李迎生：社會政策與社會和諧
作者：李迎生髮布時間：2007-06-22信息來源：《教學與研究》，2005年第12期
[關鍵詞]社會政策；社會和諧；現狀；改革 [摘 要] 在我國社會轉型加速期，出現了比較嚴重的弱勢羣體問題，對社會和諧的實現有著明顯不利的影響。社會政策作為支持弱勢羣體、解決社會問題、促進社會公正的制度化模式，在幫助黨和政府構建和諧社會的進程中發揮著獨特的作用。鑒於我國目前的社會政策存在著從屬性、不完整性、差別對待、不穩定性以及低效性的特點，妨礙著社會政策功能的正常發揮，從建設和諧社會的需要出發，應當加快我國社會政策體系的改革。 [收稿日期]2005-09-10 [作者簡介] 李迎生（1962-），男，安徽桐城人，中國人民大學社會學系教授，社會學博士，主要從事社會政策與應用社會學研究。 [中圖分類號] [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826（2005）12-0000-00 當前,我國正處在社會轉型的加速期，亦是社會問題的集中、多發時期，特別是社會弱勢羣體的大量出現，對社會的和諧協調發展有著明顯不利的影響。社會政策作為國家和社會支持弱勢羣體、解決社會問題、促進社會公正的原則和方針，在幫助黨和政府構建社會主義和諧社會的過程中發揮著重要的、直接的作用。 一、社會政策在構建和諧社會中的作用社會政策是國家或政府為保護弱勢羣體、解決相關的社會問題以實現公正、福利等特定的社會目標而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。社會政策主要以弱勢羣體為對象，以再分配為基本手段，以實現社會公正為目標。社會政策最初出現時，基於當時勞資關係緊張、對資本主義制度的存在構成嚴重威脅的現實，西方學者們特別關注勞資衝突的解決與緩和，強調勞動政策的重要性。第二次世界大戰以後，社會政策研究在歐美各國普遍受到重視，其時的社會政策不再侷限於勞動領域。自20世紀80年代以來歐美學術界興起的關於「社會排斥」的研究，對社會政策的認識和理解有了深化乃至突破。西方學者關於社會排斥的研究得出的結論是，傳統的社會政策單純通過政府控制的經濟或收入再分配的手段來解決貧困問題已經不足，應當和其他各種社會機制與手段合併使用。中國學者提出社會政策是為「解決社會問題」而制定的。這裡的「社會問題」並非廣義上的，主要是和公正、福利、再分配有關的問題，這和西方學者是基本一致的。但中國學者關於社會政策對象的認識和當代西方學者的認識不同，前者只將市場經濟中「較低競爭能力者」或弱勢羣體作為社會政策的對象，而後者則明確指出了社會政策對象的全民性。這種差別是和我國現階段的國情相適應的。構建社會主義和諧社會作為現階段我國人民的神聖職責和奮鬥目標，面臨著各種難以想像的困難和異常艱巨的任務。其中，弱勢羣體問題就是這樣一個十分複雜又迫切需要解決的問題。胡錦濤同志指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是「民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會」。在這裡，以關注並幫助弱勢羣體為己任、以再分配為主要手段、以實現社會公正與和諧為基本理念和奮鬥目標的社會政策學科，能為構建和諧社會做出自己獨特的貢獻。第一，社會政策是促進社會公正的橋樑或中介。現代公正理念是建立在自由、平等、社會合作等理論依據的基礎之上，強調給每個人以所應得。[1]真正意義上的公正社會建立在社會生產力高度發達的物質基礎上。在生產力落後的社會條件下，社會物質資源比較匱乏，公正也就無從談起。如果要刻意地製造一個公正社會的話，充其量只能製造出一個貌似公正而實質上是平均主義的社會。平均主義如果實現，將對經濟社會發展造成嚴重的損害。因為，平均主義的理念和公正理念的根本區別在於，後者強調起點的平等、機會的平等，而承認由於個體差異的存在必然會出現結果的不平等（但通過適當的調劑可使之控制在合理的範圍內）；平均主義則強調結果的平等，忽視乃至無視個體之間實際存在的各種差異。在這方面，新中國有著深刻的教訓。