關於對青海省行政服務中心建設相關問題的思考與研究
關於對青海省行政服務中心建設相關問題的思考與研究
來源：青海省法制辦 發布時間：2012-06-06 13:44閱讀次數： 青海省政府法制辦課題組 2012年5月
行政服務中心是地方政府推進行政體制改革的產物，其以集中辦公、一站式辦理和規範的辦事程序機制及快捷、方便、服務等特色有別於傳統的政府管理模式，對於促進政府職能轉變和行政管理體制改革、從源頭預防和遏止腐敗、強化對行政權力行使的監督意義十分重大。為進一步加強我省行政服務中心建設，研究探索適合我省行政服務中心發展的新模式，我們在省內、省外的考察調研中，通過實地走訪、座談交流和學習發達地區先進經驗和做法，開拓視野，查找不足，啟迪思路，對行政服務中心管理體制、運行模式、推進方式等有了一些新認識，對我省行政服務中心建設有了一些新思考。
一、我省行政服務中心建設的基本情況、存在的主要問題及原因分析
（一）基本情況。目前，我省已建成2個州（地、市）級行政服務中心（西寧市、海北州），佔總數的25%；10個縣（市、區）級行政服務中心（大通縣、湟源縣、湟中縣、城東區、城西區、城中區、平安縣、共和縣、同仁縣、格爾木市），佔總數的22%。12個行政服務中心的建成，充分發揮了集中辦公、方便群眾的功能，使企業和群眾由原來「跑多個門、辦一件事」變為現在「進一個門、辦各種事」，提高了行政機關的辦事效率和透明度，減少了群眾的出門次數，節省了群眾的辦事成本，受到了群眾的普遍歡迎。
我省各地的「中心」多數為同級政府的派出機構，少數為辦事機構，「中心」的名稱不一，有「行政審批服務中心」、「行政服務中心」、「為民服務中心」等。「中心」由管理機構和窗口辦事機構組成，管理機構工作人員4-10名不等，下設辦公室、業務室、督查室等。「中心」主任大多由政府辦副秘書長（副主任）擔任。調研體現，我省各地的「中心」始終堅持服務經濟、服務基層、服務社會，積極進行行政審批制度改革，不斷完善運行機制，為加快政府職能轉變、改進機關工作作風、提高行政效能發揮了積極作用，也為優化投資發展環境、為企業提供優質高效服務做出了積極貢獻。
從調研情況看，我省各地進駐中心的部門及審批服務事項數量不一，多的達200多項，少的不足100項。其中西寧市共有35個部門進駐中心，設有70個服務窗口，有240個審批服務事項納入中心集中辦理；格爾木市有28個部門進駐中心，設有78個服務窗口，有230個審批服務事項納入中心辦理；共和縣有24個部門進駐中心，設有47個服務窗口，有148個審批服務事項納入中心辦理；城東區有16個部門進駐中心，設有27個服務窗口，有86個審批服務事項納入中心辦理。
（二）存在的主要問題
一是行政服務中心建設進展緩慢。我省8個州（地、市）建成行政服務中心的只有2個（其中海北州建成後還未正式運行）；46個縣（市、區、行委）建成行政服務中心的只有10個，已建成數量的比例不超過總數的25%。而內地許多省份90%的地、縣兩級都建成了行政服務中心。
二是審批服務事項進駐「中心」的少。與內地省區相比，我省州、縣兩級行政服務中心進駐的審批服務事項相對較少，最少的不足100項。調研中發現，我省縣級「中心」中，仍然有該進駐的部門沒進駐，該進入的事項沒進入，個別部門存在「小權進、大權不進」的現象，將重要的審批事項、關鍵的審批環節，仍保留在原單位辦理，審批環節非但沒有減少，而且有所增加。
三是部門對窗口授權不充分。有些事項雖然進入「中心」，但不能全部在「中心」辦結，受部門制約比較大。許多部門沒有把審批權授予窗口負責人或者授權不充分，窗口工作人員只能辦理即辦件，承諾件大多要送回原單位辦理，窗口工作人員只起到「值班員」的作用，行政服務中心成了一部分單位的「收發中心」，窗口成了「中轉站」，企業和群眾有時還要在部門和窗口之間兩頭跑，「一站式」服務成了「多一站」服務。
