推進新型城鎮化高質量發展是國家實現基本現代化的必由之路，不僅決定著中國城鎮化發展的未來，而且決定著世界城鎮化的前景，影響著世界城市化的發展質量。新時代中國的經濟發展正在由高速增長階段轉為高質量的發展階段，相應地城鎮化發展正處在由中期快速成長階段向後期質量提升階段轉變的過渡期，也處在城鎮化由低質量發展向高質量發展邁進的關鍵轉型期。

為了實現這一戰略轉型，中央城鎮化工作會議、黨的「十九大」報告會議等連續提出要著力提高新型城鎮化發展質量，走綠色、集約、高效、低碳、創新、智能的新型城鎮化高質量發展道路。這既是對國家建設社會主義現代化強國做貢獻，也是對構建人類命運共同體做貢獻。推進中國新型城鎮化高質量發展是實現鄉村振興戰略的重要路徑，更是實現中華民族偉大復興的中國夢的戰略手段。

1、新型城鎮化高質量發展的基本要義與規律性

1.1 新型城鎮化高質量發展的基本要義

高質量推動新型城鎮化發展，是對中國經濟高質量發展的重要支撐，也是當前和今後一個時期中國新型城鎮化發展的根本指針。過去70年中國傳統城鎮化發展成功解決了「快不快」的問題，新時代背景下的新型城鎮化突出強調高質量發展，根本在於解決城鎮化質量「高不高」、城鄉居民「滿意不滿意」等關鍵問題，走低資源消耗、低環境污染、低碳排放、高綜合效應的集約型發展道路。新型城鎮化高質量發展的內涵可以概括為高質量的城市建設、高質量的基礎設施、高質量的公共服務、高質量的人居環境、高質量的城市管理和高質量的市民化的有機統一。

高質量的城市建設要求採用現代化的技術和綠色建築節能技術等推進建設緊湊城市、精明城市、綠色城市和智慧城市，提升城市基礎設施、公共服務設施建設等級、標準、智能化程度、共享化程度和運行效率。

1.2 新型城鎮化高質量發展的四階段性規律

城鎮化發展質量的提升與其所處的發展階段密切相關，同時也與城鎮化發展速度的快慢有重要的相關關係。早在1975年美國地理學家諾瑟姆(Ray M Northam)就把城鎮化發展過程概括為一條拉平的S形曲線，劃分為城鎮化發展初期(城鎮化水平<30%)、發展中期(城鎮化水平介於30%~70%)和發展後期(城鎮化水平>70%)三大階段，分別對應於工業化初期、中期和後期，這就是特定區域城鎮化發展的經典三階段論。但三階段論無法與特定區域的經濟發展四階段論、經濟增長四階段論一一對應，並且對城鎮化第二階段的劃分區間過長過粗，過多地照搬或遷就了諾瑟姆的觀點，具有時代的必然性、認識的侷限性和視野的侷限性。

中國新型城鎮化高質量發展的四階段性規律表明，特定時期的經濟發展階段必須與城鎮化發展階段同步一致，一一對應，超前或者滯後均會加大城鎮化發展帶來的城市病，新型城鎮化發展的四階段性規律要

求協調城鎮化發展速度與發展質量之間的辯證關係。城鎮化水平年均增長速度宜保持在0.6~0.8個百分點，在不同階段，該快則快，該慢則慢。

1.3 新型城鎮化高質量發展的四漸進式規律

新型城鎮化高質量發展的漸進模式漸進式城鎮化高質量發展規律包括農民社區化、中心化、鎮民化、市民化四大漸進過程(圖2)，其中把自然村變為中心村和農村社區、把中心村提升為鎮民化均屬於漸進城鎮化模式。這種模式可做到農民完全可不進城，但仍可享受到城市居民享受的各種基礎設施和公共服務待遇。

需要強調的是，從城鄉融合發展角度分析，沒有必要將更多的農民都趕進城裡，廣大農村與美麗鄉村建設還必須有農民來留守來保障國家糧食安全。在戶籍方面，村民仍然是農業人口，不改變戶籍性質，但原來的宅基地通過集約配置可變為樓房，這是一個從農村到農村、從農民到農民的農村漸進式城鎮化過程，也是新型城鎮化過程的重要組成部分。農民不離土不離鄉，繼續開展農作活動，同時又做鎮民，成為城鎮居民的重要一員。這樣既保證農民土地經營權不受損失，又讓農民享受城鎮化成果。城鎮化的漸進式規律說明，在推進農村城鎮化進程中，建議推行自主城鎮化發展模式，充分尊重民意，讓農民自己做決策;可實行以農民為主導，自己組織評估，自我進行民主決策，自願籌集資金，自主開工建設，自治實施管理。同時，根據城鎮化高質量發展需要，可將部分農民轉變為股民。這樣就可在新型城鎮化與鄉村振興之間找到一個新的動態平衡點，既有助於推進新型城鎮化，又能實現鄉村振興目標，最終實現城鄉融合發展。

