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本文出自微信公號地球知識局——難民是如何分裂歐洲的？

NO.490-難民分裂歐洲

作者：貓斯圖

製圖：孫綠 / 編輯：棉花

在歐洲，難民問題由於多年的媒體渲染和對民眾確實造成的困擾，已經成為了一個飽受關注的社會議題。歐盟內部也因為不斷湧入的各色難民而陷入難以調和的矛盾之中。

缺乏穩定而長效的管理監督機制，是造成這個混亂局面的主要原因。但是在目前的協議框架中，歐盟好像也很難找到一個合適的共同安排。

今天的文章，就一起來看看在愈演愈烈的難民危機中，一個逐漸分崩離析的歐洲。

五個集團

歐洲人目前對於難民的態度仍然在搖擺。不少歐洲人仍然表示對難民的歡迎和同情，但是質疑不滿的聲音已經逐漸出現，難民的形象比起前幾年已經糟糕了很多。

其實，難民在歐洲的數量並沒有人們想像中那麼大。從2012年到2016年，歐盟成員國向非歐盟公民發放了1250萬份首次居留許可，其中只有140萬份是發放給難民的，剛剛超過十分之一，對整體的移民情況影響並不大。

2015年大批難民聚集在維也納西站的月臺

準備登上前往德國慕尼黑的火車

恐慌的背後，是歐洲人已經長期沒有和大規模的非正常流動人口接觸。

相比之下，歐盟之外的其他國家面對著更多的難民流動：土耳其總人口達8000萬人，現在有370萬登記難民；在黎巴嫩的難民更是占人口的近30％。而在這兩個國家大規模的社會分裂和動蕩並沒有出現。

該地圖顯示了2015年底

難民和尋求庇護者的分佈情況

它還顯示了全球前8位難民起源國家

請注意，土耳其實際託管了370萬難民

一方面，自從上世紀末南斯拉夫內戰結束，大批巴爾幹半島的難民湧入歐洲之後，歐洲各國就沒有再受到過什麼嚴重的幹擾。而中東難民打破了歐洲原有的寧靜，並嚴重影響了歐洲人的生活。

以德國的生活成本為例，2016年一杯普通的250ml酸奶價格為0.29歐元，到了今天已經漲到了0.35歐元，漲幅高達20%，遠遠高於歐元在這兩年間的通貨膨脹。

一葉可以知秋，酸奶價格的上升體現著歐洲的經濟系統正在為難民的到來付出代價。而對於低收入地區的民眾來說，物價的變化是非常令人不快的。

另一方面，由於難民中魚目混珠夾雜的假難民四處惹是生非，在現代媒體的放大效應之下就變成了所有難民都是喜歡搞事情的人。

民眾的不滿也被畫成了漫畫

如果仔細調查在歐洲各地製造事端的難民，會發現其中大多數若非來自非戰區的北非，就是精神狀態不穩定者，或者乾脆就是恐怖分子。但民眾往往忽略這些細節，只看到他們身上難民的身份。

其實北非人民纔是主力軍

由此，德國曾經通過自身行動在歐盟內部主導的「歡迎文化（Willkommenkultur）」，現在已經成為了歷史。歐盟從勉強一致接受難民，分裂成了五股不同的利益方：

其一是以德國為首，如今似乎也只剩下德國的開放派，從上到下對難民仍然是持接受態度。

其二是以法國為首，包括退盟的英國也在其中的審慎派，對難民的接受是有條件、有目的的。

法國一小城鎮只接受基督教難民

其三是以奧地利領銜，北歐各國、比利時、荷蘭參與其中的保守派，主張在接受難民之前需要建立更完善的體制。

其四是以波蘭、捷克、匈牙利為代表的反對派，堅決拒絕一切組織安排，不要難民。

其五是以希臘、義大利為代表的無奈派，它們是接受難民衝擊的前線，對後續的安排並沒有具體要求，只要歐盟整體分散其壓力即可，對任何提案都可以妥協。

在雅典大街席地休息的難民

而這五股勢力的出現，本質上是由歐洲聯合制度本身的巨大缺陷帶來的。

內部有分歧

三個概念

在歐洲，重要的概念有三個：歐盟、申根協議、歐元區。三個概念互不重合，某些國家參與了其中全部，某些國家則只能參與其中一些。

歐盟是一個政治概念，涉及的領域最廣。在面對美國、中國、俄羅斯、日本等國家時，歐盟常常以一個統一的面貌出現。在協調內部矛盾時，也常常在歐盟的框架下運轉。

申根協議主要訴諸共同邊境的問題，是為了增強歐盟在政治上的一體性而出現的，但並不隸屬於歐盟。申根協議的簽署國互相之間沒有邊境檢查，人口可以自由流通，這為當代的難民問題之難以解決埋下了深遠的伏筆。

典型的申根邊界

沒有控制出入境的檢查設施

僅有一個歐盟歡迎標誌

此地是德國奧地利的邊境

歐元則是人為設計的貨幣體系，只有經濟上滿足了一定的獨立性和透明性要求，一個國家纔可以成為歐元區的成員。當然，也有不少國家如英國、瑞典、瑞士因為對經濟自主性的追求主動放棄加入歐元區。

歐元樣幣

但本質上，這三個概念都是一個極為鬆散的組織。由於參與各國都是獨立的主權國家，從法理上講這些國際組織完全無法強制某個成員做什麼。若有個別國家對號令置若罔聞，其他國家也只能採用退會威脅、軟制裁等方法敦促它們接受。

這就讓每一個成員國都有很強烈的動機一再要求重審對自己不利的議案，對無法接受的議案堅決不從。沒有國家願意犧牲本國利益以服從整體利益——和中國這樣有能力抑制省市級利益訴求的政治體完全不同。

結果是，被穆斯林佔領的教堂...