四是窗口工作人員不固定。個別部門不能按要求選派業務骨幹到窗口工作，而是抱著「應差」的想法，將本單位業務不精或閑散人員派駐到服務中心，把窗口工作當成「守攤子」。個別窗口只安排了一名工作人員，沒有形成AB崗的工作互補機制，工作人員遇特殊情況不在位，無人頂崗，辦事群眾找不到人，造成群眾情緒激動、甚至發生爭吵等情況。有的部門頻繁更換窗口工作人員，個別人員在窗口工作時間不足幾個月，存在辦事人員業務不熟練，辦事效率低，辦件質量差等問題。
五是行政服務中心監管職能不強。各職能部門在實施行政審批中，集「決策、執行、監督」三位一體，既是決策主體，又是執行主體，也是監督主體，內部循環，內部制約，缺乏有效的外部監管。行政服務中心只是各職能部門實行集中審批的一個服務平台，與各窗口單位只是一種協調服務關係，窗口工作人員的人事關係、工資福利仍在原單位。在這種體制下，直接導致「中心」對審批服務事項和窗口工作人員的管理，以及對在「中心」以外事項辦理的協調等難度增大。
（三）原因分析
一是思想認識不到位。少數部門官本位思想嚴重，從觀念上把公權力作為維護自身權威的工具，過分強調管理職能、忽視服務職能，重審批、輕服務，重收費、輕監管。審批項目和權力進入中心實行陽光操作，相應的部門權力也隨之公開，這是對政府部門傳統管理觀念的一個挑戰。正是由於一些部門思想認識上的不到位，固有的觀念一時難以轉變，把行政服務職能變成軟任務、甚至可有可無，在工作部署上缺乏措施。該建的行政服務中心一直沒有建成，該進駐服務中心的部門始終沒有進駐，該進入的審批服務事項也都沒有進入。
二是管理體制不順暢。從全國來看，各地政務公開和政務服務管理體制不盡相同，有的是政府辦公廳（室）負責，有的是紀檢監察機關負責，少數地區由政府法制機關負責。但無論由哪個部門負責，我省與內地省區相比，在管理機構建設上「欠賬」很多。目前，內地大部分省區都建立了獨立的政務公開和政務服務管理機構，設有專門負責此項工作的處室，在人員編製、工作場地及經費上有保障。我省此項工作的主要職責確定在省政府法制辦，任務落實在備案審查處，該處共有3名工作人員，在完成全省政務公開和政務服務工作的同時，還承擔著全省政府規章及規範性文件的備案審查工作。因此，我省各州（市、地）、各縣（市、區）也大都仿照省上的管理體制，也大多由本級政府法制部門兼理政務公開工作，沒有專職工作機構和工作人員，沒有專門的工作經費，再加上部分州、縣法制機構人員崗位「稀缺」，大多只有1-2名工作人員兼任，對省上安排的政務公開和政務服務工作任務只能是被動應付，積極主動開展政務公開和政務服務工作難度較大、困難重重。
三是制度環境不健全。當前，就行政服務中心的職能、運行方式、人員編製等，中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發〔2011〕22號）和省委辦公廳省政府辦公廳《關於深化政務公開加強政務服務的實施意見》（青辦發[2011]54號）都有一定的規範和要求，但是，最主要的問題是缺乏法律定位，服務中心管理機構沒有合法、合理的定位，法律沒有賦予服務中心執法主體資格，它既不是行政審批業務主體，也不是行政權力監督主體，缺乏工作協調、監督的職能和措施。由於各地行政服務中心建設始終缺乏制度上的保障，這也造成了行政服務中心的建設主要靠當地一把手的重視程度來推動，主要領導崗位的變動可能直接影響到當地行政服務中心建設質量和發展。
四是人員素質參差不齊。部分窗口單位不僅把一些主要審批事項或者重要審批環節仍保留在機關辦理，而且對已經進駐到「中心」的窗口工作人員給予的許可權很少，加之沒有把業務骨幹派駐到窗口工作，這也是造成窗口工作人員工作積極性不高、素質參差不齊、業務不精不通的主要原因。調研中發現，行政服務中心多數窗口工作量都很大、而且工作要求高，但學習培訓、實際待遇卻跟不上，缺乏有效的激勵機制。窗口工作人員業務得不到及時培訓提高，工作積極性得不到充分調動，造成窗口隊伍不穩定，甚至個別窗口工作人員存在臨時崗位隨時換的思想。
五是建設及運行資金缺乏。我省屬於經濟欠發達地區，大多數地區財政資金相對緊缺。從調研中掌握的情況看，建設資金和運行經費的缺乏已經成為制約我省行政服務中心建設及發展的「瓶頸」，造成我省州、縣級行政服務中心建成運行的數量少，已建成的行政服務中心建設標準低、建築面積小、服務功能不完善的一個重要的原因。截至目前，仍有個別地區在等國家或省上下拔專項建設資金後才能開始籌劃建設，「等、靠、要」思想比較嚴重。