2、新型城鎮化高質量發展的基本思路

2.1推進新型城鎮化實現高質量發展的戰略轉變

高質量推進中國新型城鎮化發展，需要實現五大戰略轉變，即：城鎮化發展速度由「坐小汽車」的過程轉為「騎自行車」的過程，城鎮化發展目標由數量型轉向質量型;城鎮化發展過程由「一步到位」轉向「分步到位」，由激進式轉向漸進式；

城鎮化發展後效由誘發「負效應」轉為釋放「正能量」，由被動型轉為主動型;城鎮化發展動力由「地為本」轉為「人為本」，由以地為本轉向人地和諧；城鎮化發展的導向由「官至上」轉為「民至上」，由政府主導轉向市場主導。最終實現由提速為主轉為提質為上，由亞健康狀態轉向健康狀態的高質量城鎮化。在實現城鎮化高質量發展的戰略轉變過程中，要突出城市羣的主體地位，突出以人為本和提質為上的核心思想，把城鎮化高質量發展視為一種長期的奮鬥過程。

2.2 調整新型城鎮化高質量發展的戰略方針

高質量推進中國新型城鎮化發展的戰略方針為:突出引導發展城市羣，嚴格控制超大城市和特大城市發展，合理髮展大城市，鼓勵發展中等城市，積極發展小城市和小城鎮，形成城市羣與大、中、小城市與小城鎮協同發展的高質量發展新格局。推進中國新型城鎮化高質量發展的主體空間形態是城市羣，把小城鎮作為中國推進城鄉統籌發展、農民市民化的重要基石和提升城鎮化發展質量的重要手段。嚴控「兩大」(超大城市與特大城市)，激活「兩小」(小城市與小城鎮)，抓穩「組羣」(城市羣)，合理佈局，均衡發展。將新型城鎮化發展方針納入《城鄉規劃法》，賦予法律地位。

2.3 選擇新型城鎮化高質量發展的路徑

高質量推進新型城鎮化發展的路徑可概括為「高效、低碳、生態、環保、節約、創新、智慧、平安」16字，通過環境友好型城市、低碳城市、生態文明城市、精明增長城市、創新型城市、資源節約型城市、智慧城市和平安城市建設，推動城市由亞健康轉變為健康城市(圖3)。

具體講，推進中國新型城鎮化高質量發展需要採取以下八種路徑：一是高效城鎮化路徑：促進經濟高質量發展，建設精明增長城市；二是低碳城鎮化路徑：促進減排高質量推進，建設低碳城市；三是生態城鎮化路徑：促進生態高質量建設，建設生態文明城市；四是環保城鎮化路徑：促進環境高質量改善，建設環境友好型城市；五是節約城鎮化路徑：促進資源高質量集約利用，建設節水節地節能節材的資源節約型城市；六是創新城鎮化路徑：促進技術高質量創新，建設創新型城市；七是智慧城鎮化路徑：促進知識高質量生產，建設智慧城市；八是平安城鎮化路徑：促進社會高質量發展，建設平安城市。

3、新型城鎮化高質量發展的主要方向

3.1 增強新型城鎮化高質量發展的整體協同性，提高城市羣發展質量

推進中國新型城鎮化高質量發展，要用系統性思維、全局化視野和協同作戰的智慧與能力，統一思想，凝聚共識，加強頂層設計、注重整體謀劃，形成系統設計、整體謀劃、協同推進的局面。通過頂層設計與整體謀劃有機融合，形成整體協同性，推動新型城鎮化向更高質量不斷邁進。

提升新型城鎮化高質量發展整體協同性的一個重要載體就是加快建設城市羣，推動城市羣內部各城市之間規劃同編、產業同鏈、交通同網、市場同體、金融同城、生態同建、污染同治，實現城市羣地區基礎設施建設一體化、產業發展與佈局一體化、城鄉發展一體化、生態建設和環境保護一體化、基本公共服務一體化等，優化城市羣空間結構、等級規模結構和空間結構，增強城市羣內部中心城市的輻射帶動功能，加快發展城市羣中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展，不斷提升城市羣發育程度與發展質量。

