經濟體制改革與政策改善，最終離不開對政府治理機制的改革，這需要以尊重民間社會權利、強化民間社會對政府的監督為主要舉措來推進政治制度改革

中共十八屆三中全會《決定》發布，對下一步改革作出了具體的部署。那麼，要推進如此規模、如此深度的改革，《決定》主要依靠自上而下的力量，這樣的試驗能否成功？未來5年將是中國極為重要的一段時間。

改革該如何突圍？中國改革迫切需要的，不是強化與擴張政府權力邊界，而是相反，需要約束政府權力，為其建立可信的約束機制，推進經濟增長體制的改變。其中應該重點考慮的問題，至少應該包括如下四方面的內容：思想轉型——在文化與意識形態方面更新觀念並重訂社會契約；經濟維穩——防範宏觀經濟風險並增強發展潛力；增強活力——拓展市場經濟範圍；政治改革——建立政府約束機制，改革社會治理機制。

思想轉型：重訂社會契約

未來中國經濟增速將會下滑，對於中國政府而言，正確的應對應該是擴大對經濟增速下滑的容忍空間，而不是強行刺激經濟增速。任何政府的首要目標都是取得政治與社會穩定，有兩個方法可以獲得民眾對政府的支持以及隨之而來的社會政治穩定：經濟增長或者民眾認知福利的增加。

在中國經濟增速幾乎註定下滑的情景中，與其傾其所有、不顧一切地追求註定不可維持的高速度，不如轉而追求更加容易、以增進民眾認知福利為目標的經濟及社會政策。如果在這方面有所進展，在更低的增速水平上，照樣可以實現民眾認知福利的增加，而承擔的風險卻低許多。

共和國成立60年，執政黨的執政地位穩如泰山，可以以更加從容的心態思考，哪一種執政理念最有利於自己的執政，最有利於全國人民的福祉。從這個角度而言，政府需要思考的是，如何從治理人民的角度轉換為讓人民自我治理的角度。導致社會不穩定的因素十分複雜，但基本上可以分為兩類：不同人羣之間矛盾導致的不穩定，民間社會與政府矛盾導致的不穩定。前者，政府、尤其是司法系統應該承擔制定遊戲規則並監督遊戲規則的實施的中立作用，後者，需要建立政府權力與民間權利之間的建設性互動關係。對於中國這樣的單一制政體（非聯邦制）而言，如何形成對地方政府的約束，至關重要。在這個方面，中央政府可以將當地居民視為中央政府最好的幫手，有效監督當地地方政府，為當地民眾利益服務。難以約束地方政府幾乎是中國一切經濟問題的最終根源，而單一制中中央政府對地方政府管理不力恰好可以藉由鼓勵民間社會的監督而得以改善。

將經濟增速目標降低之後，兩方面的工作必須加強。首先，努力實現更加公平的收入分配。其次，發育社會中間組織，構建「緩釋牆」。實現收入分配的更加公平，有賴於在一次分配、二次分配兩個環節都大力推進改革。

在一次分配方面，有待於在城鄉收入差別、行業收入差別與資源佔有差別上做出改革部署。

城鄉差別是中國目前不公平體現得最為明顯的地方。工農產品剪刀差，使得農民承擔了改革開放前強行工業化的大部分代價，現在仍舊遭遇戶口制度等制度性歧視。那麼，縮減城鄉差別，首先，要逐步改革與最終廢除戶口制度；其次，對農村土地制度實施根本性改革，以所有權虛化、使用權實化、管理規則化為根本宗旨，讓農民在更大程度上享受土地權益。

例如，應允許宅基地有序轉讓流通。只要城市化大潮勢不可擋，農民進城的趨勢就不會逆轉。既然絕大多數農民註定將離開農村與土地，就應該賦予他們選擇權，以實現他們所擁有（其實只是「部分擁有」）的土地的最大價值。從歷史發展道路來看，現代公民社會誕生的前提條件之一是農民的有產化。拉丁美洲陷阱的重要啟示在於，城市化過程中不能造成大量失地貧民。在中國，離鄉農民有可能成為中國極貧階層的最大來源，也可能是社會不穩定的最大源泉。若欲盡量降低「拉美化」的風險，處理好農民土地問題是最大的關鍵。允許宅基地轉讓流通，是解決農村土地問題的第一步，並進一步探討農村土地確權與流轉的制度安排。這一改革將使離鄉農民得以分享城市化帶動的土地升值利益，是增強社會穩定的重要戰略舉措。

