惠譽穆迪IMF先後警告 15萬億地方債潰壩之憂

惠譽穆迪IMF先後警告 15萬億地方債潰壩之憂www.eastmoney.com2013年04月25日 06:33嚴友良

　　進入4月後，緣起於國際評級機構調降中國信用評級，中國地方債問題再度高熱。

　　惠譽評級4月9日宣佈將中國的信用評級從「AA-(第4等級)」下調1個級別至「A+」；一週後的4月16日，另一家評級機構穆迪將中國的國債評級展望從此前的「正面」下調至「穩定」。兩家公司都在評級報告強調了中國地方政府債務的風險。

　　與此同時，國際貨幣基金組織(IMF)最新發布的《財政監督報告》指出，受2008年刺激計劃影響，中國地方政府融資平臺加速發展，地方基礎設施項目融資或成為中國財政風險潛在源頭，80%被調查的城市稱會以銷售土地來償付債務。

　　說地方債是天文數字一點不為過。國家審計署在2011年曾公佈審計結果，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元，但自此以後，審計署並未發布類似數據。

　　目前，包括華泰證券(行情股吧買賣點)、招商證券(行情股吧買賣點)和平安證券等紛紛進行了測算，對於15萬億左右的地方債規模，基本形成了共識。

　　中央財經大學財政學院教授曾康華在接受記者採訪時表示，「惠譽等對中國的信貸規模過大、地方政府債務規模的龐大及不透明作出評估，也是給中國敲響了警鐘。」

　　政府也已經意識到地方債可能引發問題。4月17日，國務院常務會議明確提出：下一階段要有效防範地方政府性債務、信貸等方面存在的風險，加強市場監管，提高產品和服務質量。

　　地方債總量在15萬億左右

　　4月16日，穆迪稱，從長期看，相信中國新一屆政府將從事有助於提升評級的經濟結構改革，但預計在未來12-18個月裏，這些改革無論從範圍還是速度來說，都還不足以導致評級上調。

　　相比較而言，此前三大國際評級機構之一的另一家惠譽則沒有這樣溫柔。惠譽指出，2009-2012年期間，中國的金融信貸擴張速度僅次於卡達。惠譽估計，截至2012年底中國的政府總債務佔GDP的49.2%，遠低於「A」評級體系的中值51.2%。

　　惠譽列舉了中國本幣發行人違約評級的五大罪狀。依次是金融穩定風險增加、地方債務水平持續增長、政府相關企業債務巨大、基本財政收入波動大、通脹管理記錄差。

　　專家們告訴時代周報記者，巨額地方債務引發的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。

　　一般來說，政府投融資具有三個特徵：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財政性；三是靈活性。政府投融資不同於財政預算，它是根據財政政策的需要和經濟建設的需要進行的信用活動，可以按照建設任務具體情況實行不同的投融資方式。

　　然而，正是因為融資平臺與政府關係密切，實際的貸款大多也依託政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規範等情況。

　　「一些地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行(行情專區)獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況很不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也很不清楚。這樣就很容易由不規範的『隱性債務』產生隱性公共風險的積累。」財政部財政科學研究所所長賈康告訴時代周報。

　　「由於監管上的漏洞以及這些年來沒有實質性改觀的信息披露不對稱，使得地方政府累計舉債數額究竟有多少，簡直是個黑箱。」上海外國語大學國際金融貿易學院院長章玉貴同樣直言不諱。

　　事實上，國家審計署在2011年披露，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元。然而，這個數據目前被認為存在很大「黑洞」。4月16日，穆迪認為債務總量低估了3.5萬億元。而包括華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，基本形成共識，目前地方債的規模在15萬億左右。

　　更為激進的是國家財政部原部長項懷誠的預測，項認為，「據其掌握資料，2011年中國中央和地方政府債務30餘萬億，其中地方政府接近20萬億。」

　　值得注意的是，不同監管機構針對的統計對象上也存在差異，例如，審計署統計的是「地方政府性債務」，央行統計的是「平臺貸款」。

　　未來5年或突破30萬億元

　　1994年的分稅制改革後，地方稅體系遲遲不能成型，地方建設又面臨巨額資金需求，於是很多地方政府只好以借貸的方式，通過融資平臺操作的方式來融資，而這一投融資模式，在2008年以後更是被深為資金睏乏的地方政府所超常規開發。

