加快開展增量配電網改革的幾點建議
作者：彭立斌
自2016年第一批增量配電網試點項目頒布以來，無論是第二批，還是第三批項目在2018年上半年之前都是進展緩慢，難以實施。到2018年下半年經過能源監管部門督導、約談和通報之後，項目進展才有了明顯的改變。
第一、二、三批增量配電網進展緩慢的突出現象有：
1、申報艱難導致很多項目流產
在申報環節由於地方政府對於政策理解深度不一和電網難以出具支持意見的原因，導致大量項目申報流產。究其原因，最主要是對於增量電網和存量電網的理解，地方政府和電網有不同的政策解釋。根據《有序放開配電網業務管理辦法》的精神，電網存量電網暫時不在改革範圍。但是實際過程中，大量試點項目的配電網處於犬牙交錯、互相交織的多方產權狀態。這也從側面反映了我國配電網管理體制缺乏統一管理的缺陷。尤其是對於「除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網」也屬於增量配電網改革範疇的認識更是各執一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導致試點項目申報與國家審批增量配電試點項目的速度相比，能夠把申報材料從基層遞交到國家的難度更大。這與其他行業改革相比較屬於大相徑庭的現象。
即使試點項目得到申報通過，項目落地的進展仍然緩慢，以至於320個已經獲得批准的項目，絕大部分還處於摸索階段。
2、股權糾葛導致項目進展緩慢
目前除用戶存量電網以外，很難有園區的配網資產擁有獨立產權。在政府、電網和用戶配電資產互相交織的情況下，由於各方利益訴求的不一致，各方資產如何進入項目公司，成為項目公司難以落地的最重要原因。加上電網企業的「宜控則控、宜參則參」的政策，在基層演繹成了「宜控必控、宜參也要控」的情況，嚴重打擊了地方政府和投資者的信心。有政府領導反映：「增量配電業務改革本來就是為了以社會資本進入配電領域，與電網企業形成一定的競爭以改變現狀，如果電網企業控股了，那根本沒有必要搞增量配電業務改革了」。
令人欣喜的是，在產權清晰、用戶存量配電轉增量的前提下，這類試點項目的進展比純粹新增配電網的速度明顯要快。這也間接說明了，目前產權不清晰的增量配電網試點項目不是最適合進行改革的目標。
3、區域劃分拖延項目落地時間
試點項目另外一個很難落地的重要原因是供電區域的劃分問題。由於體制長期形成的局面，配電網規劃一直以來都是地方政府高度依賴電網企業制訂和投資。一般而言，110千伏變電站（以下簡稱110變電站）以上的電網規劃，是超前於政府產業規劃的。而110變電站以下的配電網規劃，往往遠遠落後地方政府的需求。這就造成了政府為了招商引資，在工業園區和企業共同建設了很多非電網企業資產的存量配電網。絕大部分情況下，電網企業建設好110變電站之後，其他配電網的建設都是政府和企業自行建設，這種情況為增量配電網供電營業範圍的劃分帶來了非常複雜的局面。以電網企業而言，110變電站的存在意味著供電營業範圍屬於存量電網，以政府和企業而言，110變電站以下的供電營業範圍屬於園區和企業自行運營和管理。當試點項目得到審批之後，這類情況造成的區域劃分協調工作非常艱難。
無獨有偶，試點項目中供電範圍清晰的園區和企業存量配電網，在區域劃分方面的落地難度小得多。獲得西北地區第一張增量配電網電力業務許可證的銅川欣榮配售電有限公司就是一個典型的礦區存量配電網。
4、配電價格結構令人難以接受
如果說存量配電網在各方面容易得到政府、電網和投資者的認可。那麼純粹新增的配電網試點項目難以落地的另外一個重要原因是配電價格結構令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經營增量配電網對於很多企業還是屬於陌生的領域。就配電網盈利模式而言，不明就裡的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價的高低之上。而增量配電網的參照目標只能是省級電網輸配電價格體系。憑心而論，目前省級電網輸配電價在第一個監管周期經歷了重重磨難才得以實施，這是國內電價核算體系的一大突破，個中有所缺陷難以避免。比如目前配電價格段結構不盡人意的情況。
而事實上2017年12月發改委頒發了發改價格規〔2017〕2269號《關於制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》，明確規定了「不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構「。這無疑為各地增量配電網項目電價的制訂提供一條可供探索的道路。
作為電力行業重要突破口的增量配電業務改革，其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒於此，要加快增量配電業務改革，我們有如下建議：