行業差別的本質是國企與民企的差別。兩者因為資源佔有量不同而導致收入差別，因此，必須對國企實施國民待遇。此外，企業家以權謀富的過程充斥著腐敗與不公，也令那些距離權力中心（不管是中央級的、省市級的、縣區級的還是鄉村級的）最近的人獲得了與其貢獻不相匹配的收入與財富。對此，對政府權力加以約束、減少不必要的政府審批權、政府治理體制改革等長期性改革，纔是治根之道。

在二次分配方面，必須加大力度健全社會保障體系。在養老、失業保險、醫療、教育等外部性較大而關係民眾基本福利待遇的領域，政府責無旁貸。

經濟維穩：防範債務金融風險

為了讓中國制度改革與建設能夠爭取儘可能多的時間，政府需要強化宏觀經濟安全建設。其中的核心是防範金融、債務危機。

首先，必須認識到中國債務問題的嚴重性。中國政府負債率超過了GDP的75%，債務與GDP之比上升速度屬於全球最高水平，債務壓力在世界主要經濟體中處於相當高的水平。

更加嚴重的是，中國信貸資源的很大一部分都提供給地方政府與國有企業，而按照民間智庫「政見研究」提供的數據，國企的資本回報率為2.65%，遠低於民營企業的4.84%。這意味著，居高不下的債務主要由不具備合格投資能力的主體來負責歸還，挑戰可想可知。事實上，目前的貸款加權平均利率成本已經攀升到7%以上，而非金融上市公司EBITDA（衡量經營現金流的指標）與債務之比降低到6%以下，相當部分的企業經營業績難以覆蓋利息成本。

其中，地方投資平臺積累的問題，是一個急迫而現實的威脅。地方投資平臺的本質是銀行對地方財政的透支。其不合理的部分，在於地方政府對投資項目的選擇與營運並不以微觀經濟合理性為歸依，從而必然帶來投資低效率以及最終的銀行壞賬。依據歷史經驗，如果地方政府投資平臺合計10萬億（2010年年底數據）的貸款最終出現超過20%的獃滯賬，不會令人感到驚訝。

中國銀行體系的潛在風險不僅限於此，對國有企業的大量貸款以及對房地產市場直接與間接的依賴等都構成了銀行體系的潛在風險。

全球數百年的經濟危機歷史告訴我們，經濟危機往往表現為債務危機，即當經濟體中的各類行為人承諾了過高的支付承諾、而他們無力兌現的時候，市場只能以強行出清的方式來調整，於是出現經濟危機。在當前中國，這是一個現實威脅。考慮到中國居高不下、且仍舊在快速上升的過剩產能，支付承諾鏈條斷裂的威脅正在日益臨近。目前，中國產能過剩嚴重，截至2012年年中已經超過30%，而同期在建投資項目的總投資額高達67萬億元，這些項目的投產將進一步加大過剩產能的嚴重程度。隨著中國增速軸心逐級下滑，過剩產能將以更快的速度轉化為無法還本付息的獃滯賬，中國過高的債務比例的脆弱性屆時將迅速暴露。

因此，對銀行體系的進一步改革必不可少，比如，及時推進更加合理與嚴格的金融監管、發展信貸資產證券化、發展人民幣債券市場等技術舉措。更重要的是界定、限定地方政府與銀行之間的關係，推進政府改革，強化對地方政府的財務約束機制。

作為中央政府的派出機構，地方政府具有強大的擴張本能，但其本身無法兌現債務承諾，最終其法律責任是由中央政府來兜底的。在這種情況下，應該從法律、地方政府治理以及「自下而上」制衡三個層面加強對地方政府的約束。從法律上講，需要立法規定地方政府的財政支出紀律與負債率上限；從地方政府治理的角度看，需要強化地方政府財務透明與規範性，將一般性轉移支付與地方政府遵守財政紀律的情況相掛鉤；從自下而上制衡層面，需要有序漸進地增加基層民眾對於地方政府財政運作的知情權、監督權甚至考覈權。

當然，宏觀經濟風險的管理最終離不開經濟增長潛力的提升。事實上，宏觀經濟風險的最大來源正好是微觀經濟機制的扭曲，為此，必須大力推進增長機制的改革。

增強活力：拓展市場經濟範圍

中國微觀經濟層面的低效率，主要是由於強勢政府幹預與扭曲要素市場價格的結果。為此，首先應該改革行業准入政策，讓更多的行業對民間資本開放，尤其是金融業以及壟斷性行業。儘早讓民間資金可以經營金融業，對於防範金融風險、提高經濟運行效率具有重大意義。同時，應進一步做好中國資本市場改革。