經過20多年的改革，我國社會生產力的發展已經取得了巨大的成就，在這種情況下提出實現社會公正才初步具備了現實的基礎。公正作為一種基本理念或理想，要使其成為一種社會現實，需要通過特定的制度或政策體系等中間環節。社會政策以促進社會的公平與正義作為理念基礎和奮鬥目標，其在使公正理想變成公正現實方面發揮著橋樑或中介的作用。第二，社會政策以維護和保障弱勢羣體的基本人權為己任。人權即人的基本權利包括生存權和發展權。每個人的基本權利都能得到國家的尊重和保障，從而能夠體面地工作與生活，這是社會和諧的基礎。尊重和保障人權不僅僅是社會政策的職責，但社會政策從中發揮著不可或缺的作用。著名社會政策學者馬歇爾在1950年發表的《公民身份與社會階級》一文中系統地論述了公民身份與公民權利理論。在他看來，具有完全公民身份的公民都應當享有以下三種基本權利，即自由權利、政治權利和社會權利。而公民的社會權利是與福利國家和公共教育系統相聯繫的——換句話說，公民的社會權利的制度化是通過失業保險、教育和健康服務等的提供即社會政策體現的。按照馬歇爾的理論，社會政策即在保障公民的社會權利方面發揮作用。馬歇爾的這一理論也帶來了對社會弱勢羣體成因的新的理解，即此類社會問題產生於社會福利制度的不完備和不健全，使弱勢羣體的基本權利得不到應有的尊重和保障。在福利能夠充分滿足人們需求的情況下，社會弱者是不存在的。 [2]正是基於這種理解，社會政策及其相關學科將關注弱勢羣體、健全福利制度視為自己應盡的責任。第三，社會政策在實現社會公平分配、縮小收入水平差距方面發揮著特殊的調節作用。鄧小平早就明確指出：「社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。」[3]（P373）社會政策在實現社會公平分配、縮小收入水平差距方面發揮著特殊重要的調節作用。在市場經濟條件下，社會財富的初次分配體現效率原則，按每個成員貢獻的大小進行分配，以打破平均主義。其結果是社會成員相互之間收入（財富）分配的差距擴大，乃至出現兩極分化，對社會安全運行產生不利的影響。在這種情況下，國家運用再分配的手段，通過社會政策對初次分配後的利益格局進行調整，使社會財富在不同社會階層之間的分配變得相對公平合理，就非常必要。從表1提供的數據可以看出，目前世界主要發達國家個人收入分配的基尼係數總的說來都在比較合理的範圍內（例如，據計算，上個世紀九十年代中後期，法國的基尼係數為0.327,英國為佳.36,德國為0.382,西班牙為0.325, 荷蘭為0.326,義大利為0.36,加拿大為0.315,日本為0.249;只是美國稍高一些,為0.408,尚在比較合理的範圍內）[4](P194)，這與這些國家戰後開始實施比較完善的社會政策是密不可分的。我國目前個人收入分配的基尼係數比較高，據有的學者計算,達0.458,已超出合理範圍(0.40)的上限[5]這對構建和諧社會不利。應當借鑒發達國家的經驗，注重運用社會政策進行適當的幹預和調節，將社會成員收入（財富）的差距控制在適度的範圍內。第四，社會政策在化解社會矛盾、減少乃至避免社會衝突、維持社會穩定方面發揮著重要作用。社會政策在維持社會穩定、促進社會整合方面具有突出的貢獻。西方學者對西方福利制度的社會功能的論述給我們以一定的啟示。沙維爾指出，19世紀英國有產階級之所以關心福利改革，乃是為了經濟上的效率和政治上的穩定。[6]俾斯麥推行的一系列社會政策，實際目標在於粉碎當時在德國日益成長的政治勢力，即革命的社會主義。為了對抗激進的社會主義，統治階級遂通過社會政策設法將勞工階級納入有產階級的社會秩序中。 20世紀中葉出現的福利國家，其主要功能也是維持社會秩序，減少社會衝突和緊張。對統治階級來說，降低工人對資本政體的不滿，爭取勞工的國家認同，而使階級的衝突得以消除，這纔是他們所最關心的。在我國，執政黨和人民羣眾之間以及人民羣眾的不同階層、羣體之間的根本利益是一致的；但由於各種複雜的原因而導致的社會不同階層、人羣之間的具體利益矛盾、磨擦也是屢有發生的，對社會秩序造成不利的影響。因此，國家應通過完善社會政策化解社會矛盾、維護社會穩定。