王名（資料圖）

王名：靠什麼實現無震蕩的民主化？社會改革！

編者按：3月23日，清華大學NGO研究所所長王名，在明德公益講壇發表題為《習李新政與社會改革：政府機構改革與職能轉移》的演講。作為連任三屆的全國政協委員，他認為國務院機構改革和職能轉變方案是「習李新政」的改革宣言書，同時，也是啟動中國第二輪改革的宣言書。該方案釋放出一個很強烈的信號，中國要回歸到改革主流上，回歸到「小政府、大社會」主線。

王名表示，社會改革將成為中國未來改革的突破口。現有體制已經不適應社會發展格局，應還權於社會，改善現有社會組織體制、社會服務體制和社會治理體制。伴隨社會改革的推進，也會逐步帶動政治體制改革。在王名看來，中國若想不用付出巨大的社會震蕩代價，走向現代政治，實現民主化，需要依靠社會改革，依靠公民社會。

王名，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，NGO研究所所長。1997年畢業於日本名古屋大學獲博士學位，主要研究領域為非政府管理、公民社會與治理等。第十屆、十一屆、十二屆全國政協委員。

編輯：周東旭

以下為演講實錄

國務院機構改革方案是啟動第二輪改革的宣言書

我是連續三屆的全國政協委員，今年也是我第十一次參加全國兩會，這次兩會與其它歷次兩會相比，有一個非常重大，也非常突出的熱點就是「習李新政」。那麼，作為「習李新政」的標誌性具有法律意義的文件是什麼？不是政府工作報告，也不是人大工作報告，而是國務院機構改革和職能轉變方案（註：以下簡稱「機構改革方案」）。我覺得這個方案很值得認真研究。

我把該方案理解成「習李新政」的改革宣言書。雖然新一屆政府起步了，但是沒有東西來表明他們的思想，比如政府工作報告是前一屆政府做的，人大報告也是前一屆的，政協也是前一屆做的。我在兩會期間一直在思考，什麼東西是代表新一屆政府思路的？「習李新政」的思想在哪裡？

後來時任國務院秘書長的馬凱就機構改革方案做說明，我聽到一半就發現有一種新的感覺。它不是一個簡單的機構改革方案，實際代表了「習李新政」的基本表達，也是信心的表達。到目前我還沒有看到比它更具有公開性、權威性、戰略性、法律性的表達。而在此之前的很長一段時間，沒有表達的機會，也沒有非常正式的、具有宏觀性、戰略性的平台來表達，機構改革方案實際具有很強烈的宣言意義，儘管標題是機構改革和職能轉變，可以通過這一方案把握習李新政的基本思想、基本脈絡、基本方向和基本目標。

什麼是「習李新政」？十八大以後已經很清楚表達出來的就是反腐倡廉，這方面還是有很大成效，比較紮實。我在坐計程車時與司機聊，他們對這一點還蠻有信心，因為高級賓館沒有人去了，地方上也是這樣。十八大以後，新政採取了新的舉措，一些具體做法不同於已有內容。

第二個方面是機構改革，屬於新政比較主體的內容。機構改革方案已經出台，並由人大通過，但好像還不夠完善，畢竟已經是第七次機構改革，新在哪裡？我把它理解成新一輪改革的宣言書。

什麼叫新一輪改革？中國到底有幾輪改革？我個人理解這是第二輪改革，有人說1992年也算一輪，其實1992年改革是第一輪改革的重新確認，市場在1992年之前受到挫折，1992年重新確認了改革方向，解決的是市場經濟建構問題。現在啟動的是第二輪，可以明確的說，機構改革方案是第二輪改革的宣言書。在這之前，如果還有其他東西的話，也只能說是前奏。

機構改革方案標誌改革回到「小政府、大社會」主線

國務院機構改革方案可以從三個層面解讀。首先是機構改革，具體可稱之為大部門制改革方案。機構的撤併和整合是一條主線，機構改革方案的兩個關鍵詞是機構改革和職能轉變，職能轉變是機構改革後面一個非常重要的過程。如果說機構改革是改革之形，那職能轉變就是改革之實。

馬凱在兩會上對改革方案做說明時非常強調職能轉變，與歷次改革方案相比，職能轉變表現出推進政府改革的明確思路和方向。職能轉變有四個方面：職能轉移、職能下放、職能整合和職能加強，重心放在職能轉移。職能轉變的核心是三個方面：一是政府向市場轉變；一個是政府向社會轉變；一是中央向地方轉變。主線實際就是撤、減和小，政府職能在調整過程中能撤就撤、能減就減，能小就小，政府向市場、社會和地方放權和擴權。