二、對加強我省行政服務中心建設的幾點建議
從我省已經建成並運行的行政服務中心發揮的作用上看，在轉變政府職能、改進機關作風、提高行政效能、優化發展環境、服務人民群眾等方面發揮了積極作用。但是，與內地省區相比，在軟硬體建設、體制機制創新、審批效率、服務質量等方面都有較大差距。對此，我們認為，立足省情實際，借鑒外地的成功經驗和做法，我省行政服務中心建設及發展應從以下八個方面下大力氣，紮實推進。
（一）進一步提高思想認識，加強組織領導。建立行政服務中心涉及到政府各部門行政管理機制、行政理念及方式、權力及利益的調整，推進的阻力和難度較大。因此，要求各級政府及部門首先要進一步統一思想，提高認識，特別是要解決一把手的思想認識問題，重點解決思想失意、權力失落、利益失衡等認識問題。其次，要加強組織領導，實行強勢推動。綜觀外地的成功經驗，領導重視是關鍵，是前提，是保證。因此，在行政服務中心建設及管理中，要充分利用行政、組織和紀律等手段，進一步強化組織措施，實行強勢推動。三要加大建設資金及運行維護費用的投入力度。各地區在行政服務中心建設中，要立足本地實際，堅持自力更生，克服等、靠、要的思想，要將行政服務中心建設經費列入本級財政年度預算，在精打細算、厲行節儉的前提下，要捨得投入，確保硬體建設一次到位，防止重複建設，造成浪費。
（二）進一步健全完善政務公開和政務服務管理機制。要以建設「服務、責任、透明政府」為目標，大膽創新，進一步建立健全推進政務公開、政府信息公開和政務服務管理體制。一是建立聯動機制，將政務公開、政府信息公開和政務服務工作有機整合起來，形成推進政務公開、政府信息公開和政務服務工作合力。二是建立工作機制，各級政府要進一步落實政務公開和政務服務工作人員編製，建立相應的工作機構，配齊配強工作人員，確保工作有人抓、有人管。三是建立資金投入機制，在政務公開和政務服務工作經費上給予充分保障，確保工作能正常開展和運轉。
（三）進一步明確行政服務中心職能定位和建設目標。做到職能定位清：按照行政審批制度改革的要求，進一步創新管理體制，規範權力運行機制，協調推進政務服務體系建設，不斷強化行政服務中心日常管理、組織協調、監督檢查職能。做到建設目標明：要把行政服務中心打造成集行政審批、公共服務、政務公開、公共資源交易和效能監察為一體的綜合性政務服務平台。具體來說，就是要建好「五個平台」。一是集中的審批服務平台。按照「依法、公開、便民、高效」的原則，在調整部門內部審批服務職能的基礎上，按照 「一門受理、一事一批、並聯審批、統一收費、限時辦結」的模式，推進審批事項和審批人員向中心集中，實現真正意義上的「一站式」審批服務。二是集中的要素配置平台。按照「公開、公平、公正」和誠實信用的原則，進一步完善公共資源交易規則和監督管理制度，實行統一進場交易、統一信息發布、統一交易規則、統一規範運作、統一收費管理、統一監督檢查。三是集中的公共服務綜合平台。進一步擴大行政服務中心規模，積極引進銀行、保險等金融機構，以及水、電、暖、氣、郵政、電信等與群眾生產生活密切相關的中介服務、公共服務機構，形成完善配套的便民服務體系。四是集中的政務公開平台。在行政服務中心配置電子觸摸屏、顯示屏，設置政府信息公共查閱室、自助查詢網吧，在各服務窗口放置服務指南，為群眾提供全方位的政務公開服務。五是集中的效能監察平台。各級紀檢監察部門要在中心設立行政效能投訴中心，通過電子監察和視頻監控系統，對審批服務、信息公開和公共資源交易活動實行全程監督。