第五，社會政策在保持與促進社會活力方面有獨特的貢獻。社會政策促進社會開放。貧弱羣體往往由於民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到社會排斥。[7]（P52）社會排斥將使貧弱羣體陷於與主流社會隔絕的境地，難以最終擺脫貧困，這對社會融合顯然是不利的。社會政策明確地反對社會排斥，致力於社會融合，有利於形成一個開放的社會。社會政策推動政治參與。社會政策以反對社會排斥為職責，關鍵在於引導和幫助貧弱羣體實現制度化、組織化的政治參與。中國目前的弱勢羣體，不少是由改革開放以前的政權依靠力量即工人和農民轉化而來。他們的困難處境是與他們在政治上地位的下降密切相關的，「在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音。」 [8]（P52）要改變貧弱羣體的弱勢地位，社會政策應在促進政治資源的合理分配和政治參與的均等性上做出努力。適度的社會政策對經濟發展也將產生積極的作用。「在全球化環境下，國際社會的一個普遍共識是，社會政策應被看作是對人力資本與社會資本的投資，其對經濟發展和勞動力素質的提高有重要的作用。以投資為導向的社會政策是資產而不是負擔。」[9] 二、中國社會政策現狀的特點改革前，我國雖然制定了不少屬於社會政策範疇的措施或制度，但當時不叫「社會政策」。在計劃經濟體制下，全部經濟和社會事務都由政府安排、政府主管。在這種制度下，政府所面臨的最基本問題是如何建立一套經濟與社會管理體制，而不是像在市場經濟體制下如何確定政府行動的界限與範圍。因此，在計劃經濟時期我國在經濟與社會領域中一直比較強調「制度」和「體制」的概念，而不太強調「經濟政策」、「社會政策」一類的概念。[10]（前言）隨著市場導向的經濟體制改革的推進，社會政策的重要性變得越來越明顯。第一，經濟體制轉軌使社會福利的供給模式發生了變化。國家不再也無力對社會福利統包統攬。城市企業要實行現代企業制度，改變過去那種企業辦社會的現象，實行「社會福利社會化」；農村集體在大多數地區已不復存在。在這種情況下，國家通過社會政策協調社會力量對弱勢羣體實施幫助就變得非常重要。第二，在市場經濟條件下，公平和公正問題變得突出。十六屆五中全會的公報指出要「更加註重社會公平」，隨著市場經濟的深入發展，對公平的訴求將會越來越強烈。實現社會公平離不開社會政策。基於上述背景，改革以來，我國社會政策的地位、內容及主體都發生了重要的變化。從地位而言，隨著經濟體制改革的深化，社會政策已日益從經濟體制中剝離出來，成為一個相對獨立的領域，並開始受到關注和重視。從內容而言，社會政策的內容體系趨向完善，原先缺乏的失業保險項目得到了補充，各個項目（養老、醫療、失業、工傷、社會救助、教育、扶貧、福利等）的制度化、規範化建設都取得了一定的進展。從主體而言，社會政策的實施主體雖然仍主要是政府，但開始強調社區、民間團體乃至個人的責任。改革以來我國的社會政策建設雖然取得了一定的進展，對保護弱勢人羣、維持社會穩定與促進社會公正發揮了積極的作用；但由於各種原因，這種進展還是初步的，距離構建和諧社會的要求尚存在著不小的差距。筆者以下總結的我國社會政策現狀的幾個特點，實際上也可看作我國社會政策存在的幾大缺陷。其一，從屬性。雖然目前在我國社會政策已開始受到更多的關注和重視，成為一個相對獨立的領域，但相對於經濟政策而言，社會政策依然處於從屬的地位。在計劃經濟時期，我國政府對社會生活的幹預是全方位的，涉及每個人衣食住行、生老病死的各個方面，特別是針對城市職工實行的福利制度雖然內容幾乎無所不包，但在「先發展、後福利」、「先生產、後生活」的思想支配下，總體而言，給予每個人的福利待遇基本保持在較低水平上。市場轉型以來，特別是伴隨建立現代企業制度的改革，社會政策開始從經濟體制中剝離出來，但由於對 「效率優先，兼顧公平」原則的片面理解，使社會政策始終處於從屬的地位。由於對社會政策未能給予應有的重視，使我國目前社會公平問題變得比較突出。據研究，改革以來我國居民的收入分配差距出現了不斷擴大的趨勢。