一、從存量資產入手，盤活大量沉澱的地方政府和企業資金
要加快增量配電業務改革，就要使得試點項目儘快得到政府、電網企業和投資者的共同認可。具備這個條件的只有目前非電網企業資產的存量配電網項目。因此，從存量配電網資產入手推動增量配電業務改革是目前快速建立增量配電業務機制的明智選擇。
1、存量資產屬於政府和企業沉澱在非經營領域的優質資產。從存量資產入手，將存量配電網轉製為增量配電網，引入社會資本，以入股、併購和租賃等方式將存量資產的真正價值體現出來，將是地方政府和企業非常擁護的行為。
2、存量配電網無論是區域劃分，還是供電方式，與電網企業的利益衝突最小。
3、將存量配電網資產從非經營性資產轉化為經營性資產，目前在法律、技術、財務和經營方式上都是事實存在，幾乎不存在股權糾葛，增量配電網項目公司的投資主體也很容易確認。
4、2019年元月7日，脫胎於發改辦能源〔2018〕356號文的新年第一個電改文件《關於進一步推進增量配電業務改革的通知》（發改經體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了「已經運營的存量配電網，產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業主」的規定。
5、根據估算，全社會非電網企業存量配電網資產總量超過2萬億元，盤活這些優質資產，對於地方經濟的發展和企業降低成本將起到巨大的促進作用。
二、從股權結構入手，還原增量配電業務改革的初心
前三批增量配電網部分落地項目的經營情況證明，股權結構上由電網企業控股和股份過於分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業務改革的初衷。從股權結構入手，加快增量配電業務改革的進度，建議做到以下幾點：
1、目前四川省政府已經明確「增量配電網項目不得由電網企業控股「。這種股權規定，有力地確保了增量配電網公司將成為電網的對標企業，促進我國配電領域的有效競爭，還原增量配電業務改革的初心。
2、2018年下半年，國家發改委在《關於增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發改經體〔2018〕1460號文中強調，不建議電網及地方投資平台控股，也是考慮從股權結構上保證增量配電網項目的健康發展。最新頒發的27號文同樣的作出了「不建議電網企業或當地政府投資平台控股試點項目」的規定。考慮到「不建議」仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業務改革，建議儘快在全國將「不建議」改為「不得」由電網企業和地方投資平台控股，以方便實際工作中真正有據可依。
3、從前三批投資主體的結構來看，絕大部分增量配電網公司股東都達到4家以上，部分控股股東的股份低於40%。對於一個成熟的現代企業制度公司來說，這種股權結構是無可厚非的。但是對於處於風口浪尖的新型配售電公司，這種結構往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經濟發展的要求等問題。所以建議增量配電網投資主體的股權結構中盡量有單一絕對控制股東（股權比例51%以上），以加快項目的建設和投產。
三、從區域規劃入手，融合產業發展，降低用能成本
增量配電業務改革雖然屬於電力體制改革的範疇，但是其真正的目的是為了加快發展地方經濟。而電力體制改革不僅是電力行業自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經濟服務體系，降低地方經濟發展的能源成本。有鑒於此，增量配電網所涉及的配電網規劃和區域劃分問題，其評判合理的標準不是是否有利於當地電力工業的發展，而是如何更好地服務於地方經濟降低能源綜合成本，提高市場競爭力。
元月7日，千呼萬喚始出來的27號文對於區域規劃和產業融合提出了建設性的意見。
1、園區類試點項目經授權可由園區管委會或區縣政府代地方能源主管部門履行配電網規劃組織編製。
2、明確規定了對於規劃編製信息，電網企業應在十五個工作日內復函並提供相關資料。
3、接入系統設計報告必須滿足以下條件：一是由非報告編製方的第三方諮詢機構評審論證接入系統設計報告。二是論證過程充分聽取電網企業意見。三是地方能源主管部門協調確定。
4、規劃方案的評審牽頭方為省級能源主管部門，必須有地方政府、經信（工信）、價格、住建、國家能源監管機構以及電網企業、潛在投資主體參加。
5、對於過渡期內的試點項目（含新增未納入試點、納入試點未確定投資主體），提出了切實可行的解決方案。一是地方政府批准電網先行建設。二是地方政府指定企業先行建設。三是先行建設的資產將得到合理的回報。
四、從配電價格入手，平衡電網企業和增量配電網利益