其次，必須下決心糾正社會資源對資源密集型產業與國有企業的傾斜。影響民眾收入的最重要變數是就業。此前推出的各項政策與制度，包括資源價格政策、金融政策與投融資體系、各種產業與區域規劃等，都造成資源向地方政府與國有企業的傾斜。而實證研究表明，地方政府支持的產業以及大型國有企業的就業密度，顯著低於民營企業。大規模的國進民退雖然可以在短期內拉昇經濟增速，但卻會阻礙民眾福利的提升。鑒於國有企業天然的低效率，在市場可以發揮作用的領域，應儘可能留給市場。這就要求中國政府下定決心，突破意識形態的束縛，明確地、實質性地、有步驟地糾正傾斜政策，讓民營企業在一個更加公正的環境中發展壯大。

實現此的關鍵進一步推進國企改革。經過以「抓大放小」為核心的改革之後，我國目前已經形成了上百家在各個行業中呼風喚雨的央企。隨著一些央企利潤逐年上升，對它的爭論聲也日漸消失，或者侷限在央企高管薪水之類的小話題。實際上，國企問題的核心不在於這些細枝末節，而在於公平與效率。現代經濟學理論研究指出，如果不是依靠創新優勢，而是行業保護、資源傾斜建立壟斷地位，壟斷型企業的利潤相當大部分來源於租。很明顯，在反壟斷方面，央企不應該享有豁免權。應該對國企進行進一步改革，國資委以股權經營的方式管理國企，並考慮將相當比例的國有企業股權劃歸社保基金。

第三，在勞動力、土地、自然資源、壟斷行業等要素價格方面都有非常大的改革餘地。能源、礦產資源價格的改革需要注意把握時機，選擇通貨膨脹下行階段實施價格放開與機制理順，降低改革帶來的震蕩。土地制度改革的重點是農村土地流轉制度改革與城市建設用地制度改革。農村土地流轉制度改革在各地都做了許多探索，例如成都的綜合試驗取得了一定的成績。改革成功的核心是對農民土地權利的無保留的承認，並堅持以市場化機製為配置土地功能的首要機制。勞動力市場改革的核心是對勞動者的權益給予保護與承認，在有條件的地方，逐漸取消戶口制度，承認每一個公民作為公民的權利義務，將政府界定為服務者。水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域也急需推進進一步改革，將行業准入放開與價格監管結合在一起。

政治改革：建立政府約束機制

上面論述的經濟體制改革與政策改善，最終，離不開對政府治理機制的改革，這需要以尊重民間社會權利、強化民間社會對政府的監督為主要舉措來推進政治制度改革。

以經濟改革為核心的改革推進了30多年後，是時候展開以社會體製為核心的第二波改革了。這一波改革的核心，是增進民眾福利與權利保護，建設社會保障體系，提升微觀經濟效率，並使政府從投資型政府轉變為服務型政府。

許多學者稱中國目前的治理機製為地方政府競爭制度、分權式威權政府等等，其特點是中央政府在人事權上集權，地方政府則得到經濟事務方面極大程度的自治權。這一體制的首要問題，是地方政府缺乏法理與財政方面的約束。各地方政府為追逐GDP的快速增長，逐漸走上威權主義道路，追求對社會資源儘可能大的抽取力度，不斷擴張政府邊界，謀求政府主導之下的巨量投資，以此拉動各項地方經濟指標。為達目的，地方政府不惜逾越界限，各地因民眾權利受到侵害而發生的羣體事件呈逐年上升態勢；民間經濟權利得不到切實保護，中小企業經濟活力與投資能力萎縮；因政府權力過大且不受監督，腐敗層出不窮，範圍和深度都不斷惡化；債務負擔快速上升，地方政府債務按照3年翻番的速度上升，政府總負債上升至佔GDP的75%。

可以說，中國經濟目前的主要問題，都與地方政府權力不受約束息息相關；各項重要的經濟制度改革也都以地方政府受到約束為前提條件。追求社會的長治久安，以下三者缺一不可：提供一個國民經濟可以健康成長的環境；維持弱勢階層的基本尊嚴與生存線；以一種可以被接受的方式處理國民之間以及國民與政府之間的紛爭。在單一制體制中，如果政府雄踞於其他一切社會組織及公民個體之上，其權力不受司法限制，則公民之間以及公民與政府之間的紛爭一定難以得到公正處理，權利必遭侵犯。長此以往，社會不滿將如火山岩漿般累積。因此，強化對地方政府的法理約束具有根基性重要性。這是一道繞不過去的坎。