（四）進一步規範完善行政審批運行機制。一是，要在原有行政審批「兩集中、兩到位」的基礎上，向「三集中、三到位」推進，要以調整部門內設機構審批職能為核心，大力推行部門內部審批職能向一個科室集中，審批科室向行政服務中心大廳集中，審批事項向電子政務平台集中，實現審批職能歸併到位、窗口人員集中到位、服務窗口授權到位。二是，要成立部門「行政審批管理辦公室」，將過去由部門不同內設機構管理的審批職能，統一調整到行政審批管理辦公室，並進行職能、事項和人員歸併，其他部門內設機構不再承擔審批服務職能。各部門行政審批管理辦公室整建制進駐服務大廳集中對外辦理審批服務業務。凡進入中心集中辦理的審批服務事項，必須在窗口辦結，各部門其它內設機構不再受理和辦理。三是，在全面清理審批事項的基礎上，由行政服務中心牽頭、各部門行政審批管理辦公室配合，將各部門行政審批事項按照即辦件、承諾件、上報件、聯辦件進行分類，明確每一類審批事項的辦理程序、審批許可權和承諾時限。進一步優化審批流程，減少審批環節，繪製每一個審批事項運行流程圖，明確每個審批環節的責權及時限，簡化申請材料，規範審批標準，固化辦事流程，加強事項管理、流程管理和時限管理，實現「陽光」審批。
（五）穩步推進公共資源交易服務平台建設。充分發揮行政服務中心在公共資源市場化配置中的基礎性作用，依託行政服務中心推進公共資源交易中心建設。一是將工程招投標、政府採購、土地交易等業務納入中心公開交易。中心提供場所、信息發布和全程見證服務，為推進和規範各類公共資源市場化配置提供透明、規範、高效的監管和服務平台。二是各行業主管、招標辦和紀檢監察部門進駐中心依法履行管理和監督職責，形成行業主管部門行政監督、招標辦業務監管、紀檢監察部門執法監察、中心現場監控有機結合、各司其職、互為制約、互相監督的監管機制。
（六）進一步完善電子政務平台建設。要結合審批服務工作實際，切實加強電子政務平台建設，運用信息技術加強管理和服務。一是要充分利用政府現有網上審批資源，實現行政服務中心與部門區域網聯網，設立「網上政務大廳」，實行「外網申報、內網辦理、限時辦結、在線反饋、全程監督」的運行機制。二是要進一步拓展網路功能，逐步實現網上辦理審批、繳費、諮詢、辦證等事項，為企業和群眾提供更加快捷、方便的服務。三是要加強電子監察系統建設，逐步建成集網上預警、網上舉報、網上投訴、網上效能監察和網上績效考核於一體的電子監察系統，實現對所有網上審批服務事項的全程監察監控。
（七）進一步健全和完善監督監察機制。對「中心」進駐窗口實施全面而有效的監察，是提高行政效能和服務質量的重要手段。要建立健全「中心」監督投訴和效能監察制度，公開舉報投訴電話及網上投訴方式。首先，要把人大權力監督、政協民主監督、社會輿論監督和網上運行監督有機結合起來，形成全方位、立體式的監督機制。其次，各級行政效能投訴中心要入駐服務大廳，對行政審批事項辦理情況實行全程監督，受理群眾的投訴和舉報，及時查處審批工作出現的問題。再次，紀委監察機關要圍繞「進廳」和「授權」兩個關鍵環節，對各部門行政審批項目集中入廳受理、授權等進行專項督查，落實「一把手」責任，全力推進部門、項目入廳集中辦理。「中心」要配合監察部門對各窗口單位工作制度落實情況、履行職責情況和工作效率進行監督檢查。
（八）進一步加強人才隊伍建設。服務質量的好與壞，人才隊伍建設是關鍵。因此，一要將政治素質高，業務能力強、服務態度好的業務骨幹選派到服務中心窗口工作，並選派優秀中層幹部任窗口審批首席代表，直接履行授權範圍內的審批職責，提高辦事效率。二要加強對窗口工作人員的績效考核，建立健全科學的管理考核機制，中心管理機構要對窗口工作人員的工作表現和民主評議情況及時進行登記，定期向各進駐部門通報，並作為年度評先評優、晉陞晉級、考核獎懲的重要依據。三要把窗口作為培養、鍛煉幹部的重要基地，確立對工作積極、服務質量高、公眾評價好的窗口工作人員優先提拔使用的制度機制，充分調動窗口工作人員工作的積極性和主動性。四要加大對進駐服務中心人員的培訓工作，強化政治理論學習，不斷增強宗旨意識；強化業務學習，不斷增強服務能力。要注重人才隊伍的培養，通過加強管理、崗位實踐、學習培訓，把進駐「中心」的人員鍛造成一支政治強、業務精、服務水平高的人才隊伍。
課題組負責人：李 寧 李學軍
成 員：張勇騫 張青寧 張文軍
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