3.2 推動產城融合發展及城鎮基本公共服務均等化，提升城市發展質量

堅持以人的城鎮化為核心，繼續加快農業轉移人口市民化，推動產城融合，以產促城，以城促產，產城互動，建立智慧低碳、多規合一、創新驅動的產城融合示範區，促進城市集約緊湊發展。

進一步深化供給側結構性改革，在推動城市經濟高質量發展的同時，拉動城市高質量建設，不斷激發城市發展的新動能，加快中高端服務業、智能製造、創新引領、綠色低碳、人力資本服務、現代供應鏈等領域率先發展，推動大數據、互聯網、人工智慧與實體經濟深度融合，推動城市製造向城市創造轉變，城市速度向城市質量轉變，製造大市向製造強市轉變。聚焦補好弱項短板，進一步發揮好城市的輻射帶動作用，將大中城市的基本公共服務設施和基礎設施延伸到中小城市，實現中小城市與城鎮基本公共服務均等化，同步提升城市和城鎮發展質量和建設質量。

3.3 推動城鄉深度融合發展，加快新型城鎮化高質量發展中的鄉村振興

城市與鄉村始終不可分割，城市病與鄉村病互為因果，互相傳染，城市病問題解決了，鄉村病自然得到治理。這就是為什麼國家在制定新型城鎮化規劃的同時，推動實施鄉村振興規劃的原因。因此，在推進新型城鎮化高質量發展中，必須堅持城鄉融合發展，統籌實施新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略，深刻把握實施鄉村振興戰略的重大意義。

一是重塑城鄉關係，推動城市基礎設施和公共服務設施逐步延伸到鄉村地區，以特色小鎮建設為突破口，加快鄉村振興進程；二是藉助城鄉人口流動趨勢，盤活鄉村閑置建設用地，解決資源錯配和供給錯位的結構性矛盾，建立農業產業佈局及農業資源環境保護利用得到管控體系；三是建立農業綠色生產制度，發展新型農村集體經濟組織，建立新型股份合作經濟；四是進一步加快農村土地制度改革步伐，制定穩定的土地政策，加速農村土地合理流轉，激發鄉村內生動力；五是建設一批國家鄉村振興示範區，從實驗示範中提煉實施鄉村振興戰略的有效模式，為實現城市現代化和農業農村現代化奠定基礎。

3.4 因地制宜地確定不同類型城鎮化高質量發展區的主體功能

考慮到我國新型城鎮化發展的地域差異顯著，新型城鎮化高質量發展客觀上要因地制宜、因類指導，可將全國新型城鎮化高質量發展區域劃分為城市羣地區(I)、糧食主產區(II)、農林牧地區(III)、連片扶貧區(IV)、民族自治區(V)共5大高質量發展類型區和47個亞區 (圖4)，五大功能區的地位如圖5所示。

其中：城市羣地區城鎮化發展區(I)重點承載城鎮化發展主體功能、城鎮化質量提升功能、經濟發展主體功能和民生改善保障功能；糧食主產區城鎮化發展區(II)承擔優先保障國家糧食安全主體功能、積極穩妥推進新型城鎮化功能和推進城鄉一體化和鄉村振興功能；農林牧地區城鎮化發展區(III)承擔推進農林牧綜合發展主體功能、有序推進城鄉統籌發展功能和推進農業現代化功能；連片扶貧區城鎮化發展區(IV)承擔扶貧開發與脫貧致富主體功能、推進基於脫貧致富的城鎮化功能和保護山地生態環境和協調山區人地關係功能;民族自治區城鎮化發展區(V)承擔維護民族團結與社會穩定的主體功能和傳承少數民族文化的功能。

3.5 創新體制機制，將高質量發展貫穿到新型城鎮化試點的全過程始終

到目前為止，中國已經開展了246個國家新型城鎮化綜合試點城市(鎮)，在「下放許可權、創新機制、激發活力、提高效率」等體制機制創新方面取得階段性進展，但與推進城鎮化高質量發展的要求相比相差甚遠。需要進一步深化改革，創新新型城鎮化高質量發展的體制機制，包括新型城鎮化發展的戶籍制度改革、土地制度改革、產權制度改革、設市制度改革等，聚焦激發市場活力，深化城鎮化高質量發展的關鍵制度改革。

全力推進城市轉型發展，努力讓中心城市的輻射帶動作用進一步提升，讓縣城的集聚效應進一步加強，讓城鎮的城鄉融合發展紐帶功能進一步得到發揮，促進城向經濟和社會轉型互動發展。堅持問題導向、目標導向，繼續積極探索「小政府、大服務」的城市管理模式。破除「小馬拉大車」「大腳穿小鞋」等瓶頸制約，充分挖掘和激發城市的發展潛力，為新型城鎮化高質量發展注入強大動力。