因此，此次方案代表了兩個調整，一是機構的調整，一是權力的調整。權力調整是有方向的，與歷次機構改革很大的不同在於權力走向比較明確。在機構改革方案的10項說明中，前5條都是減少權力。第一是減少和下放投資審批事項；第二是減少和下放生產經營活動審批事項；第三是減少資質資格許可和認定；第四是減少專項轉移支付和收費；第五是減少部門職責交叉。改革方案非常明確的一條主線是政府要小，社會要大，「小政府、大社會」貫穿始終。

此次機構改革方案與歷次改革的最大不同不是大部制，將其稱為大部門制改革是錯的，應該叫大社會制改革方案。改革並不是做大部門，單看某一個部門是變大了，但政府變小了，做大的是社會。職能轉變就是縮小政府，社會改革才是機構改革的核心和實質，表面看上去是在調整政府職能，在精簡機構，實際是放大了社會。

因此，此次機構改革有明確的頂層思路，這也是與歷次機構改革方案的最大不同。

其實在改革開放之初的80年代，就非常明確提出中國的經濟改革要朝著「小政府、大社會」方向發展。當時海南建省就是「小政府、大社會」的試驗，後來出現很多問題，實際並沒有走向小政府大社會。在中國後來的改革實踐中，這六個字慢慢消失，人們慢慢習慣了大政府，不光是習慣了大政府，還覺得大政府恰恰是中國特色之路。甚至有的人說，大政府可以辦大事，應對金融危機，應對汶川地震等自然災害，並向非洲、拉美一些國家推薦我們的經驗。

但是，最近這兩年，關於社會管理創新的實踐中出現了一種「回歸改革」的新聲音。兩年前，廣東在實踐中就非常明確提出「小政府、大社會」回歸改革的思路。這次的國務院機構改革方案給我們一個很強烈的信號，中國要回歸到改革主流上，回歸到「小政府、大社會」的主線上，必須沿著這條道路繼續往前推進。因此，我說它是「習李新政」關於改革的宣言書。

重點在於改革社會組織雙重管理體制，目標是擴權社會

在社會改革方面，機構改革方案明確提出轉變政府和社會的關係，並有戰略性部署，叫改革社會組織雙重管理體制，核心的原則和目標是擴權社會。社會改革在機構改革方案中實際是一個整體概念和系統思路。多數人看到的是政府機構改革和職能的轉變，而我看到的實際上是社會改革的部署和框架。

「小政府、大社會」是貫穿機構改革方案的頂層設計思路，社會改革也圍繞其展開，包括三個大的方面：

第一，改革雙重管理體制。改革雙重管理體制又具體包括三個方面的具體戰略，第一是取消業務主管單位；第二是建立現代社會的組織體制；第三是實施重點培育和優先發展的政策。

第二，轉變政府和社會的關係。政府與社會的關係是所有國家（還不單是中國）社會改革過程中非常核心的環節。怎麼轉變政府與社會關係？首先是推進政社分開。政社分開是中國改革過程中的一個癥結。其次，政府向社會組織轉移職能，將政府負責的部分公共服務職能向社會轉變。最後，加大向社會組織購買服務的力度。

第三，發展社會組織，擴權社會。具體表現為健全社會組織制度和管理制度，完善社會組織結構，推進社會組織的「一業多會」，推動行業性競爭機制建設，形成行業自立。這些具體的措施都在國務院機構改革方案中，並且明確做出部署，我覺得有點受寵若驚，為什麼？國務院的職能部門有25個，民政部只是1/25，而社會組織是民政部十多項職能之一，但國務院的改革文件，通過全國人大立法形式通過的文件，相當大篇幅討論社會組織問題，是不是有點受寵若驚？

在兩會分組討論中，很多委員讓我解釋什麼叫「一業多會」和社會組織形式，好多內容對他們來說是很新鮮的，在兩會上去討論這些問題太具體，這個問題由民政部門邀請幾個專家討論就可以。但是，這也絕對不是隨意放在此平台加以討論，為什麼？這是改革的突破口。把社會組織改革放在兩會上討論是另有用心，非常特殊。

具體來看，第一，取消業務主管單位。機構改革文件非常明確指出，成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。一字一句都是開創性的，業務主管單位的取消據說有的地方在試驗，但都帶有點違法性質。方案由全國人大通過，就是這句話結束了中國社會組織登記管理的雙重管理體制。這是非常值得深入體會的歷史標記。

