國家發改委、國家能源局於1月7日印發的《關於進一步推進增量配電業務改革的通知》（發改經體〔2019〕27號）業界已經期待了近10個月。該文件的徵求意見稿是去年3月20日印發的（發改辦能源〔2018〕356號），當時該文件在業界引起了高度關注和強烈反響。

這10個月來增量配電業務改革經歷了什麼？正式印發版本和徵求意見稿相比有些什麼顯著變化？增量配電業務改革的推動還缺少什麼關鍵措施？這裡是我們的一些回顧和思考。

一、356號文出台的背景

356號文（即《關於進一步推進增量配電業務改革的通知》的徵求意見稿）是2018年3月20日印發的。當時增量配電業務改革已經推行了一年半時間，但總體進展緩慢：

  1. 第一批試點項目鮮有落地的案例；
  2. 第二批試點項目報送積極性下降（數量和質量都不如第一批）；
  3. 儘管國家發改委、國家能源局在《關於加快推進增量配電業務改革試點的通知》（發改辦經體〔2017〕1973號）中提出了「增量配電業務改革試點項目要實現全國地級以上城市全覆蓋」的要求，但從各地報送第三批試點項目的情況看形勢仍然沒有改觀；
  4. 專門建立的「每半個月上報一次增量配電業務改革試點進展情況」機制收效甚微；
  5. 國家發改委、國家能源局於2018年3月13日印發的《增量配電業務配電區域劃分實施辦法》也歷經了半年多的徵求意見，最終一些重要措施被刪除，比如「電網企業作為參股方時，原則上不得通過資產入股的方式形成絕對控股」。

二、356號文的創新措施

356號文可謂亮點紛呈，許多措施直指要害。在當時比較新的提法包括：

  1. 「電網企業已經獲項目核准，但在核准文件有效期內未開工建設，視為增量配電項目」
  2. 「電網企業不得未經核准擅自開工建設配電項目，違規建設配電項目不屬於電網企業存量配電設施」
  3. 「處於試點範圍內，電網企業已獲核准並開工，但試點批複時實際完成投資不足10%的項目，應納入增量配電業務試點」
  4. 「由於歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業運營的配電設施，其資產權屬關係依據相關法律確定後，可納入增量配電業務試點」
  5. 「各地可以根據需要，開展具備配電功能的規劃內220千伏增量配電業務試點，試點範圍不限於用戶專用變壓器」
  6. 「地方能源主管部門切實履行規劃管理職能... ...對於園區類試點項目，經授權或提出申請可由園區管委會或區縣政府代為履行」
  7. 」規劃職能不應委託電網企業或任何潛在投資主體代為履行」
  8. 「增量配網規劃編製設置重複建設辨識環節「（該文件還詳細列出了量化的判斷標準）
  9. 」規劃方案由政府組織評審。在規劃評審階段，由第三方諮詢機構在評審結論中對是否存在重複建設給出明確意見「
  10. 「鼓勵試點範圍之外的電網存量資產參與增量配電業務改革試點」
  11. 「不得以絕對控股增量配電業務項目作為配合增量配電網接入及配電區域劃分等工作的條件」
  12. 「鼓勵增量配電網項目業主在配電區域依託資源條件和用能需求建設分散式電源」

三、27號文出台的背景

從2018年年中開始，國家發改委、國家能源局對各地開展了督導調研、約談等一系列工作。在2018年下半年，國家發改委、國家能源局又相繼建立了「試點進展情況每月通報制度」和「直接聯繫項目定期直報制度」。然而，這些措施都未能扭轉增量配電業務改革推進緩慢的狀況：

  1. 第一批試點項目大部分陷入停滯；
  2. 部分項目主體中的社會資本退出或正在尋求退出；
  3. 第二批和第三批試點項目大部分尚未啟動；
  4. 因參與投標的企業數量不足而導致項目業主招標流標的情況頻現；
  5. 第四批試點項目報送正在推動，且鼓勵「將試點向縣域延伸」，但各地觀望情緒濃厚；

四、27號文新增的創新措施

相對於356號文，27號文（即《關於進一步推進增量配電業務改革的通知》的正式印發版本）更加全面地覆蓋了推動增量配電業務試點項目落地的各方面，其中也有一些新提法：

  1. 「增量配電試點項目業主應委託具備資質的專業機構編製項目接入系統設計報告，由地方能源主管部門委託具備資質的第三方諮詢機構組織評審論證，論證過程應充分聽取電網企業意見」
  2. 「在試點項目獲批至項目業主確定的過渡期內，為滿足新增用戶用電需求，經地方政府批複後可由電網企業先行投資建設配電設施並運行維護，也可由地方政府指定企業先行建設配電設施，並委託有能力企業運行維護。待項目業主確定後，先行建設的配電設施可選擇折價入股或轉讓等方式進行處置」
  3. 「試點所在地能源主管部門可向當地電網企業發函收集必要的規劃編製信息，電網企業應在十五個工作日內復函並提供相關資料」
  4. 「支持增量配電網企業在保證配電區域內用戶平均配電價格不高於核定的配電價格水平情況下，採取靈活的價格策略，探索新的經營模式」
  5. 「增量配電網併網運行時，按網對網關係與相關電網調度機構簽訂併網協議。增量配電網項目業主在配電區域內擁有與電網企業在互聯互通 、建設運營 、參與電力市場 、保底供電、分散式電源和微電網併網、新能源消納等方面同等的權利和義務」

五、27號文刪除的重要內容

27號文還刪除了356號文中的一些提法：

  1. 「試點範圍內可以包括存量和增量配電網資產」
  2. 「鼓勵試點範圍之外的電網存量資產參與增量配電業務改革試點」
  3. 「鼓勵增量配電網項目業主在配電區域依託資源條件和用能需求建設分散式電源」

六、當前進一步推進增量配電改革所急需的關鍵措施

從27號文對356號文的內容調整來看，27號文更聚焦當前階段所面臨的問題。該文件的出台將有助於增量配電業務改革的推進，特別是第一批試點項目的落地。

美中不足的是，27號文迴避了當前阻礙增量配電業務改革的一個關鍵問題：配電價格空間不夠導致配電投資長期無法收回。這個問題的根本原因在於當前改革環境的限制：

  1. 省級電網和增量配電網按照接入電壓等級的省級電網輸配電價結算；
  2. 長期形成的交叉補貼機制導致了輸配電價在電壓等級間的差額太低；
  3. 在當前「降成本」的大方向下，增量配電網內的用戶終端電價不可能超過當地目錄銷售電價；

早在2017年底，國家發改委就認識到了這個問題，並在其印發的《關於制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見的通知》（發改價格規﹝2017﹞2269號）中提出了一個解決方案：「不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構」。

然而，該建議在實際操作中的困難很大。當前比較可行的方案有兩個：

  1. 大部分省區可以利用2019年重新核定省級電網輸配電價的機會，優化輸配電價的結構，並同步調整銷售電價；
  2. 在省級電網輸配電價的結構調整到位之前，暫時調整省級電網和增量配電網之間的結算方式。

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