| 王新平 趙小敏 行政審批涉及社會管理方方面面，它既為百姓服務，同時也接受監督。然而，傳統的行政審批模式由於存在中間環節多和審批過程不透明等諸多缺點，致使長期以來社會公眾和監察部門難以對其進行有效監督，尤其對審批過程本身無法進行實時的跟蹤和監管。因此，如何提高行政審批工作的監察效能成為當前監察工作的重大課題。 當今人類已經步入信息時代，互聯網的發展給人們的生活帶來了很多便利，其快捷高效和公開透明的特性也正是我們提高行政監察效能的有力武器，因此，探索如何運用網路和計算機技術改革現行行政審批工作成為大勢所趨。 本文通過綜合深圳和蘇州等地行政審批電子化管理和監控試點工作所取得的成功經驗，並結合我市實際，對我市如何建立行政審批電子管理和監控系統進行一些初步的探討。 一、建立行政審批電子管理和監控系統的重要作用 我們知道，傳統的行政審批模式一般分為兩個階段：首先是事務的申報，辦事者一次性準備好審批所需的資料，自行送交至相關部門，窗口人員檢查無誤後，確認受理該項事務。其次是事務進入政府內部的審批流程，經各級公務員覈准，交業務部門主管領導批示，待批示通過，通知辦事者到指定地點領取相關證照文件。如果在審批過程中發現問題，通常會直接將材料駁回給辦事者，修正後重新申報辦理。 這種模式主要強調政府的管理職能，注重審批過程的嚴謹和對事務處理進程的控制。但由於在服務和效率方面的考慮不足，給實際的運行帶來的問題也非常明顯。主要體現在：一是申報階段，中間環節多，往返辦事週期長。辦事者在申報過程中經常要反覆往來於各個部門之間，既耗費人力物力，無形中也極大地降低了辦事效率，拉長了辦事週期。二是審批階段，審批過程不透明，社會監督無從開展。在傳統的業務模式下，政府內部的審批流轉是一種「黑箱」方式進行，公眾無法瞭解到審批的進展狀況，只能被動等待審批結果。正常的社會監督無從開展，無法實現對政府效率和公正的有效促進。三是由於技術手段比較落後，監察機關對它的監察工作往往只能通過對各個部門進行一年一到兩次的集中檢查來實現，其效果也十分有限。 而運用網路技術實現網上行政審批，為公眾提供高效率、全透明、全天候的在線交互服務虛擬大廳，不僅克服了傳統意義上的行政審批具有時限、審批過程長的不足，而且使監控工作變得簡單易行並行之有效。網上行政審批具有規範行政許可權力、促進依法行政、廉潔從政、高效施政，改善機關形象，以及作為執法對象的自然人要求政府機關實現「便民、及時、公正、參與」的雙重需要特性。可以說，隨著我國政治體制改革的深入，電子政務的不斷發展，政府職能不斷向服務型方向轉變，建立高效、交互、便捷、廉潔的行政審批電子化管理和監控系統勢在必行。 2003年，國家監察部為了深入探索推進政府廉政勤政的有效對策，開始組織實施「中國廉政建設」項目。在總結我國廉政建設的成功經驗和借鑒國外反腐倡廉有益做法的基礎上，於2005年先後在深圳和蘇州兩地推廣使用行政審批電子管理和監控系統。 深圳市行政審批電子監察系統由軟體核心系統、視頻監控系統和行政許可外網三大部分組成，可自動、實時採集每一行政許可事項辦理過程的詳細信息，具有實時監控、預警糾錯、績效評估、信息服務四大功能。 「實時監控」功能使監察人員可以通過「電子眼」在視頻監控室同步採集每一行政許可事項辦理過程的數據，甚至可清楚看到現場工作人員桌面工作牌上的名字和工作號。「預警糾錯」功能則可以對超過時限的許可事項自動出示黃牌警告；超過督辦期限仍未辦結的，出示紅牌警告。 自2005年正式運行該系統以來，深圳市受理行政審批項目業務量逐步擴大，提前辦結率不斷提高。從運行情況看，系統的監督作用十分明顯，推動了行政許可工作的依法、規範、公開和高效開展。系統運行前，深圳市行政許可業務提前辦結率只有3％。系統運行後，提前辦結率逐月大幅攀升，至2005年9月，行政許可提前辦結率平均達到76.9％，今年6月份更是達到85.3％。 蘇州市行政審批網上監察系統則通過事前、事中、事後監察，統計報表，統計分析，效績考覈，基本資料和系統原理等八個模塊，對全市範圍內的行政許可事項的辦理過程進行實時監督，客觀公正地評估各行政部門的效率效能和服務質量。 通過該系統的使用，監察部門實現了對全市53個政府部門和單位的256項行政許可事項的獨立全過程監察，較好地發揮了行政監察的職能作用，有效規範了行政審批行為，推進了依法行政。系統運行以來，行政審批與服務項目承諾期內提前辦結率已提高到97%。 