，有利於強化中央銀行物價穩定和金融穩定的目標。
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