3.6 規範建設特色小鎮，為新型城鎮化高質量發展奠定堅實基石

2017年12月國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部聯合印發了《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》(發改規劃〔2017〕2084號，2018年9月18日國家發改委辦公廳下發了《關於建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知(發改辦規劃〔2018〕1041號)》。通知明確了規範建設特色小鎮、建立特色小鎮高質量發展的基本機制。

可見，發展特色小鎮是深入推進新型城鎮化的重要抓手和另外一個主體，也是推進城鎮化高質量發展的堅實基石。建設特色小鎮可實現農業人口鎮民化，就近就地城鎮化，推動城鄉融合發展，將城市先進的基礎設施和公共服務設施延伸到特色小鎮。但特色小鎮建設中出現一哄而上、變相圈地、產鎮分離等、特色不突出等現實問題，需要進一步規範建設特色小鎮，打造一批產業特色鮮明、文化濃鬱深厚、環境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮，這對促進新型城鎮化高質量發展具有重要意義。未來特色小鎮建設要按照政府指導、市場主導、特色引導、佈局疏導的基本原則，把特色和以特取勝擺在首位，把產業擺在優先重要地位，把創新擺在突出重要地位，把提升品質作為奮鬥目標。賦予特色小鎮相當的活力，激發特色小鎮多元的動力，提升特色小鎮發展的能力，強化特色小鎮的競爭力，提升特色小鎮的輻射力。特色小鎮建設一定要規劃優先，多規合一;因鎮制宜，因鎮施策;彰顯特色，以特取勝，以特製勝，防止千鎮一面;產鎮融合，有羣有鏈，加強特色小鎮建設的產鎮融合，避免產鎮分離，導致空心鎮、鬼鎮、爛尾鎮的出現。

3.7 把新型城鎮化高質量發展與區域資源環境承載力有機結合起來

高質量推進新型城鎮化發展必然受到資源環境的約束與脅迫，而高質量發展的一個重要體現就是不能超過區域資源環境承載能力。這就要求協調好新型城鎮化高質量發展與生態環境保護及生態文明建設的相互制約與促進關係，分析城鎮化高質量發展的資源環境效應，揭示城鎮化高質量發展與資源環境交互脅迫機理與規律，動態分析二者相互脅迫的病理程度與動態閾值，隨時做出新型城鎮化高質量發展的資源環境預警，並提出相應的調控方案與調控路徑。

4、結論與討論

（1）新時代背景下中國新型城鎮化突出強調高質量發展，根本在於解決城鎮化質量「高不高」「好不好」、城鄉居民「滿意不滿意」等關鍵性問題，走出一條低資源消耗、低環境污染、低碳排放、高綜合效應的集約型發展道路，實現高質量的城市建設、高質量的基礎設施、高質量的公共服務、高質量的人居環境、高質量的城市管理和高質量的市民化的有機統一。

推進中國新型城鎮化高質量發展需要遵循城鎮化發展的四階段性規律和四漸進式規律。需要堅持新型城鎮化高質量發展的戰略方針，即全面引導發展城市羣，嚴格控制超大城市和特大城市，合理髮展大城市，鼓勵發展中等城市，積極發展小城市和小城鎮，形成城市羣與大、中、小城市與小城鎮協同發展的新型城鎮化高質量發展新格局。（2）高質量推進中國新型城鎮化發展的重點方向包括:增強新型城鎮化高質量發展的整體協同性，提高城市羣發展質量；推動產城深度融合發展，加快實現基本公共服務均等化，提升城市發展品質與質量;推動城鄉深度融合發展，在新型城鎮化高質量發展中實現鄉村振興；突出因地制宜，明確不同類型地區城鎮化高質量發展的主體功能;創新體制機制，全過程推進城鎮化高質量發展；量力而行，以特取勝，規範建設特色小鎮，夯實新型城鎮化高質量發展的基石；把新型城鎮化高質量發展與區域資源環境承載力及高質量保護有機結合起來。（3）中國高質量的新型城鎮化既不同於歐美等發達國家的高度城鎮化，也不同於拉美國家的虛高度城鎮化，而是一個適閤中國特殊國情和特殊發展階段的高質量城鎮化。在中國推進新型城鎮化高質量發展是一場持久耐力賽，需要腳踏實地，打牢基礎，一步一個臺階。向高質量發展轉變的過程不會一帆風順，必須有序排除長期積累的城市病隱患，有效應對外部不確定性的衝擊，為城鎮化高質量發展創造有利條件和環境。

責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：《地理研究》

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