根據我們參與重慶和廣東兩省市的增量配電網定價細則制訂研究的體會，確實發現單純從配電價格去考核配電網的投資收益，即使是電網企業也難以盈利。所以從配電價格入手，不能只偏袒於增量配電網企業的利益，更要關注電網企業為全社會所承擔的成本和投資回收責任。兩者之間在配電價格的平衡，才能有效地促進增量配電網的推進和發展。最新的27號文關於配電價格的精神是：鼓勵增量配電網發展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高於核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。
主要政策建議有如下幾點：
1、儘快形成輸電價格和配電價格的獨立核算機制；
2、推動電網業務監管會計制度的發展；
3、創新准許收入調節機制；
4、合理測算交叉補貼，創新過渡期間的分攤辦法；
5、創新電網企業和增量配電網企業的結算方式；
6、創新分散式發電市場化交易過網費機制。
五、從監管體系入手，健康發展增量配電網項目
隨著增量配電網項目的增多，建立合理的監管體系將是增量配電網健康發展的必要保證。通過和重慶能源局的合作，我們對配電網監管體系提出了如下建議：
1、配電網投資的合法性監管
與電網企業相比，增量配電網項目的管理還是個新生事物。因此要降低配電網的成本，對於配電網項目投資質量、安全和造價的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習，卻在新的配電網中殘渣浮起。從大壟斷改成小壟斷之後，更要防止新的投資主體出現倒賣配電網股權路條、因為實力不足拖延增量配電網進度、由於各種原因虛增投資造價、缺乏管理力量導致供電服務質量和安全嚴重下降、為了資本市場融資需求生造配電網概念等行為。
2、配電網投資的合理性監管
為了保證增量配電網投資造價的合理性，我們建議所有配電網項目的投資招標都要經過地方招投標平台公開招標，而不是企業自行組織招標。這對於配電網投資造價的合理性將起著非常重要的作用。也將有效地降低內部人控制配電網項目投資造價的可行性。
3、配電網投資、運營和成本監審綜合監管體系的形成
增量配電網企業的日漸增多，必然促使能源、經信和價格等部門綜合監管體系的形成，這也是健康發展增量配電網項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標的前提下，能源投資的事前審批、配電網項目的事中建設、配電網投資的竣工決算乃至配電網投產後的正常運營，都需要建立相關監管部門間的協同工作機制，團結一心，共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監管系統。同時積極藉助社會第三方專業機構及行業協會的力量，提供相關監管服務。
4、配電網企業信用體系的建立
可以預見，增量配電網項目或者企業將會出現優勝劣汰的局面。作為管制性業務，配電網企業的行為準則將受到國家的嚴格限制。配電網企業的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網企業信用體系，將促使這類企業更好的為地方經濟發展提供更完善，性價比更優的高質量能源服務。
六、從資本市場入手，促成轉供電企業轉制增量配電網
通過2018年降低一般工商業電價的惠民措施，暴露了我國電力體制之前忽略的缺陷，這就是轉供電企業的存在。從形式而言，轉供電主體行使了事實上的基層配電營業所職能，卻沒有納入配電網管理體制，從而導致了轉供電企業投資無法收回、價格體系紊亂、配網管理既不專業也不規範。這也是我國能耗難以降低的重要原因。
好在國家已經認識到轉供電企業的改革也屬於增量配電業務改革的一部分，規定了轉供電主體選擇移交電網企業或者改製為增量配電網兩種形式的解決方案。根據我們調研，這兩種方式都難以被轉供電企業接受並落地操作。因此我們建議從資本市場入手，以收購、租賃和託管轉供電配電資產的方式來促使其改製為增量配電網，以達到多方共贏的商業模式。具體措施如下：
1、成立混合所有制的新型配電資產投資管理公司
2、盤活產業園區的轉供電資產轉制增量配電網
3、鼓勵商業綜合體與專業公司合作發展微電網
4、租賃中型轉供電企業資產進行專業化管理
5、託管小型轉供電企業資產進行規範化管理
6、充分利用電改政策降低轉供電企業電源成本
7、充分利用資本市場降低轉供電企業投資成本
本文首發於《電力決策與輿情參考》2019年第5期（總第388期）。
作者系中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員、中國配電企業發展研究中心專家委員會委員、北京先見能源諮詢有限公司董事長。
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