一、劃撥土地使用權的概念和特點

要闡明劃撥土地補辦出讓手續業務的形成，必須先了解我國劃撥土地使用權的概念和特點。

根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》（1992年國家土地管理局令第1號），「劃撥土地使用權，是指土地使用者通過除出讓土地使用權以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權。」具體可分為兩種情形，一是經過縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付其使用，二是將土地使用權無償交付給土地使用者。劃撥土地使用權主要具備以下特性：

行政行為性

《城市房地產管理法》第22條規定，「土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。」即劃撥土地的取得必須經過縣級以上人民政府依法批准。

不需繳納土地出讓金

劃撥土地使用權直接源於政府的批准行為，在繳納徵用補償安置費後（或無償，不需要繳納任何費用）即可取得土地使用權，不需要向國家繳納土地出讓金。只是需要進行登記以確定土地使用權的範圍並表明取得劃撥土地使用權。

無期限性

《城市房地產管理法》第22條規定，「依照本法規定以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。」劃撥土地使用權一般沒有期限限制，除出現政府依據公共利益的需要收回、或者土地使用者將其上市交易（轉讓、企業改制上市等）等情形外，土地使用者可以無償、長久使用。

權利受限性

劃撥土地未經許可不得進行轉讓、出租、抵押等經營活動，如經批准轉讓劃撥土地使用權時，必須「向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金」。即劃撥土地的處分權、收益權等權能是受限制的，也因如此，才衍生了劃撥土地補辦出讓手續的國土業務。

二、劃撥土地補辦出讓涉及的土地出讓金核算方式

土地出讓金是指各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續期而向土地管理部門繳納的續期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。本文主要討論劃撥土地補辦出讓涉及的土地出讓金計算方式，主要有以下兩種：（一）不得低於標定地價的40％

1、文件依據

（1）根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》（1992年國家土地管理局令第1號）第二十六條規定，「土地使用權出讓金，區別土地使用權轉讓、出租、抵押等不同方式，按標定地價的一定比例收取，最低不得低於標定地價的40%。標定地價由所在地市、縣人民政府土地管理部門根據基準地價，按土地使用權轉讓、出租、抵押期限和地塊條件核定。」

（2）根據《廣東省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法（修正）》（廣東省人民政府令第33號）第四十四條規定，「《條例》（《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》）第四十五條規定補交或抵交的價款，可視其取得權利的不同情況和轉讓、出租、抵押的不同方式，由市、縣國土部門按標定地價的一定比例收取，最低不得低於標定地價的40％。標定地價由所在地市、縣國土部門根據基準地價，按土地使用權轉讓、出租、抵押期限和地塊條件核定。」

（3）根據《深圳市宗地地價測算規則（試行）》（深規土〔2013〕12號）第八條規定，「行政劃撥用地上已建成的合法房地產，不改變原批准用途，經批准辦理土地有償使用手續的，按照約定的土地使用期限以基準地價標準的35%測算應繳納的地價。」

2、實際應用

目前廣東省內大多數地市按照不低於標定地價（基準地價、市場評估價）的40％核收土地出讓金，並結合本地的歷史用地情況，針對不同的用地情形，制定了不同的土地出讓金徵收標準。

（二）按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金

1、文件依據

（1）根據《關於加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號）的相關條文：「土地資產處置時，要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發投入成本，合理確定土地作價水平。採用授權經營、作價出資（入股）方式處置土地資產的，按政府應收取的土地出讓金額計作國家資本金或股本金」。（2）根據國土資源部《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發〔2001〕44號）的相關規定，「劃撥土地需要轉為有償使用土地的，應按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金，並以此計算租金或增加國家資本金、國家股本金。」「劃撥土地設定抵押權時，劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益，計入抵押標的。」「劃撥土地經批准可以轉讓，劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法權益。」「依據劃撥土地使用權的平均取得和開發成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益，計入企業資產。」（3）根據《協議出讓國有土地使用權規範(試行)》（國土資發〔2006〕114號）與《國土資源部辦公廳關於發布〈國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範(試行)〉的通知》（國土資廳發〔2013〕20號）的相關規定，劃撥土地補辦出讓手續應繳納的土地使用權出讓金額分別按下列公式核定：A.不改變用途等土地使用條件的應繳納的土地使用權出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權權益價格B.改變用途等土地使用條件的應繳納的土地使用權出讓金額=擬出讓時的新土地使用條件下出讓土地使用權市場價格-擬出讓時的原土地使用條件下劃撥土地使用權權益價格。

2、實際應用

從國家國土部門的發文次序和地價評估管理的需要分析，按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金是未來的發展趨勢。但是由於目前國內劃撥土地交易的限制，難以合理確定劃撥土地使用權權益價格，所以該核算方式的實際應用仍較少，廣東省內少數未公布標定地價（基準地價）或標定地價（基準地價）滯後的地區採用該方式核算土地出讓金，另外國有企業改制涉及的劃撥土地評估也按該方式核算出讓金。
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