全國居民個人可支配收入的基尼係數，由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458，[11]已經超過國際公認的0.4的警戒線。其二，不完整性。從保護社會弱者基本的生存權和發展權的需要出發，我國針對弱勢羣體的社會政策應當包括補償性社會政策和發展性社會政策。前者旨在維護社會弱勢羣體成員的基本生存的權利，主要包括社會保障政策、社會救助政策、住房補貼政策及其他各種基本權利的保護政策。後者旨在增進弱勢羣體的社會參與機會與能力以消除社會排斥、實現社會整合，如就業促進政策、教育公平政策、扶貧政策。和補償性社會政策相比，發展性社會政策對弱勢羣體問題的解決更具有根本性的意義。但在現實中，補償性政策往往更受到重視，而發展性政策，如教育公平政策，往往由於這樣那樣的原因或困難，未能給予足夠的關注。在上述兩類社會政策內部，也都存在著各種缺陷，需要加以補充、充實、改革和完善。例如，就補償性政策而言，目前的社會救助政策就有嚴重缺陷，缺乏教育救助、醫療救助、住房救助等內容。其三，不平衡性。我國目前的社會政策仍然存在著嚴重的城鄉不平衡的問題。無論是養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險政策，還是社會救助、社會福利、住房、教育、就業、公共衛生政策，對農村戶口的居民仍實行和城市居民差別很大的處理方式。20世紀60年代社會學家沃倫斯基等人根據國家在社會福利供給中的職能，將社會福利制度區分為「補缺型」和「制度型」兩種類型。前者是指國家的社會福利機構只有在其他通常的渠道如家庭和市場不能維持時，才應為遇到困難的人提供幫助。後者則將提供社會福利服務當做了工業社會一種正常的功能，它以提供製度化的、針對全體人民的普遍福利為職志。沃倫斯基提出這一劃分，旨在說明西方社會福利制度是由「補缺型」向「制度型」演變的。這樣的過程在我國迄今並未發生。就我國城鄉福利制度的類型看，實際上是制度型（針對城市居民）與剩餘型（針對農村居民）並存。其四，不穩定性。我國目前的社會政策尚存在法制化程度低、不穩定的問題。這個問題在計劃經濟時期就存在，但在當時，由於政府強有力的幹預，且由於當時屬於社會政策的內容實際上和經濟體制混為一體，其推行的阻力並不大。不過由於法制化程度低，受政治運動的影響，也存在著朝令夕改的問題，難以保持政策的連續性。在市場經濟條件下，政策不能通過立法的途徑加以明確，由於政府權力的弱化，其推行的阻力大大增加了，難以保持相對的穩定性。客觀來說，我國處在社會快速轉型時期，舊體制迅速瓦解，新問題層出不窮，又受到人口城市化、經濟全球化的挑戰，這些都對社會政策的決策者形成巨大的壓力。為應對上述挑戰，出臺的一些社會政策就具有明顯的應急性特點。這些應急性政策往往由於和其他政策不配套而難以保持穩定。其五，低效性。我國目前不少社會政策在執行過程中針對性不強。如低保對象的選擇，就存在該受政策支持的人不能得到實際的支持、不該接受支持的人卻獲得了支持的情形。這既表明相關政策的目標團體或受益羣體不明確，也表明政策執行過程的欠合理。再就是我國目前的社會政策分屬於不同的政府部門、社會團體管理和執行，缺乏統一的協調機構，在政策執行過程中就可能出現有的目標人羣獲得了重複支持，有的卻得不到應有的支持的狀況。這些都會導致政策的執行難以取得應有的效果。我國目前針對弱勢羣體的社會政策種類並不算少，但如何將這些政策有針對性地、配套又有重點地運用於特定的弱勢人羣，使之發揮應有的作用，就需要採取有針對性的措施。具體的弱勢人羣如果不能通過相關的社會政策維護自己的生存權和發展權，社會政策的目標就不可能實現。 三、社會政策改革的方向第一，明確地將幫助弱勢羣體、完善社會政策作為國家和社會義不容辭的責任。西方國家早期對弱勢羣體實施幫助是出於同情和憐憫，其幫助行為基本上被視為是統治階級或富人對貧弱階級的施捨。其背後的理念是個人應對自己的貧弱處境負責，某些人的懶惰、不良習慣等道德因素是造成他們弱勢處境的基本原因。在這種「個人責任觀」的支配下，支持弱勢羣體就很難形成一種經常化、制度化的行為。20世紀50年代以後上述理念開始為社會結構論所代替。