其中細分的四大類社會組織，商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區類，聽上去好像是社會組織分成了若干部門，但這四大類至少包括了現在登記的社會組織的80%，什麼概念？這就叫主流。以前的改革是拿出小部分作為發展重點，現在基本上都納入，整個體制要全部轉換，這是很值得關注的方面。

第二，建立現代社會組織體制。方案指出加快形成政社分開，權責明確，依法自治的現代社會組織體制，完善相關法律法規，建立健全統一登記，各司其職，協調配合，分級負責，依法監管的社會組織管理體制。這兩個提法一個是來自十八大，一個是來自「十二五」規劃。現代社會組織體制區別於傳統的組織，是人類的現代社會組織體制，強調人類共同的，不僅僅是中國的現代社會組織，不只是具有中國特色。現代社會組織管理體制很大程度上指國家、政府相應職能的轉換和調整，政府自身的改革包括在現代社會組織體制的建構之中。

第三，重點培育優先領域的政策。方案規定取消商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區類社會組織的主管單位，後面又加了一段話，考慮到政治法律類，宗教類的社會組織以及境外非政府組織在華機構的情況比較複雜，成立這些社會組織，在申請登記前仍需要經過業務主管單位審查同意。前一類重點發展，後一類暫時先不重點發展，實際是優先政策的問題。

第四，加快推進政社分開。政社分開在這個方案中，重點強調行業協會與商會和行政機構脫鉤，轉變行政化傾向，增強自主性和活力。強調該管的要管住、管好，不該管的不管、不干預，實際是把行業協會、商會改革作為推進政府機構改革很重要的方面強調。雖然政社分開強調的是行業協會與商會，但實際包括的還有科技類組織、很多有政府背景的基金會，都是政社分開所針對的重要對象。

第五，向社會組織轉移職能。在機構改革方案中，有一個很值得關注的地方，談及減少政府審批和資質認證職能時，明確提出有些政府職能可以直接轉移給行業協會，這是非常具有突破性的。到目前為止的改革，很少把政府一些職能直接轉移給社會組織，而此次明確提到，由國務院相關部門制訂標準，把資質認證職能轉移給行業協會。一方面說明政府有些職能可以向社會組織轉移，另一方面肯定了一部分社會組織具有公共管理職能，可以成為公共管理的主體，直接承接政府職能。

第六，加大購買服務的力度。這說明有些公共服務領域直接可以向社會組織派發，改革方案列舉了五個方面的公共服務可以向社會組織直接開放。

強調公共服務向社會組織開放，實際是要推進其他相關領域社會服務機構的改革。什麼樣的社會服務機構？事業單位。這些領域的主要社會服務供給主體是事業單位，方案用了「公平對待」的概念，跟誰公平對待？就是要把社會組織和事業單位一視同仁。

第七，健全和完善社會組織的管理制度，包括治理結構。

第八，明確提出「一業多會」，鼓勵競爭。這個提法很有特色的，主要是針對行業協會中的商會，明確提出要探索引入競爭機制，「一業多會」提法是具有革命性的。多年來我們一直在討論是「一業一會」，還是「一業多會」的問題，在改革方案中明確給出「一業多會」概念。

未來社會改革面臨「三大戰役」

國務院機構改革方案是社會改革的宣言書，標誌著社會改革的一個開端，那麼，社會改革的前景是什麼？應該經過一個怎樣的發展歷程，走向哪裡？

社會改革應該是中國新一輪改革的主旋律，這個主旋律包括三個大的方面，或者可以說是三大戰役。

社會組織體制改革為什麼會在政府機構改革方案中？在表明「習李新政」未來執政理念和思路的戰略性文件中，之所以有相當大的篇幅談社會組織改革方案，是因為社會組織改革是社會改革的第一大概念。社會組織體制改革是社會改革的第一大問題，核心問題是雙重管理體制。

改革的基本目標通俗說就是把組織還給社會，讓社會自身組織起來，而不是說政府把社會組織起來，到目前為止，是政府組織了社會。這是社會改革的第一個階段，或者說是第一大戰役。