單靠中央政府自上而下的人事任命不足以有效約束地方政府。在當前中國語境中，首先應該考慮強化司法獨立。基本思路是，在中央層面，堅持黨對司法的最高領導；在地方政府層面，分階段、有步驟地確立獨立於地方黨委與地方政府的司法系統，各級法院在人事、財務等各個方面都只受上級法院約束，日常司法運作則獨立完成。檢察院系統仍舊由地方黨委與政府領導，但回歸公訴人角色，在法院面前其司法地位與其他民事行為人平等。由於最高法院仍舊服從黨的領導，這一改革無損黨的領導，而可以從司法角度增加對地方政府的約束。「率土之濱，莫非王土」，既然是在統一的中國，不論是從理論還是現實出發，司法系統由中央政府直管，都是應該的，也是必須的。地方政府與其他任何社會組織或者公民個人一樣，在法律意義上是平等實體，都必須接受同一個法律體系的制裁與約束。惟此，方可真正落實「依法治國」——政府與公民都在法律的約束之下。

除了以司法獨立從橫向角度實施對地方政府的制約之外，從縱向角度而言，也應該強化法律控制，作為行政與經濟控制之外更加重要的維度。所謂法律控制，是說以立法、執法為手段，將地方政府行為納入法律的框架。例如，《土地管理法》對地方政府土地管理行為提供了法律方面的規範。自然，這要求對中國的立法程序與立法機構進行改革。

除了法理之外，還應該從財政角度約束地方政府，讓地方政府為自己的經濟行為負責。首先需要考慮的一步，是重新劃分中央政府與地方政府事權、財權。全球其他各國，權力從中央政府向地方政府的轉移是大趨勢，反映了地方政府在處理地方事務的天然信息優勢、激勵機制優勢。這一趨勢與民主化趨勢是合拍的。但是，在中國語境中，中央政府管理的事務不是多了，而是少了。算進中央轉移支付，中央財政支出佔政府總支出的比例僅有15%左右，中央政府公務員佔全體公務員的6%左右，都遠低於世界各國平均狀況。在財稅體制改革中，政府創設了與國稅、地稅兩套平行的徵稅體系，證明瞭中央政府直管地方機構的必要性。除了外交、國防之外，其他一些職能也應該主要由中央政府承擔，例如，跨流域大江大河治理、食品安全、跨地區經濟糾紛、社會保險、統計、教育、貨幣政策、金融監管等等。

在減小了地方政府職責範圍之後，應考慮將地方債務展期予以分期分批的債券化，並規定政府借款來源遵循一定的直接融資與間接融資比例。如果地方政府債務以銀行貸款為主要形式，由於地方政府對地方金融機構的強大影響力，地方金融機構難以抗衡地方政府的融資要求。相反，如果地方政府債務主要是債券並允許債券在二級市場上交易，則地方政府的財務透明度將被迫大為提高，其風險與價值可以透過二級市場不斷的交易而得到動態評估，不負責任的地方政府將被迫付出融資成本不斷上升、融資空間不斷縮水的代價。

為此，從法律層面，需要賦予地方政府發債權。

進一步地，應該迫使借錢給地方政府的銀行承擔責任。在債務展期過程中無力歸還的部分信貸，不應該由中央銀行全額買單。只要在資本充足率等各方面做好監管工作，這一舉措的潛在金融風險可以得到有效化解。

在法理與財政層面強化了對地方政府的約束之後，還需要改革地方政府治理結構，並遵循「決策問責化，執行績效化，監督民間化，信息公開化」的四化原則。相應地，中央政府也需要深化大部制改革。在地方政府執行層面、部門層面則可強化績效化管理。

更為重要的，恐怕是監督的民間化。民間監督能夠最有效地幫助中央政府監督地方政府。為此，需要適當放鬆民間社團管理，允許更多的社會組織合法存在；適當放鬆媒體管理尺度，允許媒體自由發表意見；地方政府各部門都應公開績效數據，當地官員升遷應與民間組織評議相關，而不是與GDP數據相關。例如，可以由民間自由經營的市場調查公司收集居民對當政者滿意度數據，作為政府績效評估的重要根據。人大代表制度也應相應予以改革，以專職化、獨立化為核心努力打造具備問政能力的人大代表。自然的，前提是需要儘可能加大政府相關信息的公開化、透明化。

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