在社會分層研究中，學者們越來越把失業、貧困、疾病、不發展等現象同社會制度的不公平聯繫起來，認為由於社會制度方面的原因，由於某些社會成員缺乏權力和競爭能力而使他們陷入困境。[2]這一改變成為福利國家建設的重要理論基礎。在我國儘管扶貧濟弱的思想和實踐自古就有，但其出發點主要是基於統治秩序的維持，換言之，只是當貧弱人羣的存在對現存的統治秩序或社會秩序構成危害時纔不得已而為之。民間對貧弱人羣雖不乏憐憫、施捨之舉，但對他們的處境無動於衷乃至鄙視、侮辱弱勢羣體的行為也不鮮見。這些都體現出我國社會對弱勢羣體的看法佔主導地位的是「個人責任觀」而非「社會責任觀」。這種情況至今並未發生根本的改變。其實，在現代社會，無論是社會性弱勢羣體（如失業者、農民工），還是生理性弱勢羣體（如老人、殘疾人），他們之所以陷於困境，固然有著這樣那樣的原因，但社會都負有不可推卸的主要責任。只有從「社會責任觀」出發，才能真正地將幫助弱勢羣體視為國家和社會義不容辭的責任，自覺地出臺並實施適宜的社會政策，逐步推進弱勢羣體問題的解決或緩解其嚴重性，以實現社會的穩定與和諧。第二，以當前問題較多且對社會和諧影響較大的一些領域的政策建設作為突破口。社會政策的改革和建設是一個長期的任務，短期內我們只能就一些對社會和諧構成嚴重衝擊的、比較緊迫的問題構建相應的、符合時代要求的社會政策框架。那麼，究竟哪些問題或領域是屬於當前對社會和諧構成嚴重衝擊的、比較緊迫的需要建構相應的社會政策的問題或領域呢？很明顯，貧富分化、流動人口、勞動就業、教育機會、三農問題等，就是這樣一類的問題或領域。當然，這些問題並非僅僅依靠社會政策就能完全解決的，但通過社會政策建設可以在不同程度上減輕其嚴重性。通過完善再分配政策，可以縮小貧富差距；通過建立最低工資制度與擴大城市社會保障的覆蓋面，可以使流動人口逐漸轉化為常住人口；通過完善失業保險和實行再就業培訓，可以緩解失業壓力；通過實行弱勢人羣的教育救助，可以增進教育公平；通過政府適度的財政傾斜建立農村社會保障制度並推進社會保障制度的城鄉銜接，可以在一定程度上緩解三農問題的嚴重性；如此等等。應當以上述當前對社會和諧影響較大的問題作為我國現階段社會政策改革和建設的重點或突破口，力求儘快取得明顯的成效，然後以此為基礎，推進整個社會政策體系的健全與完善。第三，循序漸進地推進社會政策體系建設。我國的社會政策建設固然要立足當前，突出重點，但從構建和諧社會的根本需要出發，更應當放眼長遠，循序漸進地推進社會政策體系的建設。這裡僅針對我國社會政策建設的實際，提出一些原則性建議。其一，堅持生存權維護與發展權維護相兼顧，補救與預防相兼顧。在健全、完善社會政策體系時，應當在維護弱勢羣體基本生存的政策（補償性政策）與維護其平等地參與社會發展的政策（發展性政策）之間求得平衡。鑒於後一類政策的重要性和薄弱性，今後對這類政策的構建應當給予更多的關注和重視。其二，堅持城鄉統籌。在完善社會政策時，不僅要考慮城市，更要考慮農村，做到城鄉兼顧。固然，根據目前城鄉的不同特點，有些政策在一定時期內可以繼續「城鄉有別」，但應當以實現城鄉銜接或整合作為長遠目標，以實現社會公平。其三，體現責任共擔。對弱勢羣體問題的解決，國家和政府負有不可推卸的主要責任，但市場、社區、民間組織、第三部門、家庭等也要承擔相應的責任，個人也要承擔相應的義務。在這方面西方近年興起的「福利多元主義」（welfare pluralism）給我們以啟示。 其四，注重實效。基於我國基本國情而制定的社會政策，其目標羣體主要是一些特殊的困難羣體，受益的標準也是比較低的。要使真正需要幫助的人得到及時的、有效的、合乎規定的幫助，應當加強政策執行過程中的協調、監督工作，使有限的資源真正為有實際困難的人所用，避免造成資源分配新的不公。其五，依法推進。為了保持政策的穩定性，使之相對持久地發揮作用，以利於社會弱勢羣體問題的解決，任何社會政策的提出和改革，都應儘可能通過立法的途徑，通過法制化的渠道來推進，以避免「朝令夕改」。 參考文獻： [1]吳忠民.從平均到公正：中國社會政策的演進[J].社會學研究，2004，（1）. 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