第二大戰役是社會服務體制改革。攻堅階段應該是事業單位體制改革，改革涉及的範圍更廣，難度更大，可能經歷的時期也更長。

事業單位改革的總體方案前年已經出台並開始推進。現在要根據整個社會改革的思路重新梳理事業單位的改革思維。從政府的角度說，事業單位改革就是將政府供給服務變為社會供給，將社會服務的壟斷變為競爭，最後目標就是把服務還給社會。這一過程說起來非常簡單，但又非常痛苦，也會比較漫長和複雜，因為事業單位涉及到的內容太多，清華大學就是事業單位。事業單位體制改革難度非常大，但沒有改革是不可能有中國社會改革的明天的。

第三大戰役是社會治理體制改革。社會治理體制的核心環節是改革人民團體體制。人民團體體制是從戰爭年代開始，黨和政府進行社會動員和管控的一種基本體制，通過700多萬家，20多個系統的人民團體進行全面社會動員、整合和建構，比如，共青團是黨聯繫青年的橋樑和紐帶，婦聯是黨聯繫婦女的橋樑和紐帶，工會是黨聯繫工人的橋樑和紐帶，科協是黨聯繫科技工作者的橋樑和紐帶，殘聯是黨聯繫殘疾人群眾的橋樑和紐帶等等。

當人民團體的功能逐漸失靈，又建立起另外一個系統，即維穩體制，進行社會管控。維穩體制就是要力圖把所有社會成員的行為，納入政府控制範圍內。這幾年有的地方嘗試建立網路化管理體制，基本目標就是力圖讓所有社區成員的行為都在政府視野之中。我覺得這是在做一些非常徒勞的事情，花了很大的錢。事實上，這種體制實際已經不適應社會發展格局，所以要改變這種維穩體制，變維穩為治理，核心是將治理還給社會，治理不是統治，不是管控，是協商。

實現民主化道路而不付出震蕩代價 需要依靠社會改革

隨著社會改革的逐步推進，會觸及到政治體制改革的一些關鍵環節。社會治理體制中的相當一部分已經與政治體制結合在一起，比如人民團體，包括維穩體制。隨著社會改革的推進，會逐步帶動政治體制改革。

我列舉三個方面。第一，政協的改革。事實上，政協的改革已經提上議事日程。本屆政協第一次開會時，我們社科界小組就明確提出，通過協商體制，通過不同界別，政協有沒有可能成為推動中國政治改革領域的前沿，能不能走在中國政治改革前列？政協的改革與前面講的社會改革關係非常密切，廣東從去年就開始推動在地市級政協設立社會組織界別，我也提案能不能在全國政協設立社會組織界別，推動界別改革，然後推進協商民主。

第二，人大改革非常核心的環節是推動憲治，人大能不能從立法的形式機構，成為相對獨立的立法機構？能不能從依法治國走向依憲治國？這也是人大提出來的，在人大討論中提出的一個命題。

第三，黨自身的改革問題。這個問題在中國的改革實踐中已經邁出一定的步伐。江澤民在任時提出「三個代表」，就是推進共產黨自身改革很重要的一個步驟，向全民黨邁出了非常重要的一步，但是這一步並沒有到位。怎樣突破階級政黨的最後一個界限，走向代表全體公民的政黨？這是一個值得探討的政治問題，也是一個理論問題。社會改革會形成一種格局，推進政治體制中一些很關鍵很核心的問題。

如果能夠實現現代社會組織體制、現代社會服務體制和現代社會治理體制的改革目標，展現在我們面前的應該是一個什麼樣的社會？公民社會，也可以稱之為中國特色的社會主義公民社會。

所謂公民社會包含幾個基本前提：首先，在法治國家、有限政府、政治民主和市場經濟基礎上進行社會建構，包括大量多元的社會組織。其次，在精神文明層面上，可以稱之為美好社會。最後，公民社會的第三個面向是公共領域，公共領域是公民和組織之間有各種各樣對話、協商和表達的空間，能夠形成共識，能夠影響公民權利，能夠表達一種力量，制衡政府權力。公民社會從哪裡來？公民社會的建構來自於社會改革。

中國未來的政治發展好像已經有了一個很清晰的脈絡，並展現在面前。我們曾經從改革一開始就遇到跨不過去的一道坎，就是民主化道路，在未來社會改革的建構過程中，好像能夠跨過去。中國可以不用付出巨大的社會震蕩代價，走向一種現代政治，依靠什麼？依靠社會改革，依靠公民社會。這個憧憬不是來自於簡單的夢想，而是來自於具有現實性、操作性和一定法律效力的機構改革和職能轉變方案。

（王名先生獨家授權鳳凰網大學問，未經許可禁止轉載！）

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