　　資料顯示，2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達3800多家，其中70%以上為縣區級平臺公司。

　　「地方融資平臺由來已久，主要是地方政府為了繞過『預演算法』的規定舉債籌資，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實體，再以法人發行項目債、公司債之名，變相發行地方公債和市政債，並向銀行舉借貸款等。應當說，地方政府融資平臺在促進地方經濟發展方面發揮了積極作用，但又有一些問題值得擔憂。」賈康說。

　　由於作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債；另一方面，相當一部分城投公司具有政府擔保性質，實質上成為了地方政府的隱形財政債務。

　　「現在不少地方政府已開始借新債還舊債。根據審計署公佈的數據，地方政府在2012年須償還的債務高達1.3萬億元，預計2013年需要償還的債務將達3萬億元。而商業銀行去年迫不得已地將不少貸款展期，而且數額高達3萬億元人民幣，這是向市場發出系統性金融風險開始累積的信號。」章玉貴說。

　　「目前地方借債存在著嚴重的不規範：它的透明度比較低，在各個區域的分佈也很不均衡。目前中國有些區域存在著地方負債與它以後的還本付息能力比較嚴重的錯位—越是那些沒有償還能力的地方發行城投債的越多。而且，這種不規範的融資手段越來越多地在地方得到使用，種種不規範、甚至腐敗行為在裡面一起發生。」賈康說。

　　不過，賈康並不認為地方債到了危險時刻，「根據審計署的數據，2011年中央政府債務率僅為25.8%。但綜合(行情專區)考慮中央政府債務和地方政府債務計算，則2010年中國的廣義政府債務率為59.2%。相較於美國100%以上的債務率以及日本高達227%的債務率，目前中國債務水平在國際慣例的臨界點之下。」賈康說。

　　「儘管從顯性指標來看，中國的地方債規模並未高到足以觸發系統性金融風險的程度，但膨脹趨勢不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發債衝動，則未來5年，中國的地方債規模有可能突破30萬億元甚至更多，如果5年內地方政府的財政收入增長不能趕上地方債的增長速度，則顯性風險將急劇上升。」區別於那些「樂觀派」，章玉貴強調地方債危機「風險」巨大。

　　降舊控新，風險緩釋

　　事實上，地方政府債務系統性風險的可控，並不意味著個體風險的消失。現實當中，這樣的事情其實正在上演。

　　以鄂爾多斯(行情股吧買賣點)為例，2012年，該市在建項目總投資超過1500億元，2010年是800多億元，2011年則是1070億元。作為一個地級市，3年總投資達到3370億元。這意味著透支了鄂爾多斯未來20-30年的資源和潛力。

　　鄂爾多斯除了近年煤炭資源帶來的財政收入外，舉債已成為這種建設的重要保障。這些債務除了財政部代發的地方政府債券、當地城投公司發布的企業債和信託融資外，還有地方政府拖欠企業的巨額債務。

　　「地方債務亦是一把雙刃劍，如果處於可控範圍，則正向作用明顯；倘若失控，則後果不堪想像，刀鋒的威力同樣會帶來災難性後果。全國有2800多個縣，絕對多數的縣都在發債。由於進入還債高峯，現在不少地方政府的財政已進入『拆東牆補西牆』、循環舉債的週期—為了還過去的舊債，只有又發新債。這種演變將會導致中國經濟進入危險期。」安邦首席研究員陳功指出。

　　在陳功看來，在研究中國的債務負擔時，一是要承認債務規模很高，容易出問題；二是要看到中國體制的特殊性，債務雖容易出問題，但並不是必然會出問題，中國很容易將債務分攤到全社會。「從這個角度講，中國政府債務真正的風險在於過程識別，關鍵是能否正確認識到債務風險，並及時採取對策，如果漠視債務風險的存在，那就很可能真的出問題。」

　　在賈康看來，要解決天文數字的地方債可能帶來的風險，需做好「治存量，開前門，關後門，修圍牆」這12個字。

　　與賈康的意見基本一致。4月9日銀監會強調：以政策不變為基調，以降舊控新為重點，以風險緩釋為目標。

　　不過，章玉貴則認為更為重要的是制度性的改革。「地方政府債務融資模式與財政體制密切相關，建議新一輪財政體制改革中應當針對地方政府公共融資進行制度性的改善。」章玉貴說。