（祖先一千年都沒實現的目標..）

在難民問題上，突出的典型就是《都柏林公約》該公約規定難民在進入歐盟後踏足的第一個國家申請避難。

這個國家也有義務在難民申請期間解決他們的生活問題，直到歐盟將難民指派到其他成員國。

2015年11月在奧地利的移民

如此一來，現在最倒黴的就是義大利和希臘。這兩個本就經濟凋敝的南歐國家成為了必須率先接待難民的前哨。所以早在2016年，這兩個國家就在歐盟大嘆苦經，使得歐盟對公約作出了一些修改：當難民人數明顯過多時，歐盟將提前出面指派他們到負擔較輕的國家。

這一變動由德法兩國主導，卻遭到了波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的激烈反對。

你推給我，我推給你

在這種情況下，使用絕對多數表決並不能解決問題。因為在申根協議中，難民在各成員國不會受到邊境檢查，即使拿到了某一國的居留證明也可以想辦法跑到鄰國去。如果有的國家被盟會強制要求執行了新的公約，它就會在暗地裡鼓勵難民跑到鄰國，增加難民的次級流動，讓難民管理變得更為困難。

2015年沿著西巴爾幹路線從

塞爾維亞進入匈牙利的移民

事實上也發生了這樣的事情。2016年，就有兩名比利時警察在法國被捕，罪名是把應該由比利時接納的難民扔在了法國。而如果讓難民自己用腳投票，從其他國家走到德法兩國也是明智的選擇。

成員國如此互相傷害，盟約建立的信任基礎其實已經搖搖欲墜。歐盟的主導者們不能再從道德感召入手，而是應該尋求一些切實的解決辦法了。

要亡羊補牢？

兩個藥方

在目前的鬆散體制下，歐盟想要集中力量解決難民危機非常困難，但有兩個藥方可以從源頭解決一些問題。

首先，整個歐盟一共擁有十萬人的邊防部隊，善加利用這支力量能夠在很大程度上解決難民湧入的問題。

歐盟的邊防警衛

匈牙利等國在邊境樹立了圍牆，一度被其他歐盟國家口誅筆伐。但現在，已經有不少成員國發現了匈牙利政策的優點：對湧入的難民嚴加調查，能夠在源頭上控制難民。邊防部隊的有效組織配合適當的工事和程序，既不違反人道主義原則，又能降低自我損失。

匈牙利建圍牆擋難民

但是要在廣大的疆域內調度為數眾多的各國軍警並不容易。2016年，歐洲邊防和海岸警衛隊代表處（Frontex）成立，至今已經擁有了500多名員工和來自歐盟成員國的1500名邊防警衛和官員。這些人的主要工作是部署人員設備，並組織難民遣返，可謂是歐盟難得的長效決策機構。

歐洲邊防和海岸警衛隊代表處

Frontex

但這個機構也面臨著很多阻礙。歐盟各成員國對歐盟直接派員伸手管理內政的不滿溢於言表，難民重災區希臘甚至拒絕和Frontex合作。在保持歐盟鬆散同盟的屬性的同時維持各國統一的步調，幾乎是一件不可能的任務。

第二，與難民原籍國加強合作以甄別、安頓、遣返難民。

在歐洲，難民並非都是從戰亂國家出逃的。其中有相當一部分是季節性的難民，在收成不好的月份才會出逃歐洲。對這部分人，歐盟通過和其原籍國家源頭上的合作，就可以有效地限制住。例如在摩洛哥和西班牙邊境，對偷渡者的控制就極為嚴格。其他國家也都可以比照行事。

西班牙在北非的領地

是北非難民進入歐洲的重要入口

通過和原籍國的檔案互通，歐盟成員國也能更好地對混雜在難民隊伍中的假難民和恐怖分子加以甄別，減少難民惹事的幾率，緩和民眾緊張的情緒。而這一系列操作並不涉及歐盟內部的利益衝突，相對容易執行。

唯一的問題在於，在削減難民進入量的同時，歐盟還面臨著難民源不斷擴張的危機。

非歐盟國家（綠色），庇護申請人（橙色）

非法越境（藍色）在歐盟的移民

2010-2014

敘利亞戰端再起，已經跑出來的敘利亞人不肯回去，還會有一批新人出逃；阿爾及利亞政局不穩，總統阿卜杜勒-阿齊茲·布特弗利卡年事已高且沒有指定接班人，蠢蠢欲動的軍政府很有可能製造更多難民；烏克蘭戰爭似乎也有再次升級的苗頭，而烏克蘭難民進入歐盟勢必非常容易……

源源不斷的，管不過來了

解決的問題越多，新生的問題也越多，做歐盟的主導者實在需要一顆大心臟。

世界的西端風雨飄搖，歐盟的艱難歷程還在後頭。

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