兩地的經驗表明，網路技術在政府管理中的廣泛應用，推動了政府在管理職能、管理方式及運行機制等方面的更新與變革，大大提高了監察工作的效能。主要體現在： 1、運用網路技術能夠不斷推進政府管理創新。 網路技術的應用，使政府服務和政務公開突破了時空限制，政府的各項監管工作更加嚴密、規範，服務更加便捷、高效，政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能的能力得到明顯增強，有助於實現從管理型政府向服務型政府的轉變。 網路信息傳遞的快速和便捷，使信息的發布和反饋能夠及時進行，為政府加強間接管理、動態管理和事後監督提供了技術支撐。有助於政府機關創新管理方式，以市場為導向，減少不必要的行政幹預，更多地運用經濟和法律手段，管理經濟和社會事務。 2、運用網路技術能夠有效監督和規範行政審批行為，進一步加強和改進行政監察工作。 行政審批網路監察系統通過事前的審批事項公開、事中的實時監控、事後的預警糾錯以及對行政審批全過程的分析評估，建立起比較完善的行政審批監控體系，有助於形成用制度規範審批、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。 系統將許可事項、許可主體、許可依據、申報材料、辦理程序、承諾時間、收費標準等信息在網上予以公示，可對行政許可網站和辦理大廳公示情況實行重點監察。同時，系統依據《行政許可法》，對每項審批流程進行了嚴格規定，保證了行政機關及其工作人員按法定程序辦事，及時發現和糾正違反法定程序、暗箱操作等違紀違法行為，使整個審批過程「看得見、管得住」，促進各部門依法行政。 運用網路技術，可以把制度防範與技術監控有機結合起來，使監察方式實現事前、事中、事後監察相統一。事前監察將行政許可單位的權力和義務展現在「陽光下」，保證了行政許可相對人的知情權和監督權；事中監察對行政許可事項辦理過程進行實時監控，對不規範行為進行必要的提醒和警告；事後監察是對已辦結的行政許可行為進行監察，對存在問題的許可行為督促相應責任部門限期整改。 通過網路採集相關數據進行統計分析，建立行政審批的動態評估機制，有利於及時發現和彌補審批過程中的薄弱環節，為改進行政審批提供參考依據。 行政審批電子監察系統的使用，使行政監察起到了超前防範、動態監管和硬性約束的作用，將廉政監察、效能監察和執法監察融為一體，進一步提高了監察工作的整體效能。 3、網路技術的應用，增強了工作人員的責任意識，提高了辦事效率。 由於系統對每項審批的各個環節都實行實時監控，而且自動進行違規警示，對工作績效自動評分和排名，提前辦結的給予績效加分，違規的予以扣分。因此，工作人員的責任意識、效率意識大大增強，行政效率明顯提高。 4、運用網路技術能夠在構建懲防體系中發揮獨特作用。 深圳、蘇州等地的做法表明，網路能夠增強反腐倡廉宣傳教育的針對性和實效性。將各項法律法規和規章制度固化在各類行政監管網路系統中，運用網路技術手段，規範工作程序，明確職責許可權，減少管理上的漏洞，使腐敗分子在權力運行的重要部位和關鍵環節「不能為」。 利用網路系統特有的實時監控、預警提示等功能，監察人員能夠隨時通過系統發現違規情況，及時進行調查處理，對相關人員進行批評教育，使監督關口前移，將不當行政行為甚至違紀違法行為消除在萌芽狀態。 二、如何建立我市行政審批電子管理和監控系統 ㈠總體思路 借鑒深圳、蘇州兩地的成功經驗，我們認為，建立我市行政審批電子管理和監控系統應分三步進行：首先以辦證服務中心為基礎，進行我市行政審批電子化管理和監控系統的試點工作。在此基礎上，以全市黨政信息網為依託，逐步建立起全市統一標準、功能完善、高效運行、安全可靠的行政審批業務網路，最終實現市、縣、鎮三級電子政務在線審批服務，通過互聯互通、統一認證、數據共享，形成全市行政審批網路體系和在線監察體系。 ㈡實施步驟 1、第一階段：建立行政審批辦證服務中心信息管理系統 通過對當時國內其他開展集中式行政審批的城市的調研，結合我市實際，以行政審批辦證大廳為基礎建立網上行政審批管理系統，系統由審批事項收辦件信息管理系統、OA系統、電子眼視頻監控系統、中心互聯網站和觸摸屏查詢系統組成。 系統實現功能：①實現審批事項的窗口受理，即辦件的辦理；②實現窗口部門審批辦理的監管；③中心互聯網站實現審批流程、審批事項、審批結果的查詢，相關表格的下載。 （1）雙軌制推進行政審批電子化。 在系統運行之初，為了實現審批模式的平穩過渡，我們可以針對各類行政審批項目，開展紙質文件與電子文件的「雙軌制」方式審批辦理。紙質文件作為企業或個人申報行政審批事項及存檔的主要載體和依據。電子文件作為市級行政部門內部審批工作的主要載體和依據，並大力推廣應用行政審批項目的電子文件申報，根據實際情況逐步減少和取消紙質文件的傳輸辦理，努力提高行政審批工作效率和辦公質量。 （2）對辦證大廳實現電子眼視頻監控。 電子眼安裝在面對公眾的辦證大廳裏，並與領導辦公室和監察局的監控系統直接相接，使監察人員能夠隨時看到各辦證大廳的情況，並對暴露出來的問題進行監督。 （3）通過網路實現在線監控。 辦證大廳的電腦系統與領導辦公室和監察局電腦系統直接相連，系統自動採集每個行政審批項目的進展情況，並不斷把採集的數據與《行政許可法》的相關規定進行比對。如果碰上辦件超時、違規收費等違反規定的現象，系統立即發出警告。 監察機關通過對監察對象實施行政審批全過程的監察，保證其嚴格執行行政審批的條件、程序和時限，使得行政審批行為合法、有效。 通過在線監督，令各項政務由隱蔽變為公開，責任主體由單位變為個人，行政監察由事後監督為主變為事前、事中、事後的全過程、全方位監督。 2、第二階段：建立網路審批交換平臺 通過對行政審批辦證大廳信息管理系統的應用和實踐，結合全市政務信息網的完成，將辦證大廳信息管理系統與各部門網路互聯，逐步建立審批信息交換平臺。實現辦證大廳與各業務部門的網路互聯和數據共享，進一步拓展網上審批業務和擴大監控效能。 系統實現功能：①實現辦證大廳各窗口與部門間審批項目電子文檔的傳輸交換；②實現審批批文電子印章，部門後臺成文，窗口前臺輸出；③實現窗口部門審批辦理的全程監管。 3、第三階段：建立互聯網審批申報系統 在建立和完善網路審批交換平臺的基礎上，我們要以互聯網為載體，依託政府門戶網站，逐步建立互聯網審批申報系統。使我們的行政審批工作在方便羣眾辦事的同時，直接接受羣眾監督。 系統實現功能：①實現互聯網上審批事項的申報、受理和反饋；②實現政務網和互聯網數據的簡單交換。 完善各級政府公眾網站，完成集中式遠程審批系統應用試點，建立行政審批電子監察系統，為全面推行「網上審批」、「並聯審批」、「一站式」電子政務服務和行政審批電子監察奠定基礎。 ㈢保障措施 1、建設過程中應當遵循「統一規劃、整體組織、分步實施」的原則。 為避免重複建設，方便服務對象，相關部門凡屬於行政審批的事項，必須全部納入全市網上行政審批系統統一平臺內，各部門不得單獨建立審批系統。所需軟體建議由監察部門統一組織開發，統一推廣，以便實現資源共享，提高整體效能。 2、同步開展行政部門公務員電子化行政審批政務處理應用培訓工作。 通過邀請有關領導、專家和學者講授培訓課程，組織技術骨幹外出考察學習等方式，提高工作人員的專業素質、增強創新意識。各部門負責行政審批業務的工作人員和市政府便民服務中心各部門窗口的工作人員，不能掌握和使用電子化行政審批政務處理系統進行辦公的，由各部門安排進行脫崗培訓；培訓後仍達不到要求的，由各部門調整工作崗位。 3、積極主動地與信息化主管部門聯繫，爭取技術支持，力求在運用電子技術加強監督方面與全市政務信息化進程基本同步。 4、配套制定電子化行政審批政務處理工作的監督管理制度。 市監察機關通過電子化行政審批政務處理系統，聯機查詢和跟蹤監督各項行政審批項目的申報、受理、審批、辦理等情況，並對各部門行政審批項目辦理工作情況進行績效考覈。 對有關工作人員弄虛作假、違規審批、逾期未辦、越權、瀆職、不作為等違規、違紀行為，按公務員管理許可權和依照有關規定，追究當事人責任，違反法律的依法追究法律責任。 對有關部門在法定期限或辦理承諾期限內未予辦理和作出審批意見的，由督辦部門負責督辦，並責成行政審批項目主管部門限期辦結，因各部門工作人員的原因逾期未辦的，由市監察機關追究各部門有關領導和直接責任人失職責任。 我們相信，只要我們認真做好行政審批電子化管理和監控系統的推廣應用工作，我們的行政監管工作一定會在信息高速公路上，以更加昂揚的姿態，更加開闊的視野和發展的眼光，從更高層次上推進政府管理創新，建設符合信息社會要求的廉潔、勤政、務實、高效政府，更好地為改革發展穩定的大局服務。 |
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